吸纳与增效：志愿服务有效供给何以可能

衡 霞

一、研究背景与问题的提出

志愿服务是行动主体基于内在心理机制而激发的行动力，自古有之。在传统“兼相爱、交相利”的志愿服务伦理观下，人们倾向于道义帮扶、邻里济困自愿服务，以获得“周爱人”的“善”的评价，使得“不图回报”成为志愿服务的基本准则。然而，随着社会经济的快速发展，人们“犹如置身于朝向四方急驰狂奔的不可驾驭的力量之中，而不像处于一辆被小心翼翼控制并熟练驾驶的小车之中”①安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，南京：译林出版社，2000年，第47页。，不得不面临工业化、现代化等带来的公共危机和社会风险。特别是近几十年来，各国社会经济体制处于急速变革的关键时期，因个人利益与公共利益冲突所带来的群体性事件层出不穷，叠加地震、泥石流、洪涝等自然灾害类与生产安全问题引发的事故灾难类突发事件后，寻求人身安全和经济安全密切相关的生存价值观逐渐取代传统兼爱的志愿服务伦理观，成为志愿服务的主流思想。与此同时，各级政府缺位、越位、错位行为的经常发生，使得公共精神培育和社会资本凝聚方面滞后于社会经济的发展速度和人们思维方式的变革现状，公众从了解社会和锻炼自我出发积极参与民生保障的“最后一百米”和其他突发公共事件的志愿服务活动，在去“小我”中逐渐变得更加“大我”和“无我”，志愿服务带来的自尊自信和其他幸福指数显著增长，促进志愿服务伦理向追求自我价值实现的幸福价值观转变，使得志愿服务的形式与内容日益多元化。

志愿服务是社会文明进步的标志。《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2021）》显示，2020年，我国志愿者总量达2.31亿人，几乎为2008年2946万的10倍；相比1993年至2008年全国3.82亿志愿者为社会提供的超过78亿小时的志愿服务业时间，2020年共有8649万名活跃志愿者通过79万家志愿服务组织提供志愿服务时间37.19亿小时，贡献人工成本价值1620亿元，与2019年相比也增长了79.28%。①参见《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2021）》，北京：社会科学文献出版社，2022年，第45—50页。当然，2020年志愿服务的巨大成就主要来源于疫情防控和应急救援服务需求的显著增长，人们的志愿服务伦理价值观综合了传统、安全和幸福三种理念，自愿志愿服务成分远远大于利益谋划型志愿服务的初始动机，这也是近年来疫情防控中出现上海市志愿者比服务需求者还多、深圳市“来了就当志愿者”的原因之一。但是，志愿服务的“井喷”并不一定能弥补公共福利的缺失与不平衡，甚至可能因为其无序与混乱带来新的社会风险，降低志愿服务和公共服务的质量与效能。从新冠肺炎疫情防控中的志愿服务来看，至少存在以下问题：一是志愿参与诉求与制度吸纳之间存在矛盾。多个城市封控管理中均出现小区物业和社区在群里一喊做志愿者，名额就立刻爆满的现象，这些报名者没有考虑是否有专业水平和封控居民的心理压力，导致志愿服务“冗余”和“嘈杂”，时至今日，仍然没有看到较好的政策工具进行吸纳。二是志愿服务诉求与组织吸纳存在矛盾。根据前面的统计可以看到有组织的志愿者仅为注册志愿者的四分之一，大部分没有组织的志愿者在服务时出现信息不对称、专业性不强、服务能力较差等问题，以至于地震和疫情发生后“一窝蜂”式提供同质化服务，导致服务对象出现“没被震死却被烦死（地震救援或敲门服务）”等抱怨，若有组织地提供志愿服务，就会减少志愿服务供给过剩的可能。三是志愿服务的社会理性与利益吸纳之间的矛盾。志愿者提供志愿服务一般是基于自愿和利益，但不论是官方性质、半官方性质和纯民间性质的志愿组织均无法清晰辨识出志愿者的服务动机，因此志愿者组织在成立初期就已经吸纳了部分基于个体理性或公共理性的志愿者，导致志愿服务效果千差万别。综上可见，志愿服务如何通过多种吸纳途径使其制度化、组织化与标准化，从无序到规范、从吸纳合作到集成增效，进而提供高效优质的服务问题亟待解决。

二、文献综述与分析框架

从“学雷锋”到做“志愿者”，我国志愿服务超过三十年的历程，并在汶川地震开启“志愿服务元年”以来，志愿服务的人次、项目数等均达到新高，学界的研究成果也随之波动。在汶川地震以前，学界关于志愿服务的研究论文数量维持在每年两百篇左右，且集中在青年志愿服务领域，但之后的研究成果明显增多，年均发文量超过一千篇，关注领域更加广泛，涉及理论层面、主体层面、常态与应急、城市与农村等多个领域。

（一）文献综述

志愿服务作为社会需要的产物，学界大多根据服务领域来溯源其基础性理论，比如服务学习理论、多元协同理论、新公共服务理论等。事实上，我国志愿服务是有理论积淀的。彭柏林从中国传统的志愿服务伦理思想进行探讨，认为我国传统志愿服务理论尽管带有浓厚的宗教色彩和乌托邦性质，但其“仁爱”理念仍有较强的现实价值和意义，批判性地继承和发扬传统志愿服务伦理思想将有助于促进共同富裕目标的实现和人类命运共同体的构建②彭柏林：《墨家志愿服务伦理思想及其当代价值》，《北京大学学报》2022年第2期。；张骞以我国体育大型赛事为例，从“类的人”“社会的人”“个体的人”等三个维度对志愿者行为的人文意蕴进行了哲学意义解读，他认为志愿精神是人类的精神坐标和价值灯塔，关注志愿者的人文精神将有助于推进国家治理现代化③张骞：《志愿者行为人文意蕴的三维解析：以我国大型体育赛事为例》，《浙江体育科学》2021年第6期。；陈文等人参照英格尔哈特的世界价值观问卷对中国数万名志愿者进行调查，然后再对比前者于1984年和2007年的中国调查数据开展研究，结果发现，目前青年志愿者的文化价值观处于生存和幸福两种的共生期，年纪越小越注意幸福价值观的发挥，因此如何有效改善青年人参与志愿服务的文化价值观，是促进社会从“硬治理”向“软治理”转型的关键。④陈文、邹放鸣：《青年志愿者文化价值观变迁研究——社会治理能力现代化视角分析》，《重庆大学学报》2020年第5期。

志愿服务是社会文明进步的重要标志，志愿服务活动的深入开展将有利于强化社会成员的社会责任意识、规则意见和奉献意识。从“育人”视角来看，志愿服务既是个人价值自我实现的需要，也是充分发挥社会责任的需要；从“助人”视角来看，志愿服务能够通过“周爱人”而“兼天下”，促进人与人之间、民族之间的休戚与共。王彦东等人认为志愿服务是构建基层治理新格局的重要路径，在提升社会资本、培育公共精神、整合社会资源、改善公共服务体系、健全应急救援机制和社会福利体系方面不可或缺，提出要通过健全志愿服务的政策体系和社会支持体系来提升现代化柔性治理的效果，要加强资源整合和合作机制以提升志愿服务的能力与公信力①王彦东、李妙然：《志愿服务在构建基层治理新格局中的功能及发展路径》，《齐鲁学刊》2020年第6期。；谭建光从社会价值视角切入，提出志愿服务在增强民生兜底力度、构建邻里互助网络、推进社会公平正义、激发社会创新活力、加快实现共同富裕等方面具有重要意义，只有把从民生兜底到共同富裕的全链条志愿服务功能发挥好，才能有助于国家现代化的实现。②谭建光：《志愿服务：从民生兜底到共同富裕》，《中国民政》2022年第4期。

志愿服务作为新时代参与社会治理的重要力量，在社会安全和公共安全领域发挥着越来越重要的作用。张勤等人认为，志愿服务在参与应急管理中极大地提升了社会救助能力，成为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件等应急救援的主力军之一，却因为缺乏信任等导致志愿服务其他专业服务合作协调难，导致跨区域服务碎片化、志愿服务信息壁垒、跨国界服务面临“非传统”挑战等，志愿服务的能动性与自主性受到一定限制，有必要构建起志愿组织与政府、社会组织和军队等单位的服务联动机制，提升应急管理与整个社会公共安全治理的质量和水平③张勤、艾小燕：《志愿服务在重大突发事件中的应急联动新探索》，《中国行政管理》2020年第10期。；任慧颖分析了近年来志愿服务在预防预警、救助需求识别、资源整合、决策与行动方面显示出强大能力的同时，也结合实践中出现的志愿服务统筹系统失衡、信息传递不畅、志愿者权益受损等问题，提出要从应急救援全过程入手，探索多元主体联合服务增效的解决方案。④任慧颖：《应急志愿服务的多主体-全过程联动研究——基于公共危机协同治理理论的视角》，《理论学刊》2022第1期。

综上可见，现有研究从制度论、过程论、层次论等方面对志愿服务进行了多维讨论，但是围绕志愿服务本身的研究较多，虽然部分学者探讨了志愿服务中的联动问题，但并没有涉及联动的理论、前提和现状等，尤其是新冠肺炎疫情发生以来志愿服务“井喷”现象带来的高诉求与低吸纳之间的矛盾。正是因为志愿服务没有紧密嵌入制度化的应急治理体系中，不能在应急资源配置或公共秩序维护中处于重要位置，就难以成为社会治理真正的生力军之一。周军等人从志愿者及其行动的组织吸纳着手，认为志愿者具有自愿型和利益谋划型两种动机，但不论是哪种动机均为破解“治理失灵”和“改革失灵”带来了新思路，那么如何有效组织与吸纳志愿者及其服务行动进入社会治理体系，应当是重要议题⑤周军、黄藤：《合作治理体系中志愿者及其行动的组织与吸纳》,《江苏大学学报》2019年第6期。；彭小兵等人从结构功能主义出发，认为社会组织是社区治理中的关键变量，却因为过度的资源依附、目标替代等“行政吸纳社会”问题而导致社会服务功能不佳，他从责任边界明晰、制度统合等方面提出了社会组织被行政吸纳后的效能如何最大的路径。⑥彭小兵、黎文清：《社区社会组织何以被行政吸纳——基于结构功能主义的再解释》，《地方治理研究》2020年第4期。然而，现有成果仍然没有涉及志愿服务如何不被边缘化，如何通过各种政策工具、技术工具将其嵌入到公共服务和社会服务中，通过多元主体的有效合作达到服务效能最大化之目的。因此，本文基于“是什么-为什么-怎么办”的理论逻辑构建志愿服务如何有效供给的分析框架，厘清理论上的认知迷茫，探讨志愿服务“井喷”的低效与失效问题，破解城乡基层治理现实中的服务供给短板。

（二）分析框架

吸纳治理起源于“行政吸纳政治”和“行政吸纳社会”，此后衍生出“行政吸纳服务”“治理式吸纳”等概念，其核心均强调行政理性对其他理性的包容与吸纳，促进服务共同体的形成，增强政府在复杂社会形势下与多元主体开展有效合作的可能。志愿服务是现代社会治理的重要力量，已经从提供公共福利的传统服务向参与共建共治和防范社会风险的现代服务转变。新冠肺炎疫情的间断性暴发促使志愿服务“井喷”，党政部门、企事业单位和社会组织通过政策工具、利益补偿工具的有序吸纳，将志愿服务嵌入到公共服务和社会服务中，通过多元合作提升服务的精细化水平，以服务带动高效能治理（见图1）。

图1 志愿服务有效供给的“吸纳-嵌入-合作”框架

志愿服务是社会主体自愿无偿向他人提供的一种安全保障，正是该行为的自发性，使其常常面临供给不足与供给过剩的两难境地。特别是突发公共事件发生后，人们一边抱怨现场组织的无序，一边又抱怨志愿服务的“扰民”，这表明志愿服务仍然没有获得多元组织的有效吸纳，并通过制度的、技术的途径嵌入服务常态，从而达到合作治理增效的目标，上海和深圳两地疫情防控中志愿服务名额争抢的现状也印证了这一点。因此，如何从制度、组织、利益维度将志愿服务吸纳到公共服务和社会服务中，在多元主体的合作治理中提升志愿服务供给的有效性是本文的重点任务。

三、志愿服务有效供给的现实情境

志愿服务价值观随着社会的发展而改变，以自我价值实现为目的的幸福观形塑着整个社会的道德文化，“帮助他人”不仅是寻求人的经济和生命安全，更要在“周爱人”中实现自我，进而促进社会信任、社会融合和社会认同，推动美好生活的构建。志愿服务在汶川大地震中所发挥的突出作用，使党和政府将社会服务的更多注意力分配其中，不仅出台了相关法律法规对志愿服务进行保驾护航，还对其发挥的社会治理功能予以充分肯定，这也直接带来志愿服务“井喷”后各类服务体系吸纳融合的新问题。

（一）志愿服务有效供给的顶层设计

志愿服务是新形势下精神文明建设的有力抓手，却因其还处在初始阶段而存在服务水平不高、服务体制机制不完善等问题，为了推进志愿服务的规范化和制度化，中央及相关部委陆续出台了《关于推进志愿服务制度化的意见》《志愿服务条例》《志愿服务组织基本规范（国家标准）》等，将志愿服务纳入国家治理现代化的战略目标中，强调“志愿者事业要同‘两个一百年’奋斗目标、同建设社会主义现代化国家同行”，志愿者“走进社区、走进乡村、走进基层，为他人送温暖、为社会作贡献，充分彰显了理想信念、爱心善意、责任担当，成为人民有信仰、国家有力量、民族有希望的生动体现”。①《习近平致信祝贺中国志愿服务联合会第二届会员代表大会召开强调弘扬奉献友爱互助进步的志愿精神以实际行动书写新时代的雷锋故事》，《人民日报》2019年7月25日，第1版。显然，国家对志愿服务已经有了较为详细的制度设计，为志愿服务的有效供给提供了基本保障，那么志愿服务如何与公共服务和社会服务协同，以满足人民需要并体现党和政府的意志与要求就成为创新志愿服务供给路径的必然。

志愿服务作为我国长期开展学雷锋活动的产物，顺应时代潮流融入当下的文化价值观，形成浓厚的政治认同、社会认同氛围，诠释了社会主义核心价值观，推动社会治理由“硬”到“软”的现代化转型。习近平总书记指出，“雷锋精神，人人可学；奉献爱心，处处可为。积小善为大善，善莫大焉。当有人需要帮助时，大家搭把手、出份力，社会将变得更加美好。我国工人阶级应该为全社会学雷锋、树新风作出榜样，让学习雷锋精神在祖国大地蔚然成风。”②《习近平总书记给“郭明义爱心团队”的回信》，《人民日报》2014年3月5日，第1版。雷锋精神作为中国优秀文化谱系中的重要组成部分，不仅仅在个人成长和人生境界提升方面具有促进作用，也发扬国际志愿精神，推动全球人类命运共同体的构建。因此，志愿服务精神的内核与当代社会主义核心价值观一脉相承，促进国内外广泛的价值认同。

人民对美好生活的向往作为新时代中国特色社会主义事业的重要目标，志愿服务价值观也呈现出对经济与生命安全和自我价值实现的双重关注，尤其是志愿服务“井喷”之后将促进其保持高位供给，这也是国民素质和社会文明提升的标志。在新的时代背景下，双重价值观驱使的志愿服务不仅是对社会公共福利缺失的补位，更是精神文明建设成功的典范，尤其是新冠肺炎疫情期间，志愿服务打通了民生保障的“最后一百米”，有效弥补了公共服务和社会服务缺位带来的疫情封控困境。正如习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的重要讲话中讲道，“广大志愿者等真诚奉献、不辞辛劳，为疫情防控作出了重大贡献”，指出要“在全社会激发正能量、弘扬真善美，推动社会主义精神文明建设”。①习近平:《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》，北京：人民出版社，2020年，第3—4页。

综上可见，党中央高度重视志愿服务给我国精神文明建设所带来的显著成果，政策设计也体现了志愿服务对文化价值的承载力和可能引发的社会建构行动。但是，目前的志愿服务在大型活动与突发事件中的无序表现显示，行政服务和社会服务的吸纳程度有限，缺乏有效的政策工具和技术手段将其嵌入，以通过多元合作提升服务的有效性。因此，如何促进志愿服务与其他服务的嵌入与融合将是社会治理现代化的应有之义。

（二）志愿服务有效供给的现实难题

志愿服务源于个体间的相互帮助与扶持，志愿者没有年龄、性别和职业限制，因此，志愿服务领域属于完全开放的场域，没进入门槛和退出限制，这也直接导致志愿者素质参差不齐、服务专业性不强，时有诚信问题发生。虽然全国79万个志愿者组织吸纳了2.3亿人，但在志愿服务精神全民化的今天，还有数以亿计的非注册志愿者游离在组织之外，碎片化的志愿服务不仅没有提升服务效率和水平，甚至带来扰民问题。如何将众多志愿者吸纳进不同的组织，在多元合作中规范化提升志愿服务供给的有效性成为紧迫问题。

1.志愿者组织化程度有待提升

志愿者不同于社会工作者，前者是以自己的时间、知识、技能等不求回报而从事志愿服务的自然人，包括注册和非注册两种类型；后者是经过专业教育和培训以服务困难群体且有薪酬的职业化、专业化的社会服务人员，需要有从业资格证。一般情况下，提供志愿服务的自愿者大多是注册志愿者，即有组织的自然人，参与环保、文化、阳光助残、法律援助等活动，为社会最边缘和最底层群体提供可能被忽略的基本公共服务。但是在突发状态下，志愿者所需人数远远超过注册志愿者人数。比如，2022年初上海疫情期间就通过上海志愿者网、市文明办等广泛征集志愿者，短短二十天招募了近七万人；汶川大地震期间，自愿前往并参与救助的个人更是数不胜数。这些群体为社会风险高发区提供紧急救助服务。分析类似案例可以发现，不同志愿者为相同群体提供了相同服务却未能获得被救助对象较高满意度的评价。一方面，志愿者无序涌入，相互间信息不共享，提供了“一窝蜂”式的同质化服务，招致被救助对象的反感；另一方面，未经培训的志愿者参与自然灾害和其他突发公共事件救援时，因其专业性不足，可能给被救助对象和自己带来次生风险，黯淡了志愿精神。正是由于志愿者队伍的上述属性，使得专业性的社会组织吸纳不足，行政力量统筹整合力度较小，“我怎样成为一名志愿者”的信息通道不畅，志愿者组织化程度较低。

2.志愿服务制度供给失衡

汶川大地震以来，出台了志愿服务的全国性政策法规超过6个，各级地方政府也出台了诸多的政策文本与配套性文件，涉及志愿服务组织、活动、规范等，但是这些政策文件均没有对志愿者选拔、志愿服务效果评估等进行规定。从志愿者选拔制度来看，大多数志愿者通过志愿服务平台报名，获得平台上任一组织审核就可以成功注册，但是接纳组织并不清楚志愿者的品德、动机、专业与服务意向等，因此志愿者的选拔制度至少是不健全的，导致有能力承接政府转移职能的志愿者组织不足总数的四分之一，能生存两年以上的不足百分之三十①《草根慈善陷困局：能生存两年以上的组织不到30%》，2013年7月28日，http://www.chinanews.com.cn/gn/2013/07-28/5092704.shtml，2022年9月13日。，志愿服务不得不依赖政府性的公共服务开展。从志愿服务项目来看，除了组织性较强的专业性志愿者组织以外，大多数志愿者根据单位、社团和社区发出的志愿服务需求而参与其中，这类临时性活动缺乏对被救助者真实需求信息的全面了解，以及对志愿者有效的纪律约束和服务的安全保障，使得志愿服务往往流于形式。从志愿服务效果评估制度来看，相关表述较为笼统模糊，缺乏量化指标，以主观评判为主，也没有将服务对象的评价纳入考核范畴，使得志愿服务出现两种可能的偏差：一是相同的志愿服务内容却有不同主体不同场合的差异化评价结果，降低了志愿服务积极性；二是把志愿服务作为“炫耀”的资本，将社会责任履行形式化。由此可见，志愿服务需要更加详细和全面的政策制度加以引导，进而保障志愿者权利和志愿服务供给质量。

3.志愿服务的合作共生困境

在风险社会背景下，许多“不健康”因素逐渐滋生并由隐性转为显性，对社会稳定结构造成威胁，使得社会活动在分工、分形、混沌的三种状态中保持协同共生格局，这也为志愿服务提供了生长空间。从价值层面来看，志愿服务强调生存与经济安全，以及自我需要的实现，因此不求私利并自愿帮助他人或服务社会是其宗旨，互助、仁爱是其价值取向，与各级政府公共服务的公共利益至上理念吻合，也与我国和谐社会的核心价值观一脉相承。虽然社会组织提供的服务具有一定的盈利性，但与公共服务和志愿服务在社会救助方面具有相同场景和价值磁场，能在合作共生中为被救助者提供全面的优质服务，维持社会稳定秩序。从技术层面看，现代信息技术为多元主体赋予了诸多治理能力，能够通过技术打破行政组织、社会组织和志愿者个体的行为边界，促进跨界服务的集成与融合，实现社会效用最大化。但是，服务实践表明，针对社会帮扶的服务往往自成体系，很难通过合作共生实现社会价值整体最优。首先，公共服务受到行政体制约束，不能随意吸纳可能有益的其他事项；其次，政府可以通过购买方式委托社会组织等机构履行部分服务职能，却不能与众多的个体达成纷繁复杂的合作框架；再次，社会组织对政府资源的较强依附性，迫使其对非注册志愿者的吸纳功能受限。如何变应有之“能”为实有之“效”，促进多元主体的合作共生，提升志愿服务效能是社会治理现代化的应有之义。

四、志愿服务有效供给的三种机制：吸纳、嵌入与合作

（一）吸纳治理机制

近年来，自然灾害、社会矛盾纠纷、突发公共事件等不断增多，治理成效有限，主要原因在于服务资源短缺和精细化程度不高，再加上公共需求识别不精准导致服务供给低效和激励约束失效。志愿服务虽然不能代替公共服务，却能细致入微地延伸服务到社会的最边缘，有效弥补公共福利缺失带来的社会风险。但是，由于志愿者组织化程度不高、志愿服务制度供给与合作共生困境等原因使得志愿服务供给的有效性不足，因此需要从治理视角来探讨志愿服务如何通过制度、组织的吸纳嵌入达到供给有效的目标。

1. 制度吸纳

制度吸纳是制度的基本功能之一，它是制度制订者通过政权合法性将公众需求纳入制度化管道，从而获得制度作用对象的广泛认同，一般体现为吸纳多元主体的意见建议、吸纳技术治理手段等。在公共政策实践中，制度一般都要经历试点、理论化、沉淀推广到制度化的全过程，几乎所有环节均有公众意见的吸纳与体现，也能广泛运用信息技术降低吸纳成本，正因为中国制度具有强大吸纳变革能力，使其具有资本主义制度无法比拟的制度优势。不论是传统社会还是现代社会，志愿服务都是基层社会治理的重要力量。志愿服务作为社会服务的有益补充，在近年来出台的相关政策文本中均能看到志愿服务的表述，成为制度吸纳的重要内容，推动公共服务供给和社会治理体系的完善。显然，制度吸纳具有较强的行政主导性。主要原因在于志愿服务虽然有助于社会公共福利辐射到社会的最底层，但服务提供者大多是社会个体，原子化程度较高，导致提供的服务专业性不强、服务能力与条件较弱，各级政府更愿意吸纳官办组织提供的志愿服务，以高效配合政府的中心工作与关键任务。特别是突发公共事件发生后，由于制度化吸纳渠道畅通，志愿服务迅速弥补法规政策和公共服务的缺失，稳定社会秩序，增强民众对政府的信任程度。但是，从新冠肺炎疫情中志愿服务“井喷”现象来看，志愿者的参与诉求与制度吸纳之间还存在一定的矛盾。在“人人争当志愿者”的时代，强烈的服务诉求是社会文明与进步的表现，各级政府单纯从管理便捷性出发来吸纳官方的志愿服务已经不能适应社会发展需要。因此，制度吸纳还应从法律和政策层面入手，通过志愿服务辨识和需求采纳将其融合，而不是公共决策之后以配套性文件的方式进行补救，这样既有助于通过政策工具明确志愿服务与公共服务的目标替代边界，也能弥补法律缺失带来的志愿服务风险，达到合作增效目的。

2. 组织吸纳

系统组织理论认为，组织吸纳融合需要具备共同目标、合作愿景与信息沟通等三个基本要素。因此，在组织吸纳中，作为吸纳主体的组织及其管理者需要吸纳对象具有共同的志愿服务目标、合作愿景，吸纳的重点在于思想觉悟、个人素质、能力和道德，与吸纳对象的地位无关，最终目的是解决发展中碰到的问题，因此吸纳行为体现的是主导方的意志。从官方组织的吸纳来看，囿于人员、经费、激励机制等原因，团委主导的志愿者协会需要与其他志愿者组织开展合作，才能向社会供给有效的志愿服务，文明办和民政局分别作为志愿服务工作的主管部门和社会组织的管理部门却不允许同类组织的共存，导致团委对社会志愿服务组织吸纳能力不足。从社区平台组织的吸纳来看，社区平台组织与居民的关系网络沟通类型为小世界型，平均沟通率和随机连接概率非常高，如果假定居民参与志愿服务服从于三角形分布函数（即P值∈（0,1）），参与的倾向值将远远大于0.5，而且该值的大小不受其他组织吸纳程度的影响，即使多次吸纳无效，居民参与志愿服务的热情仍然强烈，新冠肺炎疫情中志愿服务“井喷”现象就是最好的例证。但是社区平台组织的吸纳能力非常有限，能帮助志愿者提供的服务事项较少，志愿服务还需要更高平台支撑。从志愿者组织的吸纳来看，共青团、文明办、民政局、社会组织等各类机构吸纳的注册志愿者人数超过两亿人，以提供专项志愿服务为主。然而，在“人人争当志愿者”的今天，无组织的志愿者人数远远超过两亿人，导致志愿服务供给拥挤和过剩。极少数“作秀式”和“扰民式”志愿服务没有体现“自愿”精神，降低了公众的信任与期待，志愿服务无序供给困境仍然需要高度关注，否则可能会影响公众志愿服务供给的积极性和社会秩序的稳定性。因此，在新的时代背景下需要有前瞻性的顶层设计，将大量随性的志愿服务纳入组织化渠道，为社会提供优质高效的志愿服务。

3. 利益吸纳

制度吸纳通常为党政部门通过政治体制、决策咨询、听证会、驻村干部等形式将公众志愿服务意愿吸纳到政策法规中，组织吸纳一般是政府组织和社会组织通过合法性渠道吸纳公众志愿服务诉求，但两种形式的吸纳并不能将有广泛志愿服务诉求的公众完全吸纳到组织中，并向社会提供规范化、制度化的志愿服务，也没有广泛的支持者积极寻求政策议程设置。基于此，可以在考察公众公民性和诉求表达理性的前提下开放制度性和组织性吸纳通道，把那些对志愿服务有正确认知并能理性承担公共责任和履行公共义务的志愿者吸纳到志愿者服务组织中，或者设立常态化的临时志愿者组织，一旦突发公共危机事件，常态的临时组织可以立即按程序迅速启动，将数量庞大的个体志愿者组织化，避免无序供给带来的社会风险。显然，这种吸纳的关键在于公共利益。公共利益关系是人与人之间、组织之间众多社会利益关系的组成部分之一，公共利益可能不是个体和组织生存与发展的关键利益却是事关社会和谐稳定与长治久安的核心利益。新冠肺炎疫情防控中，公众争抢志愿服务名额等现象表明，公共利益是吸纳公众参与志愿服务的联结点，制度和组织的吸纳已经不能满足公众自愿履行社会责任的需要，若正式规则的吸纳长期湮没公众的志愿服务诉求，将打击服务意愿和淡化公共意识。事实上，作为突发公共事件中的志愿服务，尤其是新冠肺炎疫情期间的志愿服务完全可以通过社区平台或采用非正式规则方式将公众的志愿服务诉求吸纳进来，凝聚志愿服务的公共精神，提升社会自我修复能力。实践表明，公众志愿服务规范化表达能力欠缺与社区组织吸纳渠道虚化的矛盾，降低了志愿服务供给的有效性。因此，如何充分发挥公共利益的联结作用，使利益吸纳模式成为各方关注的焦点是提升志愿服务有效供给的关键。

（二）多元嵌入机制

嵌入性理论认为，行为主体追求多重目标过程中必然会与多个社会场域发生关联，寻求主动与被动嵌入互动的关系网络之中。相较于吸纳，嵌入更加强调吸纳之后的融合和对变革主体所拥有资源的激活，通过文化、结构、关系、技术等路径解决信息沟通渠道不畅和信息误差问题。在突发公共事件中，志愿服务不是公众个人基于经济利益的计算，而是在寻求公共利益最大化过程中影响决策者对志愿服务的有效吸纳和多途径嵌入。志愿服务被制度吸纳后呈现为一系列政策法规的支持与保障，但要获得志愿者和公众的广泛认同，就要通过公益活动的广泛宣传，从理念、信仰和习惯上改变传统的志愿服务思维，及时传递党委政府和社会各界的关爱，凝聚社会共识。汶川地震作为中国志愿服务元年的标志性事件，极大地改变了公众在志愿服务中的价值取向与行动策略，直接促进了组织化志愿服务与个体志愿服务的有效衔接和志愿服务制度化、组织化、标准化政策文件的出台。当然，政策调整与创新为志愿服务的结构嵌入和关系嵌入奠定了基础。长期以来，志愿服务的嵌入分为理念的、组织的和技术的三个层次。理念层是为了解决思想意识问题，通过强化社会责任意识、规则意识和奉献意识来实现国家治理能力现代化。但是，通过组织结构、战略管理来获得较大网络规模和较宽网络范围的治理效应并未获得应有的重视。从结构层面看，组织化的志愿服务能够有效匹配志愿服务的供给与需求，个体结构与社会结构和行政结构的嵌入，使志愿服务拥有更大的供给网络，志愿者在嵌入式网络结构中的关系强度更高、关系久度更持续，有利于基于信任的治理机制建设，降低信息不对称带来的志愿服务过剩与紧缺。从技术层面来看，由于志愿服务合作嵌入氛围和结构化嵌入路径的形成，基于信息技术的数字赋能与数字治理正深刻地影响志愿服务的组织结构和时空结构，“互联网+”、大数据、区块链等不断整合个体志愿服务与组织化志愿服务的深度与广度，打破志愿服务碎片化供给的传统格局，为全员志愿服务提供便捷的供给渠道。

不论是文化的和结构的嵌入还是关系的和技术的嵌入，志愿服务的多元嵌入具有以下特点：一是伴随顶层设计获得吸纳与嵌入机会。党和国家领导人在多种场合强调“雷锋精神”在提升人生理想信念和社会文明进步方面的重要意义，团中央等相关部委和各级地方政府迅速回应并及时出台相关政策文件，把志愿服务纳入公共信用档案等，自然也把个体志愿服务有效供给诉求纳入政府决策层的思考范围之中。二是志愿服务具有鲜明的问题指向。在吸纳与嵌入过程中，志愿者与多元主体之间需要技术路径来促进交流与沟通，甚至通过媒体发动的议程设置将志愿服务嵌入到制度和组织中，扩散相关隐性知识的获取效应并发展解决无序志愿服务的制度安排，促进志愿服务吸纳后的治理效能提升效应。三是志愿服务需要政府作为直接行为主体。志愿者自愿有效供给服务的利益偏好是公共利益，这也是志愿服务被吸纳与嵌入的根本源泉与内在动力，只有及时回应志愿服务全员化趋势，才能积极弥补体制性迟钝和制度性短缺导致的志愿服务无序困境。

（三）合作共生机制

共生理论认为在共生单元、模式和环境作用下，将出现偏利共生和互惠共生两种形式。前者是共生单元的意向转移，使获利主体收获全部新能量；后者强调共生单元以同等的机会与成本相互交流与嵌入，无论嵌入的路径是否线性，都能建立起稳定有效的共生形态。志愿服务的公益性使得任一形式的吸纳与嵌入都是互惠型共生，促进社会效益和个人效益以帕累托改进形式增长。因此，志愿服务的合作共生机制是政府主导下的个体志愿服务与组织化志愿服务在“人人争当志愿者”的共生环境中，以社会价值和个人价值最大化为目标的、相互依存的共生结构、关系、形态与机理等。个体的和组织的志愿服务合作共生的根本原因在于服务的价值取向均为公共利益最大化，在合作共生中减少信息壁垒，节约服务成本，形成志愿服务品牌，获取社会、政府和组织内部认可，以及个人生存与幸福价值最大化，至少可以减少不合作状态下的志愿服务供给无序困境与可能的风险。在共生系统不完全信息条件下，共生单元需要借助多元嵌入路径主动将志愿服务吸纳诉求引入政府议程设置中，实现志愿服务从单中心到多中心供给、从碎片化到整合型、从“管理服务”到“合作服务”的发展演变，促进共生系统得到最优发展。从系统论视角来看，志愿服务的吸纳是多元社会价值的输入，嵌入是对个体价值和公共价值的整合与转换，最终为社会提供有效志愿服务是公共价值最大化的输出；从公共政策视角来看，志愿服务的吸纳是政治系统对公众集体偏好的积极回应，当个体志愿服务诉求得到识别并形成价值清单后，需要共生主体合作生产以提升志愿服务供给的有效性；从哲学视角来看，基于“他在性”的公共利益价值观促使政府部门重视个体志愿服务诉求，承认自我朝向他者的志愿服务是有效供给他者的服务。总体来看，合作共生机制建立的目标在于达成两个效应，一是增强志愿服务资源协同供给效应，二是提高志愿服务的外部竞争力与社会影响力。

五、研究结论与启示

在风险社会里，志愿服务作为社会治理的重要力量，不仅弥补了政府在社会最底层和最边缘可能部分缺失或不平衡供给的公共福利，还能通过参与突发事件的风险防范过程发挥能动性作用，提高社会凝聚力和社会治理现代化水平。

（一）志愿服务有效供给的建构逻辑：价值耦合与理性行动

志愿服务作为一种柔性治理方式，主要通过组织化和非组织化两种形式向公众提供服务，而制度吸纳和组织吸纳则以制度理性和组织理性的方式通过多元嵌入路径对两种服务供给形式进行整合，从而解决志愿服务供给不足与过剩并存的矛盾，达成全民志愿服务有效供给的现实期望。志愿服务有效供给是以价值耦合为基础的志愿服务水平的提升。顶层设计下的志愿服务遵从社会精神文明倡导，协助打通民生保障“最后一百米”，完成行政价值体系的外部输入，获得合法性地位，在行政规范性约束下向公众提供规范化服务。但是，以确立规范社会秩序为目标将志愿服务嵌入体制性治理框架内并促进行政价值与公共价值的耦合，却不能完整地将多元主体志愿服务的公共价值进行有效表达。从价值论来讲，反映行政价值的志愿服务精神是个体公共价值集合，只有整合后的行政价值才能更为客观和规范地表达出个体公共价值的有效性，激活志愿服务的公共价值内涵，消弭多元价值耦合的伦理困境，使志愿服务的公共精神具有整体性治理逻辑。显然，制度、组织和利益吸纳是基于公共价值的目标耦合，结构、关系和技术嵌入是基于公共利益的功能耦合，志愿服务的吸纳嵌入与合作增效反映的是手段与行为本身的价值，即基于公共价值信仰之上增强志愿服务的制度权威，从而创造基层社会新秩序。

（二）志愿服务有效供给需要组织化的集体行动表达

志愿服务有效供给是以公共理性为前提的策略选择。公共理性是协调工具理性与价值理性的工具，是社会主体以公正的理念、自由而平等的身份，在政治社会这样一个持久存在的合作体系之中，对公共事务进行充分合作，以产生公共的、可以预期的共治效果的能力。①John Rawls，“The Idea of Public Reason Revisited，”The University of Chicago Law Review，vol.64，no.3（Summer 1997），pp.765-807.志愿服务的既有制度安排是基于决策和管理正当性与合法性的公共选择，通过政策工具调和组织理性与个体理性，促使志愿服务双向吸纳嵌入，在对话与交流中开展有效的志愿服务，提升社会主体履行正义感和善观念的能力。只有当组织与个人具备了真正的理性，才能形成社会的公共理性并促成良好的社会秩序。组织吸纳背景下的志愿服务更容易形成制度化的“公共意志”，在服务供给中表现为社会高度认同的观念和价值，强化社会制度结构的公平正义价值内核，实现罗尔斯的社会治理目标。但是，特大自然灾害和公共卫生突发事件中志愿服务供给困境显示，制度吸纳是愿景、组织吸纳有障碍，公共利益并不必然成为政府和社会组织开展公共理性行动的内在动力，多元嵌入的成功与否才是志愿服务有效供给的关键。因此，恰当的制度安排和组织吸纳有助于个体志愿者、社会组织和行政力量共同遵守服务共同体的规则和秩序，建立起以公共利益为核心的集体行动机制，在团队合作中达成价值认同。

（三）志愿服务的有效供给体现了社会治理现代化的基本要求

完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与志愿者等的联动机制，完善基层志愿服务制度以更好满足群众需求是加强基层治理体系和治理能力现代化的重要内容。志愿服务的社会资本凝聚与公共精神培育功能对于社会治理事务复杂性和风险社会不确定性都有校正作用，特别是志愿者和志愿服务组织数量越来越庞大，活动形式也越来越丰富，公众公共意识成长、公共理性成熟，从积极参与志愿服务向积极参与基层社会治理转变，不仅协助公众和基层组织理性解决社会难点与痛点，也向地方政府合法表达公众意见进而影响公共决策。显然，上述过程既改变了传统基层社会治理体系的结构与框架，也极大地提升了多元主体的社会治理能力。尽管既有制度安排的支持体系不健全、政策工具不丰富，但社会组织和社区平台为志愿服务的吸纳与整合提供了公共空间；行政领域的大部制改革和乡村领域的组织同构趋势，使得基于公共性与自主性培育的治理共同体充分发挥志愿服务的利益聚合功能，促进共建共治共享社会治理格局的形成；通过品牌塑造和开发具有时代使命感的志愿服务项目，极大地补齐了社会治理短板。由此可见，志愿服务的吸纳嵌入不仅是志愿者、社会组织、政府和公众等供给主体间的双向赋能增效，也是志愿者和志愿者组织在心理层面的自我增能，包括知识结构、方法论认知和技术服务水平，这些均是社会治理现代化的基本要求。