东西部协作项目制：运行逻辑、实践困境与治理路径

谢治菊 陈香凝

近年来ｋ，项目制在国家治理中发挥着重要作用。作为中国式现代化比较重要的一种国家治理模式，项目制在政府治理①渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。、社会治理②陈家建：《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》2013年第2期。、市场治理③郑石明、彭芮与、徐放：《公共环境项目如何落地生根？》，《公共管理学报》2019年第2期。等领域被广泛应用。当然，项目制并非中国“独此一家”的制度，而是广泛存在于世界各地。④Sitakanta Panda，“Political Connections and Elite Capture in a Poverty Alleviation Programme in India，”The Journal of Development Studies，vol.51，no.1，2015，pp.50-65.根据国际项目管理协会的界定，项目是按照事本主义的动员或组织方式，即按照事情本身的内在逻辑，在限定时间和资源的约束条件下，利用特定组织形式完成具有明确预期目标（某种独特产品或服务）的一次性任务。⑤郑世林：《中国政府经济治理的项目体制研究》，《中国软科学》2016年第2期。具体到政府治理领域，最主要的财政支出手段就是将各种财政资金以“专项”或“项目”的方式向下分配⑥周飞舟：《财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”》，《社会》2012年第1期。，这让体现国家意志的项目形成了自上而下的动员模式，并促成了地方政府经济治理的项目化，由此形成了一种新的国家治理体制——项目制。⑦焦长权：《从分税制到项目制：制度演进和组织机制》，《社会》2019第6期。从这个角度看，“项目制”的概念涵义不是宽泛的，而是如折晓叶等人所界定的，它是指在分税制条件下，资金的分配出现了依靠“条线”体制另行运作的情形，即中央对地方或地方对基层基于财政转移支付的一种运作和管理方式。①折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。“条块关系”历来是中国国家治理体系中一对举足轻重的关系，既有的项目制研究也多聚焦于“条块”治理，关于“块块”治理的项目制研究较少。本文拟讨论的“东西部协作项目制”，是“块块”治理中的项目制。“块块”治理中的项目制，是指在中央政府的指导、协调和监督下，由东部地区和西部地区之间“块块结对”，整合资金、人才、市场等资源，实现各种资源在“块块”结对中的优化重组。由此，以东西部协作项目制为代表的“块块”治理，逐渐溢出为东西部协作领域国家治理和政策落实的一项重要机制，其核心特征是：中央政府以省为单位将“大盘子”进行“块块”分割，东部帮扶地区和西部受扶地区再结合自身实际，将“大盘子”变成“小盘子”、“大块块”做成“小块块”，逐步落实国家协作任务的一种新型治理制度。

党的二十大报告指出，“我们经过接续奋斗，实现了小康这个中华民族的千年梦想，……打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战，……历史性地解决了绝对贫困问题，为全球减贫事业作出了重大贡献”。②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022年，第7—8页。中国的脱贫攻坚战之所以可以取得如此巨大的成就，原因是多方面的，东西部协作项目制也功不可没，其所发挥的“央地联动”“东西协商”“基层协同”作用，对东部助推中西部打赢脱贫攻坚战具有重要的价值。由此，面对新发展阶段的新形势新要求，如何让依附、嵌入但又超越科层体系的东西部协作项目制适应新形势新要求的发展，在巩固拓展脱贫攻坚成果、全面乡村振兴、促进共同富裕中有所作为，值得深度探讨与反思。

一、“块块”结对中的东西部协作项目制

从结对治理模式来看，可细分为“块块”结对治理与“条条”结对治理，二者相较也各具特色、互为补充。“块块”结对治理也称横向结对治理，主要包括对口支援、对口合作、东西部协作省内同级政府间的对口帮扶等；“条条”结对治理也称纵向结对治理，主要包括中央单位定点帮扶、驻村（乡镇）帮扶等。“块块”结对治理过程中的科层架构具有对称性、职能分工具有同质性，本文所探讨的东西部协作项目制，是“块块”结对治理中的项目制。

项目制以财政转移支付的方式存在于国家治理实践之中，学界关于项目制生成与运行的研究成果比较丰富。项目制形成的重要基础是始于1994年的分税制改革。分税制改变了财政包干制下中央政府与省级政府间逐年就税收分享展开的讨价还价关系，通过确立税收分享方案，推进了中央与地方财政关系的规范化。③付敏杰：《分税制二十年：演进脉络与改革方向》，《社会学研究》2016年第5期。分税制改革以后，中国随之进行了公共预算体制改革，国家税收的汲取能力迅速提高，具体表现在：一是国家以财政手段平衡地方财政权力、调控宏观经济的能力迅速提高；二是国家“抽取”和“下放”财政资金的能力迅速提高；三是国家集中力量办大事的能力也随之迅速提高。④塔尔科特·帕森斯：《社会行动的结构》，张明德、夏遇南、彭刚译，南京：译林出版社，2012年，第49—50页。这些提高意味着国家财政权力在向集约化转变，而只有中央政府财政权力真正实现集约化，才能通过项目的方式实行财政资金再分配。

在性质上，项目制被认为是理解国家治理模式的一个新视角，不过其研究结论存在分歧。有学者将项目制作为一种新的国家治理方式进行定位，指出项目制意味着新的技术治理模式对传统整体性治理模式的替代，是对既有央地关系、国家与社会关系的重新塑造⑤张向东：《央地关系变化逻辑与政策实践的微观机理——兼论项目制的定位》，《四川大学学报》（哲学社会科学版）2020年第5期。，是与中国国家政治结构相适应的一种央地有效协作形式⑥余成龙、冷向明：《“项目制”悖论抑或治理问题——农村公共服务项目制供给与可持续发展》，《公共管理学报》2019年第2期。，是一种能够将国家从中央到地方各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式。正因为如此，当前自上而下所安排的一系列项目并非独立的供给，而是依附在官僚制体系中的政策意图。⑦杜春林、张新文：《从制度安排到实际运行：项目制的生存逻辑与两难处境》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2015年第1期。另一种观点则强调，项目制具有行政科层与市场竞争的双重逻辑，突破了中国官僚科层体制常规“条块”运行模式，带有浓厚的技术治理精神，逐步呈现出“项目治国”的倾向。①史普原、李晨行：《从碎片到统合：项目制治理中的条块关系》，《社会科学》2021年第7期。谢炜：《对口支援：“项目制”运作的梯度适配逻辑》，《中国行政管理》2022年第4期。这表明，项目制不仅仅是一种国家治理体制，既能反映出中央政府的政策意图，又是市场竞争的结果，对传统科层体系有所冲击。②Lucas Anton，“Elite Capture and Corruption in Two Villages in Bengkulu Province，Sumatra，”Human Ecology，vol.44，no.3，2016，pp.287-300.东西部协作项目制既依附并嵌入科层制体系，促使政府间形成互动关系，从而推动科层体系中资源的有序流动；又超越行政科层制，将国家意志直接投放到基层，呈现出“科层为体、项目为用”的运作逻辑。③史普原：《科层为体、项目为用：一个中央项目运作的组织探讨》，《社会》2015年第5期。

在研究中，对项目制运作逻辑的分析基本上围绕相关利益主体展开，认为是按照中央部门“发包”、地方政府“打包”、基层“抓包”的分级逻辑运作的④史普原：《项目制治理的边界变迁与异质性——四个农业农村项目的多案例比较》，《社会学研究》2019年第5期。，尤其关注中央政府与地方政府、基层政府基于自身利益而进行的博弈行为。⑤陈家建：《项目化治理的组织形式及其演变机制——基于一个国家项目的历史过程分析》，《社会学研究》2017年第2期。实际上，虽然设计初衷是理性的，但部分项目制在运行过程中的变通、嵌入、异化，已使其在一定程度上偏离最初的设想，实际效果并不如意。如将项目的生成、申请、立项与落地作为一个完整的链条进行考察，会发现存在目标置换⑥许汉泽、李小云：《精准扶贫视角下扶贫项目的运作困境及其解释——以华北W县的竞争性项目为例》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2016年第4期；吴克昌、区婉仪：《项目套用：一种基层项目制运作的异化状态》，《党政研究》2021年第4期。、项目碎片化⑦豆书龙、王山、李博：《项目制的复合型碎片化：地方治理的困境——基于宋村项目制的分析》，《公共管理学报》2018年第1期。、精英俘获⑧汤瑜、于水：《项目下乡为何总陷“精英俘获”陷阱——基于苏北S县的实证研究》，《求实》2021年第5期。、项目短命⑨吕方、梅琳：《“复杂政策”与国家治理——基于国家连片开发扶贫项目的讨论》，《社会学研究》2017年第3期。、村庄分化⑩曹海林、俞辉：《“项目进村”乡镇政府选择性供给的后果及其矫正》，《中国行政管理》2018年第3期。等实践困境。由此，在东西部协作项目制中，东部地区和西部地区的“块块”既是上级协作项目的传递者，也是本级协作项目的分配者，需要进行“梯度适配”。○1史普原、李晨行：《从碎片到统合：项目制治理中的条块关系》，《社会科学》2021年第7期。谢炜：《对口支援：“项目制”运作的梯度适配逻辑》，《中国行政管理》2022年第4期。

在案例中，既有研究高度集中于脱贫攻坚领域的项目制，尤其关注产业扶贫项目。之所以如此，周雪光认为产业扶贫项目是项目治国衍生的一种重要治贫方式○12周雪光：《项目制：一个“控制权”理论视角》，《开放时代》2015年第2期。，但是产业扶贫背后隐藏着扶贫济困的社会道德逻辑与产业发展的市场化逻辑的矛盾，这会增加产业扶贫项目失败的风险。○13周冬梅：《农村产业化的发展困局及其社会后果——基于黔东南T县产业扶贫项目的社会学考察》，《原生态民族文化学刊》2021年第2期。事实上，产业扶贫项目面临的风险远不止这些，部分研究也存在将基于个案的结论夸大为结构性、整体性的问题。在项目分配与申请阶段，上级政府存在资源分配的“选择性平衡”思维；项目立项与实施阶段，会产生精英俘获现象，导致财政扶贫项目目标偏离○14许汉泽、李小云：《精准扶贫背景下农村产业扶贫的实践困境——对华北李村产业扶贫项目的考察》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2017年第1期。；项目评估阶段，政府行为、执行者素质、社会参与和行政环境会显著影响减贫绩效○15靳永翥、丁照攀：《精准扶贫战略背景下项目制减贫绩效的影响因素研究——基于武陵山、乌蒙山、滇桂黔三大集中连片特困地区的调查分析》，《公共行政评论》2017年第3期。，让处于中间环节的执行主体和参与主体成为真正受益者，扶贫实施结果与精准扶贫初衷出现了背离。○16李博：《项目制扶贫的运作逻辑与地方性实践——以精准扶贫视角看A县竞争性扶贫项目》，《北京社会科学》2016年第3期。可以说，“简化论”思维和普遍的“精英俘获”现象是产业扶贫项目存在困境的主要原因。○17黄承伟：《东西部扶贫协作的实践与成效》，《改革》2017年第8期。当然，非正式权力与利益的勾连固化了组织行为主体的权力关系，这也是产业项目衰亡的原因。○18杨永伟、陆汉文：《多重制度逻辑与产业扶贫项目的异化——组织场域的视角》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2018年第1期。正因为如此，有人指出，反贫困不仅要改变制度形式，还需创新制度框架下的运作逻辑。

东西部协作源于1980年代邓小平提出的“两个大局”思想，始于1996年的对口帮扶，经过2016年在银川召开的东西部扶贫协作会议的强化，实现了从倡导性制度到规范性制度的转变，经2017年8月印发的《东西部扶贫协作考核办法（试行）》后，扶贫协作工作正式走向制度化与规范化。①谢治菊、彭智邦：《东西部协作政策扩散的维度、逻辑与启示——基于政策扩散理论的文本分析》，《中国公共政策评论》2021年第2期。党的十九届五中全会将这一制度从“东西部扶贫协作”改为“东西部协作”，并明确指出“十四五”期间要进一步坚持和完善该项制度。随后，2021年4月8日召开的“深化东西部协作和定点帮扶工作”会议，进一步强调要完善东西部结对帮扶关系，拓展帮扶领域，形成区域协调发展、协同发展、共同发展的良好局面。由此，东西部协作项目制的政策依据逐渐完善。东西部协作项目制是中国减贫治理的重要载体，遵循的是非均衡性发展逻辑，需要进行跨域治理。②武俊伟、孙柏瑛：《我国跨域治理研究：生成逻辑、机制及路径》，《行政论坛》2019年第1期。跨域项目治理发轫于西方治理实践③Moeko saito-jensen，Iben nathan，“Thorsten Treue.Beyond Elite Capture？Community-based Natural Resource Management and Power in Mohammed Nagar Village，Andhra Pradesh，India，”Environmental Conservation，vol.37，no.3，2010，pp.327-335.，是东西协作、对口帮扶之后的概念升华。④姜晓晖：《跨域治理下的扶贫协作何以优化？——基于粤桂扶贫协作的图景变迁》，《兰州学刊》2020年第3期。跨域项目治理涉及多重政府的利益关系，各地政府在追求自身利益的同时，也可能造成权力的同步扩张，由此产生政府之间的博弈关系，容易引发府际冲突、治理碎片、权力滥用等问题。⑤向鹏成、庞先娅：《跨区域重大工程项目横向府际冲突协调机制》，《北京行政学院学报》2021年第3期。事实上，跨域项目治理所遭遇的“政府共谋”后的“两极失灵”“目标偏离”，也是东西部协作项目制可能遭遇的意外后果。不过，值得关注的是，东西部协作项目制的“发包”“打包”“抓包”已经超越了一般项目制的运作逻辑，是典型的“统筹式发包”“协商式打包”与“协同式抓包”，这在学界的研究中基本还是空白，为本文提供了契机。

为深入研究东西部协作项目制的运行逻辑、实践困境与治理路径，课题组以深度访谈、参与式观察与案例追踪的方式，于2019—2021年在G省、Y省、X省、N省、S省等西部9省（直辖市）进行了系统调研与考察，由此收集的文件、获取的观点、采集的案例、呈现的诉求是本文的主要素材。本文拟解决的核心问题是：与普通项目制比，东西部协作项目制的运作逻辑是什么？东西部协作项目制的实践困境有哪些？东西部协作项目制在乡村振兴阶段的深化路径与发展趋势有哪些？

二、东西部协作项目制的运作逻辑

以分税制为核心的公共财政体系，既保证了中央财权的集中，又确保了地方经济发展的决策权和自主权，让国家与社会、政府与市场、中央与地方的关系进入制度化阶段。而以专项财政转移支付为主的东西部协作项目制则属于中央在保证经济增长的前提下，为实现政府间、区域间和城乡间协调发展而采取的宏观调控手段。分析发现，为缩小地区发展差距、推动城乡均衡发展、实现公共服务均等化，中央政府在公共财政制度设计中采取了两种宏观调控手段：一是“消极均衡策略”的一般性转移支付，也称无条件转移支付，此种支付是按照效率优先的思路，根据既定的程序与一定的原则而进行的一种基本财政分配方式，此种分配地方政府具有较大的资金使用权；二是“积极均衡策略”的专项转移支付，也称有条件转移支付。此种支付以公平为原则，通过资金用途的限定、资金项目的申报、审批、执行和验收，以达到中央政府宏观调控之目标。⑥陈思丞：《政府条块差异与纵向创新扩散》，《社会学研究》2020年第2期。显然，东西部协作项目制属于后者，不同的是，该制度并非中央对地方的专项转移支付，而是东部省份对西部省份的专项转移支付。

为此，东西部协作项目制所要分析的不只是国家和基层政府两个行动主体，而是中央政府、东部政府、西部政府和基层政府四个行动主体。⑦宋锴业、徐雅倩：《“社会吸纳”何以失效？——一个国家项目运作过程的分析》，《公共管理学报》2019年第3期。由于项目承载着政策意图，勾连着中央、东部、西部和基层政府之间的权力与利益关系，而各个行动主体有着各自不同利益，其行动逻辑反映出这些利益差别。⑧王清：《项目制与社会组织服务供给困境：对政府购买服务项目化运作的分析》，《中国行政管理》2017年第4期。不过，中央政府倡导的非均衡发展模式决定了中国现代化进程呈现阶段性的动力机制转换和政策调整，央地关系的主调仍然是“政治集中、经济放权”的发展主义逻辑，东西部协作项目制的政策设计恰恰是以中央统筹地方为目的，在中央集权的总体模式下，形成了“央地联动”“东西协商”“基层协同”的利益关系，呈现出“统筹式发包”“协商式打包”与“协同式抓包”的运作逻辑，如图1所示。

图1 东西部协作项目制运作逻辑

（一）统筹式发包

东西部协作项目的发包主体是中央政府，是一种“统筹式发包”，即中央政府依据国家东西部协作的顶层设计，下发东西部协作考核文件，作为各地东西部协作项目执行的“风向标”，根据当年的考核内容将所有项目统一发包给东部政府、再由东部政府以项目为载体对西部政府进行政治性馈赠的过程。所谓“政治馈赠”，是指两个以上地方政府在中央政府的统筹下，借助于馈赠方式实现各类资源从经济发达地区向经济欠发达地区流动的一种形式。①李瑞昌：《界定“中国特点的对口支援”：一种政治性馈赠解释》，《经济社会体制比较》2015年第4期。

在科层制内，东西部政府通过中央政府发包的项目，关涉产业协作、消费协作、劳务协作、科教协作、人才协作等领域，不但能从中体察到中央和地方财权与事权的关系变化，还可分析出国家形势政策动向，从而在既有利于自身利益又充分利用国家政策的背景下，开始一场追求利益平衡的协商共治。②刘俊英：《项目制扶贫参与主体的行为逻辑与博弈关系——兼论政府的公共性与自利性》，《社会科学战线》2019年第11期。东西部协作项目制可以说是这种权衡下采取的一种制度安排，项目打包遵循的主要是“自上而下”的逻辑。在这种逻辑中，中央政府“统筹式发包”的行为，在政治锦标赛的考核压力下，既可以确保东西部政府完成政治目标，也可以调动其争取项目的积极性，让拥有不同权责利的央地政府，以多元竞合、协同治理的方式来完成协作任务。

作为财政专项转移支付项目，东西部协作资金被指定了专门用途，戴上了各种项目的“帽子”，以期严格体现资金拨付部门的意志。③金江峰：《分散控制权：理解项目下乡实践困境的一个视角》，《西南大学学报》（社会科学版）2022年第1期。那么，这些项目资金该如何分配才能既保证中央政府“条条”的权力和利益，以实现“自上而下”的统筹和指导，又能给东西部政府以自主裁量的余地，以保证其“块块”利益的增长，这正是“统筹式发包”的治理关键，即实现“央地联动”。这种联动体现在中央政府以东西部政府自我加码的方式施加压力的框架下，要求东部政府与西部政府所签协议中的数量标准每年略有增长。“至于数量增长多少，由东部政府自己定，但由于每年考核都要排名次，这种倡导式的自觉行动最后都变成了制度化的必然行动，少则每年增加5%，多则增加10%”（WH，2020-12-12）。而东部政府为了完成任务，尤其是在受疫情影响经济不太景气的情况下，有时会采取“垒大户”或“扩建改建”的应景性策略来打包项目。①谢炜、李悦：《对口支援“项目制”：控制权的限度》，《社会科学》2021年第12期；丁忠毅：《对口支援边疆民族地区政策属性界定：反思与新探》，《湖北民族大学学报》（哲学社会科学版）2021年第1期。

这种“自我主动加码”的压力传导机制之所以能够形成且持续运转，与脱贫攻坚以来的系列文件规范有密切关系。梳理发现，自2016年以来，中央政府多次下发有关“坚持和完善东西部协作机制”的文件，或在相应的政策中有所提及；中央农村工作领导小组（国务院扶贫开发领导小组）也分别在2017年、2019年、2021年多次优化调整《东西部协作考核评价办法》②2017年，该办法称《东西部扶贫协作考核办法（试行）》；2019年，该办法改为《东西部扶贫协作成效评价办法》；2021年，该办法改为《东西部协作考核评价办法》。，明确东西部协作考核内容从“组织领导、人才交流、资金使用、产业合作、劳务协作、携手奔小康”向“组织领导、助力巩固拓展脱贫攻坚成果、加强区域协作、促进乡村振兴”转变，这种转变凸显出“十三五”到“十四五”期间考核内容、考核标准的变化，但作为核心内容的项目制，仍然贯穿于所有指标体系之中，嵌入以“政治锦标赛”为主的考核逻辑及结果应用中。由此，东西部政府为完成中央政府的发包任务，往往会结合当地实际与资源禀赋，对其发包的项目进行资源整合与利益重塑，“央地联动”由此产生。

（二）协商式打包

2020年12月16日，国务院发布的《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》中明确要求“坚持中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的工作机制”。可见，在东西部协作项目制中，经过中央统筹之后，东部政府和西部政府事实上是中间层，不仅是项目承上启下的中转站，更可以为协作项目的“再生产”搭建制度空间和社会场域，这个再生产机制就是“协商式打包”。“协商式打包”，是指东部政府和西部政府按照中央政府意图把东西部协作的各种项目如产业协作、消费帮扶、劳务协作、干部人才交流、易地搬迁后续支持项目等，融合或捆绑成综合工程，使之可以利用国家政策进行资源再分配的过程。在此过程中，东部政府通过项目申报、评审、入库、立项、运行、考核等环节达到项目顺畅运行的目的；西部政府则利用当地治理经验，加入地方意图，借项目之势，实现地方发展。

可以说，强有力的中央政府、成熟的政治组织体系保证了中央对地方的绝对领导权威，这是东西部政府协商共治的前提。③刘雪姣：《涉农资金整合下基层项目制的实践运作及困境——基于豫南G县田野调查》，《地方财政研究》2021第6期。由于中央下发的项目意图具有一定的模糊性，东部政府和西部政府的角色定位有所不同——东部政府主要负责项目审批、项目资金、项目市场、项目技术，而西部政府则主要负责项目申请、项目审批、项目管理、项目运营、项目评估，因而在筛选项目时呈现出不同的选择偏好：“西部往往希望东部投入更多的资金和人才，让项目能够立竿见影，而东部则希望西部更多学习其理念、技术与市场，真正形成造血机制”（WJ，2022-01-04）。或者说，按照相关规定，协作资金实行项目管理制度，要做到“资金到项目、人才到项目、技术到项目、管理到项目、核算到项目、责任到项目”。正因如此，在分配协作资金的过程中，东部政府与西部政府是通过项目申报来合理安排的，即“通过申报的项目来提出资金使用计划或资金安排方案”（WDC，2020-08-05），并将此方案上报受扶省乡村振兴局和帮扶省前方协作工作机构审定。由此，双方有时会在协作资金支持的项目或项目库建设上有分歧，这就需要协商。④史普原：《政府组织间的权责配置——兼论“项目制”》，《社会学研究》2016年第2期。再加上，中央政府将项目“统筹式发包”给东部政府后，难以“一竿子”插到底，西部受扶地只要能够交代清楚资金的用途与方向，至于花钱的项目是否合理，是否能实现效益最大化，西部政府则有更多的发言权，“作为‘外来’的东部政府如有不同意见，可以协商”（ZH，2022-03-14）。可见，项目打包时的“协商”十分必要。

当然，为达到有效贯彻国家意志之目的，东西部协作项目制的“协商式打包”“往往会受到标准化、技术化操作流程的限制，其实能够协商的空间并不大”（HHB，2020-08-05）。具体而言，与一般性财政转移支付资金相比，东西部协作项目资金需要经历“双申请、双审批、双监管、双考核”环节，这在很大程度上压缩了地方政府随意操作的空间。再加上，虽然这种项目式的资源下放数量多、领域广，具有一定的竞争性和诱惑力，但东西部协作项目所体现出的“中央部门的强控制、严规范”等技术理性仍受科层制“条块化”的约束，以致西部政府在“协商式打包”过程中，往往采取理性说服东部政府的策略，加入更多地方性意图和发展目标，获取更多的项目资源和运作权限。不过，一旦西部政府的自主权过大，可能会从一定程度上消解协同发展、共同发展的初衷。①杨宝：《嵌入结构、资源动员与项目执行效果——政府购买社会组织服务的案例比较研究》，《公共管理学报》2018年第3期。因此，就政策设计而言，村庄是东西部协作项目的最终受益者，但在“统筹式发包”的制度逻辑下，并非谁最需要项目资源就能够得到项目，而是谁最可能完成任务并达到项目要求才能得到项目。于是，“协商式打包”运作便可能会遭遇“意外”后果，即对“示范点”集中投入，造出“政绩亮点”，导致项目资源分配不均。正因为如此，有时会出现“一些示范点的基础设施过度建设，而那些特别需要项目支持的弱势地区却得不到项目的惠顾”（YCY，2021-07-26）的现象。

（三）协同式抓包

中央政府的“统筹式发包”和东西部政府的“协商式打包”，很大程度上会导致西部基层政府的“协同式抓包”。作为规模资源再分配机制，项目制已成为上级部门调动基层政府的常用手段。②邢成举、李小云：《精英俘获与财政扶贫项目目标偏离的研究》，《中国行政管理》2013年第9期。面对压力型体制，基层政府更倾向于以项目为中心分解自上而下的条块压力，就此而言，西部县乡两级政府出于底线任务和自主需求，会对拟申报的项目进行整合打包，形成“协同式抓包”。或者说，为获得更多的项目支持，基层政府之间、政府与企业之间会在规模、场地、资金、连农带农等方面形成“协同”，正如访谈时提到的“我们要申请省级农业产业园协作项目，需要联合好几个乡镇，而如果申请国家级产业园，联合全县的所有力量恐怕都不够”（HYZ，2022-12-27），“联合式投包”“共享式分包”“协作式完包”成为了基层政府“协同式抓包”的三部曲。

在“协同式抓包”中，项目库的建设至关重要。事实上，“协作资金项目实行项目入库制度，协作资金支持的项目原则上从项目库选择”（ZQW,2020-12-11）。具体而言，入库的项目是由村两委和驻村工作队广泛征求意见后上报乡镇，乡镇政府进行审核、评议、论证与筛选后上报县级部门，县（市、区、特区）级部门经审定后做好项目储备，后由市（州）统筹建立协作资金项目库。“当然也有例外，市级层面若没有结对关系，项目库一般是建在县（市、区、特区）里，然后报省里备案”（WW，2021-12-26）。于是，“县乡村”三级组织或“市县乡村”四级组织便形成了“协同式抓包”的主体，他们各司其责。其中，市级政府主要对项目库建设进行指导和审核，县级政府主要对项目库进行筛选与建设，乡村两级主要做好项目发动、甄别与监管工作，防止腐败现象的发生。③冯猛：《项目制下的“政府—农民”共事行为分析——基于东北特拉河镇的长时段观察》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2015年第5期。

至于“协同式抓包”项目的类型，脱贫攻坚时期往往是产业项目，“比例一般占项目总量的50%以上，有的甚至高达80%”（NBC,2021-07-25）。到了乡村振兴阶段，产业项目的比例虽有所下降但仍受追捧，仍是热点，为了抓到协作项目，村庄、乡镇甚至县级政府往往需要与多个主体合作，进而形成“基层协同”。“条线”项目进入乡村振兴扩展了村庄向上关联的可能，培育和激励了那些有条件的村庄跨越行政层级获取资金和资源的愿望，实现了“块块”对“条条”的协作资源的再创造。同时，“协同式抓包”通过跨部门、跨领域、跨主体的整合，形成了以协作项目为核心的资源共享和价值共创，促进东西部地区从封闭走向开放、从个体行动走向互惠互利，实现统一性和多元性之间的平衡。

三、东西部协作项目制的实践困境

东西部协作项目制的设计初衷是“块块”打破“条条”的壁垒，即通过专业化的部门体制破除单位制的制度局限，集中贯彻中央政府区域协调发展、协同发展、共同发展的治理理念，缩小区域发展差距，实现共同富裕。但是，在实施过程中，由于各级政府都会夹带多重意图和目标，这使得协作项目所涉及的体制结构关系及其运行机制变得更加错综复杂，会产生项目资源分配不够均衡、目标定位不够精准、利益联结不够完善和监督机制不够健全等实践困境。

（一）项目申请阶段：资源分配不够均衡

东西部协作项目制是实现东西部协作资源有效配置的一种手段，但在实际运行中，理性官员的寻租现象以及地方政府之间或基层政府之间为争夺项目展开的利益博弈，会导致项目资源分配不均。有条件的乡镇或村庄可能挤占项目资源，这是项目制的共性问题。在“协同式抓包”的过程中，县级政府的首要任务就是统筹好全域内各职能部门下放的项目资源，妥善处理好下级政府之间的利益关系；同时，作为基层政府中的决策方，县级政府也承担着协作项目的主要责任。在政绩导向下，县级政府会优先考虑“示范村”，恰如那些地理位置优越、基础条件好、村庄治理有序的乡镇。正如陈家建等所论述，项目制在区域内部，经济发达的地区获得更多的项目资源，产生优势聚集效应。①陈家建、巩阅瑄：《项目制的“双重效应”研究——基于城乡社区项目的数据分析》，《社会学研究》2021年第2期。镇级政府的职责就是将上级职能部门下发的项目资源落实到域内各村，妥善处理好普通村与脱贫村、脱贫村与脱贫村之间的利益均衡问题。但在具体实践中，“乡镇政府的工作量大、任务重、责任也大，可决定权往往都在县里”（CX，2021-12-26），所以会出现“责任重、权力小”的现象，这在一定程度上会降低乡镇政府安排项目的积极性与科学性。

例如，在县委、县政府的共同推动下，S县羊业产业园项目于2019年开始使用东西部协作资金进行建设，不过，由于S县属于N省省会城市，具有较大的市场潜力和便捷的交通枢纽，全县养殖产业的规模集聚、市场拓展、品牌建设等都有一定的基础，于是，在进行项目汇编时会将S县其他养殖项目、相邻县域的养殖项目“打包”给该县。可见，在项目申请阶段，协作项目收益的不确定性和模糊性会让基层政府选择具备发展基础的更容易出成果的项目进行叠加支持，这可能导致项目资源分配不均，从而引发村庄之间发展不平衡、不公平和相对剥夺感。②胡天禛：《项目制帮扶驱动共同富裕：一个分析框架——基于杭州市“联乡结村”帮扶项目的实证研究》，《浙江社会科学》2022年第2期。

（二）项目立项阶段：目标定位不够精准

虽然协作资金的分配和管理强调国家的主导控制，这能够避免地方分权导致的项目实施随意化倾向。但是，恰如周雪光所指出的，政策统一性与执行灵活性的悖论、激励强度与目标替代的悖论、科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论，都会导致项目的目标定位难以精准。③周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。这是东西部协作项目制特有的问题，因为东西部协作项目制实际上是通过与原有的科层制相互嵌套而发生作用的，因此当中央政策与地方利益相冲突时，地方政府之间会形成一种“共识变通”的执行行为，可能采取地方保护主义策略，使项目目标定位不够精准。④参见吴映雪：《乡村振兴项目化运作的多重困境及其破解路径》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2022年第1期；于水、汤瑜：《项目制基层实践困境：表征、缘由及应对》，《湖北民族大学学报》（哲学社会科学版）2021年第5期。况且，压力型体制让东西部协作项目呈现出上下级政府之间的“行政发包”特征，虽然这一方面可以有效指导、动员和控制东西部地方财政投入，增强财政管理的效益⑤周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。，但另一方面可能会使东西部政府之间、上下级政府之间的项目供给与项目需求脱节，“由于信息不对称、沟通有时也不畅，要揣摩上级想要的项目是比较难的”（ZM，2022-01-03），进而难以真正做到供需平衡、协同发展，目标定位不够精准在所难免。

例如，S县整合多种资本投入肉羊养殖项目，东西部协作资金4000多万、地方配套衔接资金2000余万、企业资金1.4亿多元，试图以“政府+企业+贫困户”的肉羊养殖模式，将连农带农的利益联结机制落到实处。但由于脱贫户养殖能力有限、养殖数量有限、养殖利润有限，以致部分脱贫户表示“养牛养羊也并不能发家致富，况且本来也没有经验，有的人根本养不活，还不如直接把羊卖了来得实在”（LC，2021-12-29）。农户之所以有这样的感慨，是因为该模式对农户的利益联结如务工收入、养羊收入、土地流转收入、分红收入等是有限的。如不外出务工，难以支撑家庭有效运转。这说明，即便是在实践中比较流行的“政府+企业+农户”的项目模式，也难以让农户真正达成脱贫致富的目标。

（三）项目落地阶段：利益联结不够完善

东西部协作项目资金具有“专款专用”的特征，即单独核算，县级部门不能随意更改专项资金的用途或性质。但是，大部分协作项目资金的使用和管理权在县级政府，这会在客观上强化县级政府的权威，切断乡镇政府、村庄与此的责任与关联，由此产生东西部协作项目制利益联结不够均衡的问题。①贺雪峰：《资源下乡与基层治理悬浮》，《中南民族大学学报》（人文社会科学版）2022年第7期。目前，东西部协作资金在项目中的使用大约有三种类型，分别是“奖补、建基础设施、投资入股”，其中，奖补包括给企业、村委会、农户、第三方机构的奖补，基础设施包括到户类、公共服务类、园区类基础设施，投资入股包括全额投资和部分投资，但不管是哪种投资，基本上都是交给当地的国有平台公司来运营或注资。②狄金华：《政策性负担、信息督查与逆向软预算约束——对项目运作中地方政府组织行为的一个解释》，《社会学研究》2015年第6期。分析发现，只有第三种东西部协作项目资金才能产生分红——“保底分红+收益分红”。这些分红大部分返回到县乡村振兴局下属的“防返贫致贫帮扶资金池”管理，用于全县脱贫户与监测户的帮扶，个别到村里到户，与乡镇财政收入没有直接的关联。再加上，企业运营所产生的税收是典型的“乡财县管”体制，也不能给乡镇带来直接收益。另外，虽然东西部协作项目意味着对村民的共同福利，对大家的好处也是实实在在的，但每一户与项目的利益关联程度是不同的，每一户为“项目进村”所付出的代价也有差异，这就可能导致村民各思其益、各为其利，难以达成有效合作，正所谓“项目资源悬浮于群众需求之上”（CY，2021-12-31）。

综上所述，在东西部协作项目实施过程中，尽管带动农村就业的情况比较明显，但乡镇和村庄的利益联结还不够完善。进一步，作为一种国家治理体制，东西部协作项目制有双重目标：一方面，靠事本主义原则完成每个项目的专项目标；另一方面，出于区域协调发展的考虑贯彻国家意志、实现政策目标。然而，从实践来看，东西部协作项目的资源投入转化为干部的治理能力、基层的治理效能并不明显，以致项目落地乡镇与村庄难以实现有效的利益联结与均衡的利益分配。

（四）项目运行阶段：监督机制不够健全

与其他项目类似，东西部协作项目也是由专业验收单位和审计单位实施监督，项目的实施效果与监督单位的利益关联不大，故而有时会产生传统项目制固有的道德风险。③周原：《建设工程项目委托审计道德风险成因及防范》，《华中农业大学学报》（社会科学版）2013年第6期。同时，监督单位使用统一的标准进行验收，但是复杂多样的东西部协作项目难以纳入统一的项目管理中，监督工作可能难以有效推进。此外，监督单位对实施项目情况可能不甚了解，对于项目规划与当地群众需求脱节的地方以及基层官员的非正当逐利行为有时难以及时纠偏。④刘欣、李红权：《政策边缘人非正当逐利何以诱发基层腐败：一个解释框架》，《广州大学学报》（社会科学版）2022年第2期。再加上，根据政策规定，东西部协作项目运行、管理、监督的主体是西部地区的地方政府，东部地区的地方政府主要起指导、协调与助推作用，因此，现有的制度设计容易让垂直体系下的西部各级政府可能难以形成“合力”。

上述分析发现，作为一种新型治理模式，东西部协作项目制可能存在传统项目制的固有弊端，如项目申请阶段，基层精英群体基于各自的利益诉求形成“协同式抓包”的利益结构，导致项目资源分配不均；项目运行阶段，受制度设计、监督主体、考核标准、实施要求等因素的影响，项目运行过程中监督机制不健全。同时，又具有东西部协作项目制的特殊性问题，具体表现为：在项目立项阶段，西部地方政府以东西部协作项目为载体，可能变通执行政策意图，导致协作项目的目标定位不够精准；在项目落地阶段，乡镇和村级组织利益联结不够完善，最终引发基层社会治理难题。究其原因，与协作项目不同参与主体的利益分化有关⑤周伟：《地方政府间跨域治理碎片化：问题、根源与解决路径》，《行政论坛》2018年第1期。，更与东西部协作项目制与科层制互相嵌入的负外部性有关，虽然发挥了东西部协作项目制的弹性优势，但也可能产生科层体系的诸多弊端。

四、讨论与展望

脱贫攻坚时期，党中央作出东西部扶贫协作与对口支援战略决策，东部地区为西部地区打赢脱贫攻坚战做出了重大贡献。脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标迈进的新发展阶段，党中央迅速调整了东西部协作结对关系，由东部9省帮扶中西部14省调整为东部8省帮扶西部10省。结对关系调整后，随着巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重心从“解决‘两不愁三保障’转向推动乡村全面振兴、从突出到人到户转向推动区域协调发展、从政府投入为主转向政府引导与发挥市场作用有机结合”的转变，嵌入其中的东西部协作项目制也面临从“扶个体到扶群体、从重扶贫到重发展”的转向。在此背景下，“结对子”是近年来中国社会治理中的常态，在中国的贫困治理过程中发挥了重要作用。恰如习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上强调，要坚持和完善驻村第一书记和工作队、东西部协作、对口支援、社会帮扶等制度，并根据形势与任务变化进行完善。要坚持和完善以东西部协作为代表的结对帮扶制度，就应反思东西部协作项目制中的几个问题。

一是项目有序运转中的公平与效率如何兼顾？“优先支持联农带农富农产业发展”是《关于加强中央财政衔接推进乡村振兴补助资金使用管理的指导意见》的重要内容。调研发现，东西部协作项目的利益联结往往采取如下方式：将协作资金投入当地的国有平台公司，平台公司以入股的方式将资金注入到当地的产业项目，无论投资效益如何，项目主体每年均按照投资总额的一定比例作为收益放进县乡村振兴局所管的“防返贫专项资金池”中，或者返还给村庄作为集体经济，助力受扶地区的“防返贫工作”。这样做，公平的问题基本解决了，但企业、村庄、农户的“风险共担”机制并未有效形成，三者的利益联结比较松散，项目带动效应不强，农民参与不够，且企业承担了大部分风险，负担较重，一旦市场不景气，协作项目可能持续性不足。

二是项目持续发展中的输血与造血如何同频？目前，项目协作资金主要有奖补、援建与投资三种形式，不管哪种形式，由于项目协作政策、协作内容、协作举措的层层传导和深化细化机制有待建立，利益联结机制有待完善，协作项目的整体建设效益不高，可持续发展能力不强，以致协作资金的持续造血能力与就业吸附能力并未有效提升，项目持续发展中的输血与造血可能难以同频。

三是项目梯度转移中的数量与质量如何共振？受多种因素影响，东部向西部梯度转移的协作项目主要以电子配件加工、服装生产等劳动密集型项目为主，这些项目大部分比较低端，且产业结构、品种结构单一，未能给当地经济发展带来实质性突破。虽然协作资金投入这些项目的占比已达50%以上，有的市州甚至达到了80%左右，但这些投入中的投资部分主要以当地国有平台公司入股分红为主，缺乏市场竞争，项目活力不够。再加上，部分协作项目存在各自为政、单打独斗现象，与周边产业、相邻区域合作不够，脱贫攻坚巩固成果项目收尾或者盘活资金缺口较大、融资较难；部分协作项目链条配套不完善，这会增加协作项目梯度转移中的协作成本，也会增大招商引资的难度，转移中的数量与质量可能难以共振。

为此，从更长远的角度来考虑，东西部协作项目制需要在协作格局上注重从促进区域经济协调发展、缩小东西部地区发展差距等方面着手，优化东西部协作项目制的制度设计与运行结构，提升“块块”结对治理绩效。具体而言，首先，要在协作项目的顶层设计上形成共谋共识。建议在综合梳理东西部各自优势和短板，着力硬件和软件、基础和现状、当下和长远的基础上，进一步深化协作项目理念、机制、政策，构建“政府主导、社会参与、市场带动”的多层次、多形式、全方位的协作格局。其次，在协作项目的利益联结上统筹兼顾。充分考虑政府、平台公司、企业、村庄、农户的利益诉求，注重协调不同协作项目的差异性与科学性，兼顾效率与公平。再次，在协作项目的参与主体上共治共享。既要发挥各级政府在协作项目中的积极作用，理清府际间复杂的利益博弈关系，又要在充分借助市场力量的同时，顺应村情民意，发挥群众智慧力量，激活乡村沉睡资源，激发群众积极性。最后，在协作项目的链条完善上深度融合。强化全链条思维，做大做强协作链条，以项目全链条去招商引资，有针对性地“建链、延链、补链、强链”，推动协作项目创新链、人才链、资金链，各链条深度融合。

简而言之，“块块”结对治理中的项目制，在东部地区和西部地区结对双方的标准尺度上更加清晰，更容易实施绩效评价激励、形成结对竞赛现象，也更利于帮助基层政府进行治理创新。其中，各个“块块”层级不是简单的传递者，而是都有其自身的利益诉求。由于打破了常规工作中的条块分割弊端，意味着“块块”权责的重新配置，形成了东西部政府间权责、利益与组织结构的利益联结机制。由此，东西部协作中的项目制，呈现出多层面、多层级、多维度的“块块”结对格局，这一格局在新阶段巩固拓展脱贫攻坚成果、全面乡村振兴、促进共同富裕也能发挥重大作用。