行政事业单位预算绩效改进探讨

文/张海梅 （张家口市桥东区住房和城乡建设局）

当前，行政事业单位内外部发展环境的复杂化特点愈发凸显，在此情况下，为了更好地推动行政事业单位发展，满足其发展与管理需要，在全面预算管理的基础上提出了一个新的管理理念，即预算绩效管理。预算绩效管理的有效实施既有利于行政事业单位充分发挥职能作用，又能够助力行政事业单位提高预算管理质量，加大预算执行力度。目前，行政事业单位在实施预算绩效管理中存在较多问题，相关工作开展落实难度过大，制约着单位发挥预算绩效管理优势。基于此，行政事业单位必须基于自身实际情况，深入研究和探索，积极提出并落实预算绩效管理改进方案，以推动自身发展。

一、行政事业单位预算绩效管理概述及意义

业绩评估与预算管理是构成预算绩效管理的重要部分，相关管理工作的顺利落实，能够促使行政事业单位稳步提升预算质量，进一步发挥预算成效。预算绩效管理是指行政事业单位在实际发展中引入绩效管理，并将其有效融入预算管理各环节的一种综合性管理活动。不断提高预算绩效管理质量，高效落实有关工作，有利于单位加强对财政资金的管控力度，提升资金使用效益，有效避免资金超预算使用，从而为社会公众提供更加优质的服务与产品，进一步优化和调整预算资源配置，提高预算支出绩效。

加强预算绩效管理对深化改革背景下的行政事业单位来说极其重要，具体体现在以下两个方面：

第一，有利于行政事业单位提高预算管理质量。预算绩效管理是一种全面预算管理模式，其在实施过程中具有“三全”特点，即全员、全面和全过程。相关工作的顺利开展，能够助力行政单位单位实现对预算管理的实时监管，通过定期组织开展绩效考评，明确预算管理实施中存在的薄弱环节，积极改进，从而确保预算管理科学落实，提高有关工作质量。

第二，有利于行政事业单位提高整体运行质量。在实际实施过程中，行政事业单位需要合理制定绩效目标，以绩效目标为导向，积极开展和落实有关工作。相关工作人员可以基于绩效目标优化资金配置结构，提高资金使用的合理性，有效减少资金浪费，降低资金流失风险。同时，预算绩效管理的贯彻落实，能够帮助行政事业单位更深层次、更有针对性地优化内部管理体系，为单位持续提高管理水平提供支持的同时，不断梳理各项工作流程，确保相关工作规范开展。此外，预算绩效管理还是深化改革背景下行政事业单位有效落实各项内控措施的有效保障，有利于单位加强风险管控，将风险严格控制在可承受范围之内，助力其自身稳健运行[1]。

二、当前行政事业单位预算绩效管理面临的问题

（一）预算绩效管理理念不足

在深化改革背景下，行政事业单位的资金来源更加多元化，但财政拨款仍旧是单位资源最主要的来源渠道。正因如此，大部分行政事业单位成本效益理念薄弱，甚至极少数人认为单位运行发展并不会存在风险。当前，行政事业单位在发展过程中，普遍存在预算绩效管理成效低下问题，究其根本，在于其缺少预算绩效管理认知。首先，“重预算、轻绩效”理念仍未完全杜绝，部分单位对预算绩效管理的认知过于片面和落后，认为相关工作的落实势必会对单位各项业务活动开展产生消极影响。其次，管理人员的重视程度在一定程度上会影响基层职工的思维认知，因此，大部分行政事业单位的职工忽视甚至是轻视预算绩效管理，在各项业务活动开展中，并未发挥预算绩效理念的导向性作用。再次，在发展过程中，对预算资金申请环节的关注度过高，但对资金使用环节的管控不到位，资金使用效益低下，这也是影响相关工作落实的因素之一。最后，部分行政事业单位按照上级部门的要求引进和落实预算绩效管理，并开展了一系列工作都只是为了应对有关部门的监督检查，形式化问题严峻，极大程度上弱化了预算绩效管理的职能作用。

（二）预算绩效管理制度不完善

加强预算绩效管理制度建设，是行政事业单位实施预算绩效管理不可缺少的环节之一，为单位规范有关工作行为提供了重要保障。目前，针对预算绩效管理制度，行政事业单位主要存在两点问题，要么是缺位，尚未建设，在开展相关工作时主要以人为主观意识为主；要么是建设不到位，内容条例不完善，或者是不够明确，且在实际工作中并未体现出“自我约束、自我管理”的特性，导致相关工作开展时由于缺少有力制度保障和支持，整体工作效率低下。

（三）绩效评价指标体系不够科学

行政事业单位的绩效评价指标体系中主要存在两点问题：一是细化不足。即在实际工作中单位虽基于自身实际情况，设置了相应的绩效评价指标，但却并未进行拆分与细化处理，导致指标丧失了应有的参照作用。举例来讲，某行政事业单位所设置的绩效评价指标仅包含一、二级指标，其中，一级指标包含项目决策、项目实施效果、资金使用，将资金使用这项一级指标又拆分为项目资金管理、项目资金分配等二级指标，并未继续进行指标的拆分，在确定一、二级指标权重时也过于笼统，在实际打分过程中，相关人员过于依赖以往的工作经验，主观性凸显，有失公允。二是常态化修正机制缺位。行政事业单位运行所处的内外部发展环境并非是一成不变的，时刻都在发生变化，因此，随着单位的不断发展，原有绩效评价指标体系以及权重分值的科学性、实用性也会随之不断降低，问题频出，逐渐无法满足单位实际发展需求，在此情况下，优化与改善或者重新构建指标体系尤其重要。同时，常态化修正机制缺位主要是指行政事业单位在固定时间段内并未针对现行绩效评价指标中存在的问题，如数量较少、种类不全面、权重分值划分不合理等进行相应的修正与调整，从而影响预算绩效管理。

当前，行政事业单位在预算绩效管理中，通常会选择具有可操作性且易于实现的绩效评价方法，如成本效益分析法、因素分析法等，能够最大化满足单位实施初期的工作需求。但随着预算绩效管理范围的不断扩大，这些简易绩效评价方法的缺陷也会随之愈发凸显，无法满足实际管理需要[2]。

（四）预算绩效管理执行力度弱，缺少激励约束

在预算执行过程中由于执行管控不到位，导致行政事业单位时常出现虚列套用预算、私自挪用资金、资金占用等问题，影响整体执行成效。同时，奖惩机制亟需优化与完善，奖惩内容不明确，也并未及时公示奖惩方案与实施进程，难以发挥应有的警示作用，导致同一问题在后续工作中多次出现，工作效率低下。

（五）预算绩效管理缺乏监督机制

目前，部分行政事业单位在实施预算绩效管理中忽视了监管工作的重要性，并未针对性地建立相应的监管机制，仍旧沿用以往陈旧粗放的监管方法和手段，尚未实现对预算管理各环节的动态化监督，且对于监管发现的问题并未在调查后及时进行整改优化。行政事业单位普遍存在绩效监督管理理念不足问题，在实际监督中，虽然能够发现大量问题与违规操作行为，但并未深究原因，仅是进行简单的问责惩处，阻碍着单位提高预算绩效管理质量。

三、行政事业单位预算绩效改进对策

（一）提高预算绩效管理意识

行政事业单位本身承担着一定的政府职能，提高管理水平，实现现代化发展，不论是对政府建设还是对社会经济发展，都有着重要意义。单位管理层应正确了解实施预算绩效管理的迫切性与必要性，不断完善自身理论知识体系，提高管理能力。全面学习、深入解读国家出台颁发的政策规定，清晰预算绩效管理实施要求，进一步强化认知，提高重视程度。同时，行政事业单位应做好以预算绩效管理为主题的内部宣贯工作，选择合适的传播媒介以及宣贯方法，潜移默化地影响和改变职工工作认知，引导其重视预算绩效管理，主动有效参与相关活动。此外，预算绩效管理对从业人员提出了更高的要求，行政事业单位应以自身实际运行情况与规模为依据，在内部设立专门负责预算绩效管理的职能部门或者是工作小组，加强内部培训，全面提高相关人员综合素养，不断提高工作质量。

（二）健全预算绩效管理体系，实行数字化管理

一方面，加强预算绩效管理体系建设。首先，行政事业单位应基于自身实际工作现状，结合未来发展需求积极构建预算绩效管理框架。积极借鉴国内其他行业的成功经验，构建满足单位实际发展需求的绩效管理体系框架[3]。其次，持续细化和完善相关内容条例，罗列管理中常见的各类问题及应对方法，以更好地指导相关工作开展，进一步约束和规范有关工作。最后，明确规定各部门、各预算单位在预算绩效管理中的职责权限，引入精细化管理理念，科学分解预算绩效目标，并有效下达至各部门、各职工，使其明确具体工作内容。

另一方面，充分利用各种先进的信息技术。在现实工作中，单位应紧跟时代趋势，紧抓信息化改革契机，加强信息化系统建设，构建完善的信息化管理系统，并依托信息化管理系统，严格实施各项规章制度，按照相关工作流程有序推进工作进程，从而确保预算绩效管理的客观性与真实性，减少人为因素的影响，不断增强预算管理的执行力。除此之外，充分使用各种数字化技术，在提升预算绩效管理水平的同时推动单位向着数字化方向发展。

（三）科学设置预算绩效评价指标体系

在预算绩效管理中，行政事业单位必须紧密结合自身发展情况，科学设计和选取绩效评价指标，持续进行优化与完善，建立一套完善的预算绩效评价指标体系。首先，单位应合理制定绩效目标，围绕绩效目标不断健全绩效指标。单位应当确保所制定的绩效指标能够真实反馈年度工作规划与工作重点，且具有全面性与针对性，能够对各部门的工作业务进行全面考核。其次，在绩效指标设置时，单位应根据具体的部门和岗位设置差异化的绩效指标。针对业务部门，可以选取业务活动成效、业务工作效率等指标；针对管理部门，应当选取服务效率、工作及时性等指标。再次，既要制定可量化的定量指标，以提高对各业务活动评价的客观性与真实性，又要设置内容明确的定性指标，提高绩效指标体系的全面性。最后，公益性质是行政事业单位区别与其他社会组织的主要特性，其应该制定能够体现单位公益性特点的绩效指标，增设公共服务指标、社会公众满意度指标等，客观评价资金使用效益。除此之外，为了降低人为主观因素对绩效评价工作的影响，行政事业单位应基于自身实际情况，合理选择和使用绩效评价方法，比如层次分析法、定性分析法、定量分析法等，以更好地满足预算绩效管理工作需要[4]。

（四）加强预算绩效管理执行，完善激励约束机制

预算执行效率直接影响行政事业单位预算绩效管理效果，因此，单位必须高度重视预算执行环节，加强对预算执行环节的管控。在执行环节，单位必须严格按照审批通过的预算方案执行，不要随意进行调整，当需要进行工作调整时，预算执行单位应及时向有关部门提交调整申请，既要阐述调整原因，又要包含调整方案，审批通过后才能够予以执行。此外，基于单位实际情况，在国家政策规定允许的范围内，合理制定问责机制，完善奖惩措施，及时公示绩效考核结果，并以此为依据，对执行中存在的各种违规违纪行为及时予以问责，基于情节严重情况，选择相应的惩罚措施，比如警告、处分等，对于考核结果优秀的部门与个人，应加大奖励力度，以确保各员工主动参与，为后续管理工作高效开展奠定基础[5]。

（五）加强预算绩效管理的监管力度

第一，针对预算执行环节，应强化监管力度。已批复后的绩效目标导向，单位应委派专人实时追踪和监管预算执行全过程，及时搜集和整合有关信息数据，用量化分析法与预期目标进行有效的对比分析，当二者之间的差距过大时，应及时上报，深入分析，明确造成问题的根本原因，制定可行的应对方案，并积极督促有关部门及时进行整改，检查整改工作流程以及整改效果，收集相关信息，汇总编制成册，并及时报备财务部门。同时，针对预算执行情况，单位应加强预算绩效追踪监督管理体系建设，基于预算执行的重要程度，合理选择监管方式。一级监控要求单位每年需要开展不少于四次的跟踪问效工作，二级监控要求单位每年开展不少于两次的跟踪问效工作，而三级监控则需要单位每年开展不小于1次的跟踪问效工作。

第二，在预算执行后，及时展开绩效评价。在预算执行环节结束后，行政事业单位应及时组织自评，以现有的信息数据与预算绩效监管报告为依据，客观评价预算执行环节工作情况，并打分。针对执行环节存在的各类偏差与不足，应加强分析与研究，确定是否需要改进绩效目标、调整绩效评价指标等工作。以问题为导向，优化和调整现行预算绩效管理制度体系、监管制度以及绩效评价机制，将优化和调整结果及时报送财政部门与上级单位，为监管工作有效开展提供指导意见[6]。

四、结束语

综上所述，在深化改革背景下，行政事业单位引入预算绩效管理，既是响应国家号召的反映，又是单位优化内部管理体系、提升预算管理与内部管理水平的必然要求，有着十分重要的现实意义。单位不仅需要加强预算绩效管理理论体系与技能的学习与掌握，还要深入解读和熟知国家相关政策内容，在此基础上，才能够确保单位在合法合规的基础上，高效有序推进预算绩效管理进程。从当前行政事业单位运行现状来看，对于预算绩效管理，单位的研究和应用尚处于探索阶段，缺少充足的经验予以借鉴，导致在实际工作中问题频出，整体实施成效与预期存在较大差距，有关工作推进难度过高。具体来讲，在预算绩效管理实施中，单位主要存在认识不足、制度缺位、绩效评价指标体系不完善、预算执行不到位以及监督缺位等一系列问题。行政事业单位需要基于自身实际情况，积极借鉴其他行业成功经验与案例，合理制定解决方案，比如提高管理意识、健全管理制度、完善绩效评价指标体系、强化预算执行、加强监督管理等，确保单位进一步发挥预算绩效管理作用，为单位稳健运行夯实基础。