浅谈地方政府债务管理中存在的问题及风险防范

吴连华 如东县财政局

自改革开放以后，我国经济社会快速发展。但在改革过程中，由于许多工作是处于 “摸着石头过河” 的状态，因此并不能保证所制定实施的政策制度均是有利的，也存在一定的弊端。比如在1994 年实施的分税制改革，这一改革对我国市场经济的发展有促进作用，但同时也带来了一定的问题，主要表现为地方政府财权与事权不对等，以至于许多地方政府面临着财政紧缩的难题。在地方经济发展过程中，地方政府往往会通过多种途径筹集资金，但由于缺少必要的法律与制度支持，使得期间不可避免地出现了一些问题和风险隐患。

政府债务在地方社会经济发展中扮演了重要的角色，但随着债务规模的日益扩大，将会进一步增大地方财政支出的压力。如果出现了债务风险，就会给地方经济社会发展造成严重的影响。因此，如何强化地方政府债务管理，以防范化解重大债务风险，是当前地方财政管理的重要内容之一。

一、地方政府债务的概述

（一）地方政府债务的定义

地方政府债务，是政府通过整合社会资源来补充财政收入缺口的一种特殊融资方式，具体指的是地方政府以自身的信誉作为担保，向自身以外的单位或机构举债所产生的债务。在地方政府债务中，是以地方政府的税收能力作为保证，财政收入作为还本付息的主要资金来源，而在债务偿还方面，直接或间接承担偿还全部或部分债务的责任。

（二）地方政府债务的类型

从现有研究的成果来看，可将地方政府债务具体划分为这四种类型：显性债务、隐性债务、直接债务、间接债务。其中，对政府隐性债务的定义，在2018 年国务院出台的《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》中有明确，具体指的是在法律规定范围内地方政府直接或间接用财政资金偿还或非法提供担保等形式举债所产生的债务。

（三）地方政府债务风险

从广义上来看，地方政府债务风险指向的是地方政府的财政风险，认为只有在重大财政风险发生时，才存在政府债务风险，反之，如果并未发生财政风险，这意味着此时地方政府是具有偿债能力的，因此认为不存在政府债务风险。本文中所探讨的便是广义上的地方债务风险，也就是将地方的财政收支情况与其债务偿债能力进行比较。

2016 年财政部出台了《地方政府债务风险分类处置指南》，将地方政府债务风险划分为管理风险、外在风险、结构风险和规模风险这四类。其中，管理风险主要是有地方政府在债务管理方面的问题引起的风险；外在风险表现为地方政府无法及时偿还债务从而损害了自身的公信力，同时也对经济社会健康稳定发展产生不利影响；结构风险主要是由债务的性质、年限等不合理所引起的风险；规模风险则表现为债务规模要远超出地方财政所能负担的范围，以至于到期的债务无法按时偿还。

二、地方政府债务管理中主要存在的问题

（一）债务举借行为难以规范

债务举借行为是否规范，很大程度影响了地方财政稳定运行及债务风险水平，所以规范地方政府债务举借行为尤其重要。但从现状来看，一些地方政府的建设项目通常是分散在各级各部门中，而项目是否能顺利实施以及能取得多少预算资金的支持，取决于地方党委主要领导。当领导的主观意志与各部门债务举借意愿存在矛盾时，就极其容易出现地方部门违法违规举债的行为。与此同时，部分市县所设的融资平台也是完全听令于地方党务主要领导，而对于地方政府主要领导的命令则是置若罔闻，这使得企业的举借行为不在政府部门的掌控范围内，如若不能严格进行监管，无序的债务举借一旦超出了地方财政所能偿还的能力范围，就会导致预算制度失效。即使目前对新设融资平台类企业进行明令禁止，但仍然会存在诸如住建、交通等部门以项目建设为由，通过新设国有企业相关项目进行融资的现象。尤其是目前各类经济新区犹如雨后春笋般不断冒出，而新区的行政权力主要是由管委代行，自身监管不严格，就容易出现新的融资方式。加之新区也有大量的土地资源和政策支持，给融资平台担保提供了有利条件。更有甚者，部分事业单位会直接融资，如地方土地储备中心，掌握本地区的全部土地出让收入，有着巨额的担保资金。这些均是导致债务举借行为不规范的直接因素。从融资平台公司设立的初衷来看，主要是为地方政府承担一些公益性项目的建设，但在财政资金不足及地方领导经济责任高要求的影响下，如何找到剩余资金是这类平台公司需要解决的关键性问题，如果不能得到合理解决，就会对地方债务风险有直接的影响，且会进一步加大政府监管的难度。

（二）缺乏有效的债务资金使用计划

从目前地方政府债务管理的情况来看，也普遍存在没有有效债务资金使用计划的问题，通常举债后并未对债务资金的使用进行详细的规划，也不重视项目建设可行性分析，只关注自身的融资需求，甚至是缺乏必要的使用和审核流程，以至于一些项目才刚开工就面临资金不足的问题。与此同时，还出现了一些项目过度建设的情况，表现为项目规划后仍有部分资金剩余，导致资金闲置。以棚户区改造项目为例，项目申请过程中，一般需要经过土地、环评、收益测试、法律风险评定等过程，但往往出现项目还未审核甚至是土地手续并未办完，债务资金便已经到位的情况。尤其是受2020 年新冠肺炎疫情的影响，许多项目进度严重推迟，一些项目甚至是停建，这就会导致债务资金长期得不到有效利用，严重降低了债务资金使用的实效性。

（三）政府债务全流程管控存在疏漏

在地方政府债务管理中，主要包括限额管控、项目使用范围管控这些重点内容，但在实际管控中，却存在诸多问题，如在限额管控中，缺乏明确的资金切分标准，且通常只对一个地市的债务总额进行限定，而没有从领域、类别方面进行债务额度限制，如山东省菏泽市，该市就没有对棚户区改造项目的限额进行具体的规定，导致该市棚户区改造项目数量占全省首位，也使得债务资金的投入使用方向过于集中。此外，在项目使用范围管控中，会出现诸如明令禁止债务资金不能用在亮化与绿化工程中，但地方项目申请单位通常会将这一类工程包装成整体产业园项目来逃避债务管控。这些问题，均体现了地方政府债务全流程管控中存在诸多疏漏。

（四）政府债务偿还存在一定的风险

部分地方的政府性债务偿还金额较高，这与当下实施的官员考核机制有极大的关系。地方领导任职期间所作出的成绩，是其职务晋升评判标准，这使得地方领导普遍希望通过建设大量的项目来彰显政绩，但他们通常是将资金来源作为首要考虑的问题，对于资金偿还的问题则位居其后。同时地方官员任期也有限，在新官员任职后就需要偿还上任领导的举借的债务，但又缺少资金来源，只能再次通过举借新的债务来偿还，如此反复，使得地方政府需偿还的金额越来越高。哪怕是地方只有财力，但仍然也是倾向于先用债务资金进行地方发展，而债务偿还放在次位。随着地方政府债务规模不断扩大，一旦到期债务无法按时偿还，就会加大地方债务付息压力，进而加重地方政府的财政负担。

三、地方政府债务风险防范的建议

地方政府债务风险的防范与化解，应当加强地方政府债务全流程的风险管控，具体应从债务举借、债务资金使用、债务存续期、债务偿还等方面加大管控力度，全面完善地方政府债务管控体系。

（一）加强债务举借行为的风险管控

为进一步地方政府债务举借行为的规范性，避免出现重大的债务风险，首先，建立规范化的地方政府举债融资机制。作为地方融资的唯一合法途径，地方政府举债融资行为应当是规范、合理的。在具体做法上，一方面应提前安排发现计划，事先统筹资金需求及库款资金，确保地方债务余额在国家规定的限额范围内，同时在债券发行中，尽可能地提高发行效率，降低债务融资的成本；另一方面需要地方财政部门加强与金融机构的沟通交流，金融机构是地方政府债券的主要承销机构，为避免出现债券未足额发行等风险，地方财政部门需尽早与金融机构进行协调沟通，了解金融机构的购买意向。

其次，重视新增政府债务结构的调整优化。自地方政府独立发行政府债券以来，债务限额制度发挥了重要的作用，可有效改善财政资金约束力不强的情况，并促进市场资源配置能力的提升。但也要明确的是，不仅要对债务总额进行限度，也要确保新增债务限额分配的合理性。在综合考虑会计政府债务规模的各项因素的基础上，结合各市县的财政收入、债务风险情况等，统筹考虑省委所确定的重大项目，在债务额度分配中，应始终将地方新增的融资需求作为重要的评定指标，具体可参考财政部门的决算数据及统计部门年鉴等数据进行。与此同时，坚持正向激励的原则对各地新增债务限额进行测算，对于债务结构合理、债务风险防控得力、财政收入增速快的地区，可适当增加债务限额，而对于债务管理混乱、债务举借较多、债务风险较高的地区，应视情况减少其新增债务限额的空间或直接取消新增债务限额空间。

最后，建立完善的政府债务项目审批制度。鉴于债务项目的数量与质量，会对债务举借的可靠性及后续债务资金偿还安全性有直接影响，因此有必要建立完善的政府债务项目审批制度，以全面严格的审批，提高债务项目的质量。具体需要按照 “资金跟项目走” 的原则，提前储备债务项目，并做好事前审批与债券发行的衔接工作，对于一些重大项目、突出领域、重点地区，要提前统筹谋划，做好项目的可行性分析等工作，明确审核要件和审核要点。在项目选择上，应尽量选择一些群众生活迫切需要、具有社会公益性的项目作为债券项目储备库。此外，应在财力允许的范围内合理安排投资项目，避免过度建设导致资金浪费。应进一步加强预算管理，对于无预算安排或不能产生稳定收益的项目，不得开工建设。

（二）加强债务资金使用的风险管控

第一，建立完善的项目评审制度。以完善的评审制度，强化对确定发行债券融资的项目的评审，评审不通过的项目，不允许建设；评审得分低的项目，需对项目实施的必要性及合规性进行分析，分析其收益与投入产出比，梳理法律方面的风险等；二次评审不通过，推出下一年度再实行。通过这些措施，预防地方政府债务风险的出现。

第二，建立科学完善的绩效制度。以科学完善的绩效制度，对项目实施的可行性、产出效益、风险防控等进行全面的评价，以保证相关责任落实。在绩效评价中，将项目实施单位与预算绩效评价部门衔接，加大绩效问责机制执行力度，避免出现重资金争取、轻绩效问责的心理，充分发挥出绩效评价的作用，提高财政资金使用的效果，进而改善项目建设质量，拉动地方经济增长。

第三，设定严格的监督机制和流程。加强对地方政府举债行为的监管，对于地方政府债券发行行为，应在发生前进行审核监督，审核通过后才可发行。同时，要求地方政府主动公开债券发行的相关信息，接受社会各界的监督。还要加强债券发行结果的监督，在地方政府债务债券成功发行之后，应及时公开发行结果，包括发行金额、期限、利率、购买机构等信息，让社会各界能真正了解地方政府债券发行的整个过程，更好地行使监督权利。

（三）加强债务存续期间的风险管控

第一，落实地方政府债务管理责任。在地方政府债务管理中，地方财政部门是主要的责任主体，应加强债务资金使用及偿还状况的监督管理。同时，其他相关部门也应自觉履行自身的管理职责，包括项目主管部门应重点负责项目真实性与可行性的监管、税务部门重点负责地方税收征缴监管、审计部门重点负责债务审计等。通过各部门联动，有效防范地方政府债务风险。

第二，完善政府信息公开制度。地方政府应加大债务信息的披露力度，定期对债务项目运营情况、债务资金来源、未来潜在风险信息进行披露，让社会各界能全面了解地方政府债务项目信息，切实提升政府信息的公开透明度。

（四）加强债务偿还的管控

第一，完善政府债务偿还机制。在抓地方经济发展的同时，也要抓牢抓实地方政府债务问题，应将地方政府债务纳入预算管理中，对隐性政府债务化解方案和显性政府债务还本付息方案进行严格审核。各地应签订债务偿还确认书，并严格执行。为更好地进行偿债安排，应加强债务类型、偿债日期、资金来源等情况的分析。建议设置偿债准备金制度，对税收收入，每年以固定比例划转至偿债准备金中，税收收入较高时，可直接将超收部分用于偿还部分债务。

第二，建立完善风险预警和处置机制。为有效防范地方政府债务重大风险，应做到风险的实时监测和预警。各地政府主要负责人牵头，上下联动，建立起相应的应急处置方案，同时层层抓好落实，督促各级部门做好风险处置工作，设立相应的应急小组并协调相关部门共同开展风险防控工作。还需建立全面及时的债务管理系统，加强本地区债务变动情况的动态化监测监管，已化解的债务及时剔除，新增债务及时纳入系统中。加强债务规模大、财政收入困难、风险高地区的密切监管，对其风险发生的可能性进行预测，并针对风险程度做出相应的处理。同时加强事后追踪问责，以防类似情况再次出现。