欧洲能源战略与中欧产业合作的切入点探析

孙 峰

（广东科技学院， 广东 东莞 523000）

0 引言

在历史上，工业革命首先在欧洲兴起，在欧盟各国进入现代工业社会的进程中积累了最多的温室气体排放量，欧盟各国的历史温室气体累计排放量达到全球的25%。随着欧盟各国陆续进入后工业化时代，大量工业产能向第三世界国家转移了。在2021 年，欧盟各国的温室气体量仍占全球总排放量的10%左右。中国进入工业化社会较晚，同时也承接了大量的工业产能转移，虽然历史排放量少，但是，2021 年中国的温室气体排放量占全球的30%[1]。随着应对气候变化问题和减少温室气体排放逐渐成为国际共识，2018 年11 月欧盟委员会首次提出2050 年前实现气候中性的远景目标，2020 年欧盟委员会向联合国提交《长期温室气体低排放发展战略》，正式承诺在2050 年前实现气候中性。2020 年，中国领导人也在联合国大会上作出实现“双碳”目标的中国承诺。在全球的气候行动中具有里程碑意义。

1 欧洲的新能源政策法规制定和市场机制的设计领先

欧洲的自然禀赋决定了其自身的化石燃料资源远远不能满足社会发展的需要，需要大量进口。所以，欧盟扛起碳减排的大旗，不断在国际间推广应对全球气候变化的理念、政策和技术标准。

1.1 欧盟的技术路径和法律框架

2011 年，欧盟发布了“2050 年能源路线图”，通过能源创新，计划按4 种技术路径来实现2050 年碳中和的目标，最终实现能源供应的90%以上为新能源，达到自给自足。这4 条技术路径分别是提高能源利用效率、发展可再生能源、有效利用核能和碳捕捉（CCUS）与碳封存（CCS）技术[2-5]。需要注意的是，英国在2020 年正式脱欧后，2021 年10 月也发布了自己的低碳战略创新计划《净零战略》，提出的发展技术和路径与欧盟正在推行的“2050 能源路线图”大同小异。

欧盟2050 年碳中和战略部署包括：最大限度提高能源效率，包括零排放建筑；最大限度部署可再生能源电力，使欧洲能源完全脱碳；促进能源系统的电气化；构建清洁低碳安全高效的能源互联体系；推出无碳、互联和自动化的道路交通出行；打造具有竞争力的欧盟产业和循环经济；开发智能高效互联的基础设施；促进可持续的生物经济发展，创造必要碳汇；通过碳捕集和封存解决剩余的碳排放；零碳技术研究、创新和部署；动员和引导可持续金融和投资，投资绿色基础设施。

实现2030 年减排55%一揽子计划（立法举措）的主要内容有：将欧盟碳排放交易体系扩展到航运，并建立独立的道路运输和建筑排放交易体系；更新成员国减排目标；加强农林部门的贡献，到2030 年，温室气体净清除量至少为3.1 亿t 碳当量；修订汽车和货车碳排放标准，2035 年起，销售的车辆为100%零排放；到2030 年，可再生能源占比从之前的32%增至40%；能源效率从32.5%增至36%，一次能源消耗增至 39%；修订能源税收指令，更新能源产品的范围和税率结构；建立碳边境调节机制，与欧盟碳排放交易体系并行运作；修订替代燃料基础设施指令，加速充电桩等的建设；促进可持续航空燃料的开发；促进船舶使用更环保的燃料；设立社会气候基金，为弱势群体提供支持和投资；修订建筑能源性能指令；减少能源部门的甲烷排放；修订天然气能源计划；开展气候外交；支持《联合国气候变化框架公约》和其他国际论坛的气候议程；制定双边和国际层面的政策以及措施；向发展中国家提供绿色金融支持等。

1.2 俄乌冲突助推了欧洲新能源政策的加快实施

2022 年，受到俄乌战争影响，欧洲天然气与石油的供应存在较大风险。在过去的一年里，欧洲能源价格暴涨，欧洲主要工业国家的某些特定行业近乎“休克”。从经济周期的角度看，欧洲能源供需矛盾短期激化，反而推动了欧洲新能源计划加速落地。在2014年，欧盟制订的2030 年可再生能源规划设定目标为27%。近年来欧盟不断上调该目标，2018 年改为32%，2021 年又上调为40%。俄乌冲突开始后的几个月，在极度的能源供应短期压力之下，2022 年5 月，欧盟发布了名为“REPowerEU”的行动计划，再次提议将目标上调至45%。同时，又在该计划中详细描述了非常具体的行动目标，2030 年，风电累计装机480 GW。2025年，光伏装机量超过320 GW，到2030 年，光伏装机量将接近600 GW。2022 年以来，欧盟各成员国与英国陆续出台了配套政策。

鉴于欧盟曾频繁上调政策目标，笔者认为，本次目标依然较为保守，欧洲风电与光伏的实际增速会超出预期，其他种类的新能源投入也都有增加。

1.3 欧盟强制落实欧盟碳边境调节机制（CBAM，即“碳关税”）

2022 年12 月，在几次修改后，欧洲理事会和欧洲议会通过了CBAM 法规的最终文本，计划碳边境调节机制于2023 年10 月1 日生效，将于2026 年正式征收。作为全球首个生效的“碳关税”，CBAM首先涉及电力、钢铁、水泥、铝、化肥和氢气六大行业以及特定条件下的间接排放。将于2026 年开征，碳关税覆盖范围会陆续加入更多下游产品。2030 年后，该机制将陆续覆盖所有行业和产品。非欧盟生产商未来想在欧盟销售相关商品，必须为碳排放付费，补缴的税额就是生产国碳价格与欧盟碳价格的差价。欧盟CBAM在初期只纳入6 个行业。短期而言，中国的电力、水泥、化肥和氢气出口欧盟的非常少，受影响的主要是中国钢铁和铝制品对欧盟的出口，涉及金额也不是太多。但是，如果未来欧盟将CBAM覆盖范围延伸至下游产品，我国对外出口的主要产品，如机电产品、电器产品和车辆类产品等，都在覆盖范围内，将受到非常巨大的影响。

欧盟由于在应对气候变化行动中启动时间早，拥有具有相对优势的能源电力结构，在气候行动中更关注市场机制、价格机制和知识产权等的作用，重视通过积累的新能源技术来重新获取主导地位，且希望在技术、效率、融资和数字应用等方面的有利位置，转化成金融和贸易方面的优势，因此，欧盟非常热切于能源转型的机制推广[6-7]。欧盟设计的碳边境调节机制与WTO 的现行国际贸易规则是相悖的，虽然中国、印度、东南亚国家和非洲的发展中国家都对此提出过批评，但欧盟强制推动该机制落地，利用碳边境调节机制对其他国家施压。在与欧盟诸国的合作中，中国首先要面对的是国内以煤炭为主的能源结构转型会长期存在，这将给中国的气候行动和参与气候谈判带来较大压力。但是，中国齐全的制造业门类，强大的工业产能和作为全球价值链中的重要供应商与欧洲的互补关系，给了中国丰富的博弈手段。同时，中国在低碳技术积累和标准制定的影响力方面已经有了较强实力。因此，中欧新能源领域的合作必然呈现出互相渗透、布局、合作和竞争并存的复杂局面。

2 中欧首要是在市场机制上进行合作和对接

2.1 市场准入和能效合作

中国是欧盟长期的最大的进口伙伴，同时，中国也是欧盟的第三大出口市场。商务部2021 年的数据显示，中国对欧盟出口的主要产品大类为占比达到56%的机械设备和车辆（如：新能源汽车），和占比达35%的其他制成品（如：家电产品）。欧盟对中国电子类产品和中间体的出口也在持续增长。这样紧密的经贸关系需要中欧双方在在能效标准、能效认证和绿色产品设计等领域加强合作和互认。中欧合作的目标：一是促进双方产品标准的趋同和互认，互相敞开市场大门。二是防止欧盟方面激进地利于能效标准，扰乱中欧间正常的供应链结构。节能产品的生产与合作过去一直是中欧能源合作的重要内容，欧盟节能环保提升的重点领域就包含建筑节能、数字设备能效、能效投资和交通节能等，在欧洲工业产能萎缩的背景下，绿色交通工具、节能建材和节能照明等都是中国出口的强项。

2.2 碳市场和碳金融

欧盟碳排放权交易体系是全球最具规模、最为成熟的碳交易体系，其交易机制与《京都议定书》中的温室气体排放权交易机制是一致的，在国际交易市场上起到了示范作用。欧盟碳市场金融产品丰富、碳期货交易活跃，欧盟碳市场参与主体多元，碳金融服务发达。中国在设计和建设碳定价机制碳交易市场的过程中，得到了欧盟的积极支持。2021 年，中国全国性的碳市场正式启动运行，但对比市场覆盖范围、成熟度及碳价，中国与欧盟还存在较大差距。

世界各国不同的碳市场安排和碳定价差别很大。根据国际碳行动伙伴组织（ICAP）官网显示，2022 年，欧盟碳市场均价为81 欧元/t。根据《2021 年中国碳价调查报告》，2022 年中国平均碳价预计为49 人民币元/t。如果2030 年以后，发展中国家进入欧盟市场的产品都有补缴碳税，此举不但有补偿欧盟产品在本地市场上的成本劣势的直接效果，而且，在执行层面，参照现在诸多的关税和非关税壁垒，大概率会有国别分级和国家豁免等额外措施。中国与欧洲在碳价和碳税领域的竞争和合作，一方面，是认真在这个领域内提升自身的不足，减少将来碳税全球市场推广带来的冲击。另一方面，也是维护中国在碳价和碳税领域的定价权和影响力，有利于平衡目前饱受政治因素干扰的全球供应链体系。

2.3 绿色金融

ESG 是英文Environmental（环境）、Social（社会）和Governance（治理）的缩写。它是一种关注企业环境、可持续发展、环境保护和社会责任等而非财务绩效的投资理念和企业评价标准。前面谈到的碳市场其实也是绿色金融体系的一部分。除了碳市场外，绿色金融体系在欧洲和中国都在广泛推进，主要抓手是企业主体的绿色评级、绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色基金和绿色信息披露等一系列概念、标准和政策落地实施。中欧绿色金融双边合作，双方可以从政策制定和实施、绿色金融创新产品的交流、金融市场的参与以及绿色金融能力建设等方面开展交流合作。由于绿色金融涉及金融部门和环境部门的协调合作，中欧双方可以就可持续金融顶层设计与战略制定，进行跨部门协调机制、跨领域立法经验沟通，包括探讨数据共享、政策评估等。双方可以在《中欧共同分类目录》框架下加深对彼此金融市场的理解，提高市场准入度，为双方投资人改善信息透明度，并推动发行跨境可持续金融产品。基于中国和欧盟双方在绿债市场都已经积累的丰富经验，建议深入开展同侪交流，特别是在发行绿色主权债券方面的经验以及探索公共机构如何在绿色金融领域，更好地发挥示范作用，落实绿色财政政策，交流公共机构绿色投融资的最佳范例。

2.4 中欧在第三方市场上合作

中国和欧盟认真落实碳中和目标，除了经济模式和工业标准上竞争的一面，双方也都有意愿把共识的部分在更大范围内推广，这是中欧之间创造的一种新型国际合作模式。2015 年6 月，中法两国发表《中法第三方市场伙伴关系联合声明》，首次提出了第三方市场合作概念。法国也成为第一个与中国建立第三方市场政府间合作机制的国家。随后，中法企业在中东欧、非洲和中东等国家联合推进了多个示范项目，涉及的领域包括油气田、核电、环保和机场等。除了法国，中国也和英国、意大利、瑞士等多国签署了合作协议。其中，中法和中意之间的合作项目已经实施了多轮，显示出巨大的合作潜力。

3 中欧能够在技术领域展开更广泛的合作

2022 年，由于俄乌冲突导致的巨大能源缺口，欧盟个别国家有重启煤矿的计划。之前，欧盟内部把核能和天然气等归为非绿色能源。但是，出于缓解能源缺口的目的，欧盟又重新认定核能和天然气为“过渡性”绿色能源。在2022 年5 月，欧盟又新发布了“REPowerEU”行动计划，再次上调2030 年的可再生能源占比目标为45%，显示出欧洲各国开发可再生能源的坚定决心，可再生能源开发的进展或将不断加速。欧洲新能源技术长期的积累，如表1 所示。

表1 欧盟国家新能源技术统计表

4 中欧新能源领域合作的挑战和建议

2019 年3 月，欧盟委员会发布《欧中战略展望》，将中国视为政治上的对手、经济上的竞争者，不承认中国的发展中国家地位。虽然在同一份文件中声称：中国和欧盟是落实《巴黎协定》的重要伙伴，但又强调，将中国视为全球气候治理的谈判伙伴还是系统性竞争对手，取决于中国能否在以下同欧盟核心利益密切相关的领域谈判中与欧盟保持一致，是否制定更强有力和可信的气候目标以及能否进一步调整气候和可持续性标准。中国经济实力的持续提升带给欧盟诸多疑虑，竞争加剧，这是中欧合作最大的问题。

4.1 气候问题政治化和工具化的趋势

1）欧盟贸易政策的变化，特别是碳边境调节机制已经正式推出，将在未来激化贸易争端。欧盟无视欧洲市场碳价和广大发展中国家碳价的巨大差距，强制立法，刺激贸易伙伴国制定更高碳价，保护欧洲公司的竞争力。碳边境调节机制不仅是欧盟采取的一种贸易手段，还有极大可能成为一种政治工具，对中国等发展中国家的气候行动施加压力。中国和欧盟在碳定价问题上的立场有很大的差距。

2）欧盟将中国技术标准化的推广视为重要挑战。欧盟希望推广自己的技术标准，这样可以使欧盟的知识产权积累利益最大化。而中国在“一带一路”沿线国家中落实更多项目，推广了中国的技术标准，把欧盟标准排除在市场之外。

3）中国和欧盟的产品绿色标准不一致，在欧盟市场准入方面，今后几年会引起双方持续的博弈。

4）美国因素对中欧的各项合作都有较强的干扰性。近年来，中美矛盾上升源于美国通过政治、军事和经济联盟打压中国的发展空间。欧盟各国往往在美国发起的行动中扮演追随者的角色。在新能源领域，美欧试图加强对绿色技术的主导，通过发起“跨大西洋绿色技术联盟”的倡议，试图打造与气候相关的新规则，共同向其他国家施压。2022 年的俄乌冲突使美欧在政治、军事上有了更多的共识，增加了中欧合作的难度。

4.2 对欧合作的建议

以中欧之间的交流现状来看，虽然欧盟各国深受美国的影响，但是，在新能源领域愿意与中国积极合作的依然是主流。因此，中欧间不论开展纯技术合作还是经贸合作均有可行性，具体建议如下。

1）保护中欧间密切的贸易往来和双向投资。2022年，欧洲的很多产业都受到了能源价格的冲击，部分产能转移出欧洲，中国就是一个重要的目的地。中国拥有门类齐全的制造能力、巨大的工业产能以及完整的产业链，欧盟各国想要维持产业链的完整，想要顺利完成新能源转型，离不开优质低价的中国产品支持。中欧在技术上，也日益呈现各有所长的局面。中欧之间在产业上互相投资布局，供应链互相嵌套的局面，是中欧经济合作的基石，需要中欧双方继续培育，免受诸如“去风险化”这样的口号干扰。

2）坚持中欧在市场机制方面的沟通与合作。2023年，欧盟加速实施碳边境税，体现出在经济、科技和政治等不同领域的溢出效应。不仅对其他发达国家产生引领作用，还将在全球范围内产生连锁反应。虽然碳税对各国影响差别很大，但可以明确的是，发展中国家将因碳边境税的实施遭受净损失，而严重依赖高碳产品出口的发展中国家经济将受到较大冲击。中国坚持和欧盟的市场机制合作，体现在要发出中国的声音，维护中国的利益。一旦将来G7 国家统一行动，再推出系列关税非关税壁垒时，中国能够从容应对。

3）中国对欧盟要坚持重点技术合作。在我国实现“双碳”目标的过程中，化石燃料将在很长时间内占据能源供应的最大份额。因此，需要吸收欧洲成熟的清洁煤技术，增加在风电光伏的技术和产品合作以及核能项目的技术交流。

4）坚持“一国一策”原则，根据欧洲各国对华友好程度，开展针对性合作。欧盟各国在新能源政策上进展不一，对华合作的态度也是不一致的。在全球推广节能减排的大潮中，中国已经和欧洲对华态度积极的国家创造了很多成功的合作案例。如中法之间的合作项目已经出了第三轮清单，中意之间的合作也进行了第二轮。今后，与发展中国家的合作，尤其是在一带一路沿线国家的项目中，可以积极创造更多的合作机会，通过实实在在的成功案例，吸引欧洲政府和企业积极参与进来，实现多方共赢。