农民合作社健康发展的探索与实践——基于湖北省农民合作社的调查

黄倜慎，刘定柱，吴志鹏，张 俊，李崇光

(1.湖北省农民合作社 办公室，湖北 武汉 430070;2.武汉轻工大学 管理学院，湖北 武汉 430048；3.华中农业大学 经济管理学院，湖北 武汉 430070)

一、引言

《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布及实施以来，湖北省农民合作经济组织得到了稳步健康发展。2022年10月，党的二十大报告指出要“发展新型农业经营主体”。 2022年6月，湖北省第十二次党代会提出，“引导新型农业经营主体与农户深入合作，建立紧密型‘龙头企业+合作社+农户’合作模式”。在湖北省委十一届九次全会上提出构建的“51020”现代产业体系(5个万亿级支柱产业、10个五千亿级优势产业、20个千亿级特色产业集群)中，发展农产品加工产业，农民合作社大有可为。

2007年7月，我国实施了《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《农民专业合作社法》)，从国家层面推动农民合作事业的发展。2017年12月，《农民专业合作社法》进一步修订，推动着农民合作社向规范、高质量方向稳定和健康发展。2022年，正值《农民专业合作社法》实施十五周年。此时，很有必要对湖北省农民合作社的发展情况进行全面调查研究，总结促进农民合作社健康发展的经验，找准发展中存在的问题，为国家和地方性政府制定相关的政策法规提供建设性意见和参考依据，进一步推动湖北省农民合作事业的高质量发展。

2022年7月，湖北省农民合作社办公室组织华中农业大学、武昌首义学院、武汉轻工大学、武汉工程大学和湖北大学的相关专家，对全省农民合作社的发展现状进行了调研。期间，专家组成员分批赴黄冈、鄂州、咸宁、潜江、襄阳、黄陂、仙桃、荆门和宜昌等地访谈相关市县农业农村局、经管局指导服务人员、部分农民合作社理事长和社员，查阅了国家和湖北省相关政策文件以及相关统计资料，在全面、客观整理和分析相关数据和资料的基础上，总结了湖北省促进农民合作社健康发展的主要经验和措施，并针对相关问题提出对策建议。

二、湖北省农民合作社发展的总体情况

(一)湖北省农民合作社发展现状

截至2022年年中，湖北省农民合作社数量达到11.24万家，超过七成农户加入了农民合作社，社员农户收入比当地农民人均收入高出约20%。2022年1月，农业农村部新闻办公室发布了《国家农民合作社示范社发展指数研究报告(2020)》，在全国农民合作社示范社300强的名单中，湖北省占据55席，位列全国第一，且占席位数是第二名的1.9倍[1]。目前，湖北省共有国家级、省级、市级和县级农民合作社示范社10118家，各级示范社在不同的区域范围内均起到了较强的引领示范作用，具体数量统计如表1所示。

表1 湖北省各级农民合作社示范社数量统计表(单位：个)

当前，湖北省农民合作社的覆盖领域不断扩展，涉及种植业、林业、养殖业、渔业和服务业等方面的多个优势特色产业，一些地方还出现了农村土地信用和资金互助合作社，具体的统计数量如表2所示。农民合作社的服务区域也持续扩大，从本乡本村为主，转向跨乡镇、跨县域扩展；同时，合作层次逐步提升，从生产领域合作向品牌、流通、加工等经营领域拓展，在融资供应、质量标准、生产技术、品牌包装和市场营销等方面实现了统一服务。2021年湖北省农民合作社按交易量返还盈余近48亿元，股份分红总额超过25亿元。省内农民合作社已然在推进乡村振兴方面发挥着重要作用。

表2 湖北省农民合作社按从事行业的分类统计表(单位：个)

湖北省农民合作社的多要素合作模式和统一生产服务模式促进了农民组织化程度持续提高。多要素合作模式使湖北省超过七成的农民加入了农民合作社，促进了农户抱团发展。按成员类型划分，湖北省农民合作社的成员除了农户外，还有家庭农场、涉农企业和其他团体成员等；按照出资要素类型划分，湖北省农民合作社的成员主要包括以货币出资和以土地经营权作价出资两种类型，具体的类型及数量统计如表3所示。在统一生产服务模式下，农业经营组织化程度日益提升，全省约七成的农民合作社开展统一购销服务的比例达到了80%，总值超过700亿元。另外，省内已组建769家农民合作社联合社，经营总收入超过16亿元，成为农民合作社可以抱团发展的经济利益共同体，有效提升了规模效益和市场竞争力。

表3 湖北省农民合作社的成员种类及数量统计表(单位：个)

总而言之，湖北省农民合作社在总体上实现了健康发展，为脱贫攻坚做出了积极贡献，促进了农民组织化程度的持续提高，已成为农村经济的新型主体。

(二)湖北省农民合作社健康发展的特征

湖北省农民合作社发展势头良好，其在健康发展方面存在以下五个特征： 其一，农民合作社作为农民的合作经济组织，符合农村发展的实际，是组织服务小农户的重要载体，激活农村资源要素的重要平台，在乡村振兴战略实施过程中发挥着积极的推动作用。其二，农民合作社在农业供给侧结构性改革方面，通过提高农民的组织化程度、对农业生产实行标准化管理、推进农业技术的运用和监管农产品质量安全等措施，实现了新旧动能的转换。其三，农民合作社的发展推进了农业生产的规模经营，为实现农业现代化建设提供前提条件的同时，通过机械化生产，在一定程度上真正实现了农业现代化。其四，农民合作社通过实现社员帮扶和社员增收，成为实现精准扶贫和引领乡村共同富裕的重要推动手段。其五，农民合作社能够保持稳定、持续和规范化发展，成为农村经济的新型主体和维护农民权益的重要力量。

三、湖北省促进农民合作社健康发展的措施与经验

(一)制定法规和制度，探索农村合作经济管理体制改革

第一，制定和出台系列法规和制度，营造全面贯彻实施国法的良好法律和政策环境。湖北省出台了各项推进《农民专业合作社法》实施的法规规章，完善了地方性配套政策法规体系，夯实了律法实施的协同机制，从组织、人员和经费等方面强化了律法实施的保障机制，从备案、项目和会计年报等方面健全了律法实施的监督机制，优化了农民合作社发展的法律环境。

第二，湖北省通过制度创新落实农民合作社在融资、人才引进、用地等方面的扶持政策。在农民合作社融资问题上，部分银行近年推进了“整村授信”，获得授信的人不用抵押和担保，“一次授信、随用随还、循环使用”，有效解决农户贷款难问题。在创新人才支持方面，2015年，湖北省农业农村厅会同各部门联合发布《关于促进湖北省农民合作社规范发展的意见》，提出“农民合作社可以由章程或成员(代表)大会决定，对在生产、经营、管理等环节为合作社做出突出贡献的成员，给予一定报酬和奖励，在提取可分配盈余之前列支”[2]。在用地方面，湖北省出台《农民专业合作社法实施办法》进一步细化用地扶持，明确农用地管理范围[3]。2020年，湖北省自然资源厅和湖北省农业农村厅发布的《关于进一步规范设施农业用地管理有关问题的通知》对用地规模、用地备案程序等做了详细规定，使得用地扶持更明确、可操作性更强[4-5]。

第三，探索农村合作经济管理体制改革，强化实施队伍。自2019年湖北省开展机构改革后，省内县级以下的农业主管部门存在农民合作社指导管理人员缺乏的现象，急需各市、州和县(区)探寻适合当地发展的农村合作经济管理体制。例如，2022年3月，钟祥市委市政府对农村经济管理体制进行改革，一是实行机构独立，从市财政局分立农村经济管理职能，成立专门的农村经济管理局，作为市农业农村局一级事业单位。二是实行人员独立，农村经济管理局实行专编专任，配备7名领导和工作人员，在各乡镇财政所，按照有涉农工作经历、老中青搭配原则，分立出121名专职人员组成各乡镇的经管站，根据合作经济规模配备6～9名专职人员，管理本地合作经济发展并担任农村合作社辅导员。三是人员待遇与工作经费独立，经管站人员与各乡镇财政所人员享受同等待遇，有效地保证了农村合作经济管理的效能。

(二)汇聚社会力量，多方位指导、扶持和服务农民合作社

湖北省多地为促进全区域内农民合作事业的发展，联合合作经济方面的专家和能人，在行政部门的帮助下，成立了农民合作社联合会(湖北省现有86个)或类似功能的联合性组织，借助外部力量为农民合作事业的发展添砖加瓦，实现了区域内农民合作经济组织的抱团取暖和共享型互利成长。例如，枝江市在2015年结合农村合作金融创新工作，成立了枝江市农民专业合作社联合社(联合会)，2016—2017年，又相继成立了镇级和行业农民专业合作社联合社(联合会)，服务于各农民合作社，对促进枝江市农民合作社的发展发挥了巨大作用。

为了在更大范围内为农民合作社提供指导、扶持与服务，湖北省做出了如下举措：一是在全省范围内统一开展农民合作社五大工程，即“村社共建工程”“示范社培育工程”“人才培训工程”“融合发展工程”“品牌培育工程”。二是实施了整县推进试点工作，省内12个县(市、区)被列为农业农村部全国整县推进试点县，省农业农村厅也在26个县(市、区)开展了湖北省农民合作社质量提升整县推进试点。三是通过社企对接推进了农民合作社与企业对接合作，动员社会力量为农民合作社提供全产业链、全方位服务。四是鼓励全要素合作，全面规范资金、资源、资产、土地、劳动和设施等多要素的合作，积极探索农业规模化经营、集体所有制等。五是开展了合作金融试点，以枝江作为首个试点，建立农民合作社联合会(简称“农合联”)，搭建农村合作金融服务和农村产权评估交易等体系，构建征信服务、金融创新、信贷担保、产权交易和农业保险等平台，建立了集信息采集、大数据分析、征信评估、征信查询等多功能于一体的征信信息系统，并探索出政府主导、担保公司主导、银行主导和合作社主导等四种农村合作金融发展模式。

(三)紧抓农民合作社登记备案比例，完善实施监督机制

第一，加强备案监督。《农民专业合作社法》第十六条规定：“登记机关应当将农民专业合作社的登记信息通报同级农业等有关部门。”[6]湖北省《合作社法实施办法》第七条规定：“农民专业合作社自到工商行政管理部门办理登记取得营业执照之日起20日，向当地农业(经管)部门备案并提供相应资料。”[3]《湖北省合作社登记管理办法》也要求全省农民合作社在市场监管部门进行登记后，向农业部门登记备案。对具备条件尚未登记的协会、集体经济组织等，依法引导其登记为农民合作社；对新成立的农民合作社，依法做好登记备案等方面的指导工作。第二，加强项目监督。对于农民合作社承接的专项农业投资项目、扶持项目，会同建设部门、财政部门进行专项项目监督。第三，加强会计年报监督。《农民专业合作社法》(2017)第十七条规定：“农民专业合作社应当按照国家有关规定，向登记机关报送年度报告，并向社会公示。”[6]湖北省依据《农民专业合作社年度报告公示暂行办法》，积极组织农民合作社“通过企业信用信息公示系统向工商行政管理部门报送上一年度的年度报告，并向社会公示”[7]，对经营异常的农民合作社实行分类处置。

(四)激发示范社的引领与带动作用

由于农民合作社有一个由弱变强、由小变大渐进发展的过程，在农民合作社成立初期，指导、扶持和服务主要着力于建章立制、规范运行；发展到一定规模，则着重推动各级农民合作社示范社的创建，提升农民合作社的发展质量和水平，引领和带动更多的农民合作社规范化发展和高质量发展。如钟祥市在“十四五”期间规划开展创建“百强合作社”和“百佳示范家庭农场”(简称“双百”)工程，推进新型农业经营主体高质量发展。通过实施“双百”工程，使新型农业经营主体发展的政策体系和管理制度进一步完善，农民合作社和家庭农场数量稳步增加，规范化水平、生产经营能力、服务能力和带动效应显著提升，实现了“五个效益”(社会效益、经济效益、生态效益、品牌效益、共享效益)目标。支持农民合作社依法自愿组建联合社，鼓励组建起点高、规模大、竞争力和带动力强的联合社，鼓励发展较好的农民合作社单独或联合创办农业产业化龙头企业，走三产融合发展之路。

(五)鼓励农民合作社投资与产业相关联的企业

《农民专业合作社法》(2017)新增第十八条规定：“农民专业合作社可以依法向公司等企业投资，以其出资额为限对所投资企业承担责任。”[6]通过投资公司，农民合作社能够整合并优化其资源配置，提升其市场地位，增加农产品的附加值，实现农业产业链的延伸和价值链的提升，促进农业提质增效、农民富裕富足[8-9]。

湖北省农民合作社投资公司主要有五种类型：一是投资市场销售型公司，实现农产品的统一购销，提升议价能力和销售价格。二是投资创办网络营销公司，提升农产品的品牌影响力，拓宽销售渠道。三是投资主营农产品的技术开发公司，实现关键技术的自我供给，降低农民合作社种养殖成本。四是投资提升农产品附加值的公司，开展一体化经营，有效提高农产品附加值。五是投资合作社主营农产品的观光休闲旅游公司，大力发展产销游为一体的现代农业经济，振兴乡村经济发展。总的来说，湖北省农民合作社投资兴办与产业相关联的公司，其主要经验：一是聚焦农民合作社主业，投资公司促进产业链延伸；二是着力提高社员收益，厚植农业生产服务的价值链；三是注重农民合作社与投资公司相互赋能，共赢发展。

(六)创新利益联结机制，坚持以社员利益为中心

农民合作社从易到难，循序渐进式发展壮大，与社员形成紧密的利益共同体，才能保障社员持续获得收益。湖北省注重构建农民合作社利益联结机制，建立了“农民合作社+村+贫困户”扶贫模式和“农民合作社+基地+技术站所+农户+企业+电商平台”等合作模式，以联农带农机制为纽带，促进小农户与现代农业发展有机衔接，助力脱贫攻坚，推动乡村振兴。如枝江市顺丰达柑橘专业合作社，通过组建社会化服务队伍，带动社员和本地柑橘种植户，每亩增收900元左右。罗田县錾字石甜柿农民专业合作社联合社，实行“村集体参股+社员入股+贫困户送股”的创新发展模式，年终分红主要采用按股分配和按交易额分配相结合的形式，通过设置入股资金的上限，严格限制社员入股资金数额，贯彻按劳分配为主、资本报酬有限的方针，既保证了出资者的合理利益，又可防止股金投入较多而稀释社员农户利益。

土地是农民生存的保障，为充分利用土地资源，湖北省稳步推进土地经营权作价入股农民合作社，构建稳定且紧密的利益联结机制。当前，湖北省农民合作社内以土地经营权作价出资的社员近40万户，作价出资土地面积约160万亩。农户将土地经营权作价出资入股到农民合作社，成为社员，入股的土地由合作社统一开发经营，或合作社将部分土地反包给农户管理；社员农户通过自身的参与可得到1～4种收入，即土地入股时的保底性收入、工资性收入、承包收入和年终盈余收入。土地股份合作社可以通过土地流转时折算成的股金数量、工资性收入和承包收入的多少来分配年终盈余，其中，股金数量是股本分红的依据，工资性收入和承包收入是度量社员劳动量的依据，以此依据返还的总额不得低于可分配盈余的60%。如枣阳市康鑫土地股份专业合作社，村集体以集体资源性资产、农户以土地承包经营权入股合作社，合作社实行自主经营。该土地股份合作社采取“保底收益+盈利分红”的二次利益分配模式，2019年户均增加年收入1190元，村集体获得红利31240元，在进一步盘活集体资产资源、发展壮大集体经济、增加农民收入等方面发挥了积极作用。

四、湖北省促进农民合作社健康发展中存在的问题

(一)农民合作社指导队伍与扶持力度尚显不足

1.农经指导人员和辅导员队伍有待充实

第一，政府农经工作人员不足。在2019年的机构改革中，湖北省大多数县级农业经济管理部门，部分并入当地财政局，部分在县农业农村局设立合作经济指导股。在乡镇一级，原经管人员划归财政所，兼职经管工作，经管人员编制减少。部分市、县，乡镇农经管理站与财政所合并，合作社指导和服务的专业人员有所减少，指导农民合作社发展工作力度不强；某县农业局下设的合作经济管理股，仅有3人，乡镇一级处理相关事务的是财政所同时挂牌的农业办公室；一些市、县由各乡镇财政部门成员兼职农经管理人员。第二，农民合作社辅导员队伍缩减。熟悉农村工作和农民合作社新要求的辅导员较少，老干部面临退休，新人农村工作经验不足。如某市相关岗位原有7个编制3名辅导员，调整之后，现在只有2名辅导员。在实际工作中，由于受地方财力限制，主要还是在编人员兼任农民合作社辅导员的工作。

2.对融资、人才和用地等方面的扶持需进一步加强

第一，部分农民合作社仍然存在融资困难。考虑到经济实力、偿还主体、偿还能力等方面的因素，农民合作社在金融部门的认可度较低，以农民合作社的名义进行融资仍然存在较大困难。调研数据显示，有融资需求的农民合作社成功获取贷款的比例较低，仅有10%能够以农民合作社的名义成功贷款，银行主要针对政府提供相应担保的农民合作社提供贷款，且授予农民合作社的信用贷款额度较低。第二，人才支持尚需加大力度，农民合作社人才引进和留用困难。农业是弱势产业，在人才市场并不占优势，懂技术、会管理、市场开拓能力强的人才并不愿意到农民合作社任职；愿意长期为农民合作社做事的人才较少，即使有，也多是短期留任。第三，用地政策落实方面存在相关部门操作口径不一致的情况。湖北省《合作社法实施办法》规定生产经营所需的配套辅助性用地不需农用地转用审批[3]，但在实践中还需要到市级国土部门审批，且审批手续复杂。属于农业内部结构调整的设施农业用地不需要落实耕地占补平衡的政策，落实也不到位，且有些地区能用于开垦的荒地、林地较少，大多数农民合作社不能满足占补平衡的要求，阻碍了农民合作社扩大生产经营。

(二)对农民合作社的引领作用和监督机制有待加强

1.联合社设立主体的数量与类型受限，引领力量不足

联合社的成立有助于农民合作社之间抱团发展，做长做强产业链，获得倍增收益[10]。但是，目前联合社数量较少，全省共有769家，约占农民合作社总数的0.7%，联合社的发展还处于一个中前期的阶段。2013年，湖北省工商局、农业厅出台《关于农民专业合作社联社登记管理工作的试行意见》，在全国首次对联合社的登记主体进行了规定，联合社登记试行意见中允许两个以上农民合作社登记为联合社，联合社成员以农民合作社为主体，允许企事业单位和社团参与，但不得超过联合社团体成员总数的20%[11]。4年后，新的《农民专业合作社法》(2017)第五十六条规定：“三个以上的农民专业合作社在自愿的基础上，可以出资设立农民专业合作社联合社。”[6]其中，并未明确规定家庭农场、企业和社会组织等可以加入联合社。但在农民合作社的实际发展过程中，相关企事业单位和社会团体也愿意与农民合作社共同出资成立农民合作社联合社，由于不符合联合社的设立成员规定，因此联合社的组建与发展受到了限制。再者，在各级示范社中，联合社的数量也较少，引领作用有待加强。

2.农民合作社登记备案比率有待进一步提高

2015年6月出台的《关于促进湖北省农民合作社规范发展的意见》中提到，“农民合作社登记或变更后须及时到同级农业(经管)部门备案”[2]。从调研情况来看，农民合作社登记后，主动备案的偏少，全省各地备案比例约在30%。如某市因开展了三年信息提升活动，加强了农民合作社的备案管理，备案比例才从原来的30%左右提升至现在的50%左右。农民合作社备案比例低的原因有三：一是在农民合作社初创期，发起人或负责人认为与农业部门无关，多一事不如少一事，不愿意到农业部门备案；二是各地市场监管部门在审查登记之后，未及时将相关事宜通报给农业相关部门；三是土地整治、农田水利基本建设、道路等专项项目是由其他部门决策，农业经管部门未能有效参与，项目资金拨付给农民合作社后，相关部门才知晓相关情况。

(三)农民合作社经营管理方面的问题有待厘清

1.农民合作社投资兴办企业问题有待进一步探索

目前，湖北省农民合作社办公司的投资方式还比较单一，主要是资金入股，农民合作社的商标、品牌等无形资产，没有向公司投资，或者被公司无偿共用。农民合作社办公司时在投资和收益方面存在的问题主要表现如下：第一，农民合作社向公司投资的份额占比偏少。在农民合作社投资兴办的公司中，存在理事长占大股、核心社员占中股、农民合作社占小股的情况。部分原因是社员对投资可能产生的亏损特别敏感，不愿承担过高风险。当农民合作社向公司投资的份额占比偏少时，最终可从公司分得的投资红利也相对较少。第二，农民合作社向公司的投资往往来源于其可分配盈余，并没有公开向全体社员重新募股，或者将社员的出资转向投入公司。第三，农民合作社从公司分得的投资收益，没有直接以收益分配的方式分发到普通社员，在各地实践中，一般该投资收益主要用于扩大再生产或改进农业技术、提升服务能力。上述问题导致农民合作社与公司、社员与公司间未建立起紧密的利益联结机制。

2.社会资本投资入股农民合作社的相关问题有待商榷

2022年4月2日，农业农村部、国家乡村振兴局联合印发《社会资本投资农业农村指引(2022年)》，其中提到“鼓励社会资本采用‘农民+合作社+龙头企业’‘土地流转+优先雇用+社会保障’‘农民入股+保底收益+按股分红’等利益联结方式，与农民建立稳定合作关系、形成稳定利益共同体，做大做强新型农业经营主体，健全农业专业化社会化服务体系，提升小农户生产经营能力和组织化程度，让社会资本和农民共享发展成果”[12]。相关法规和政策并未就社会资本投资入股农民合作社和联合社作出明确具体的规定。社会资本投资入股农民合作社时，其投资入股的形式、投资入股的折算金额和比例等焦点问题有待进一步探索。

3.土地经营权作价入股农民合作社的形式有待规范化

《农民专业合作社法》(2017)第十三条中，允许农户以土地经营权作价出资入股农民合作社[6]。通过调查得知，在部分农民合作社中，农户将土地租赁给农民合作社，土地经营权流转到农民合作社后，农民合作社将土地集中起来统一管理和经营，农民只可获取土地租金，但不享受农民合作社的年终利润分配，不是实际意义上的社员。此类情况下，农民合作社完全无法体现惠顾额返还，因为没有惠顾量(额)，农民合作社与农户间实则只是简单的租赁关系，不存在紧密的利益联结机制，土地经营权的流转并未从真正意义上提升农户的收入，农民合作社的可持续发展也只是靠租赁合同来维持。当前的发展瓶颈在于，农户以土地经营权作价入股农民合作社后，如何建立农户与农民合作社之间紧密的利益联结机制，既保证农户稳定增收，又有效促进农民合作社可持续发展。

(四)内部信用合作制度及风险防控措施有待完善

农民合作社内部信用合作是社员之间的资金互助，不是合作社本身的融资，社员之间的融资需求导致了内部信用合作的出现。当前，湖北省已有5364家农民合作社开展了内部信用合作，占全省农民合作社约4.9%的比例，参与信用合作社的成员达110486个，入股互助资金总额达13亿元，成员使用互助资金总额达8.9亿元。农民合作社开展内部信用合作主要有两种方式：第一种方式是以合作社内部“生产合作+资金合作”或者“生产合作+担保合作”的形式出现；第二种方式是组建农村资金互助合作社，即在一定的区域或村社中，按照一定规则出资，组成仅限于成员间不断借贷的信贷基金，以满足成员的小额信贷资金需求，是一种以自发组织形式存在的可持续发展的民间金融机构。通过调研得知，省内多数农民合作社的融资都只涉及外部融资。究其原因，一是多数农民合作社对于内部信用合作的具体操作方法尚处于摸索阶段，未找到适合自身发展的模式；二是农民合作社的内部产权结构限制了内部资金互助的开展；三是农民合作社内部资金合作容易与“非法集资”关联在一起，引起法律规制方面的嫌疑，因此被迫中断或取消。

五、促进农民合作社发展的对策建议

(一)加强对农民合作社的指导与扶持，助力其健康发展

1.全力打造农民合作社专业指导与服务队伍

第一，建议省级政府统一规划乡镇一级农村经济管理的部门设置和人员编制，配备相关的部门和人员开展农民合作社的管理、指导与服务工作。第二，对于现存有限的辅导员岗位，建议进一步规范辅导员的选聘、培训和考核等工作，细化完善辅导员队伍建设、业务范围等内容[14]，充分发挥辅导员的指导作用，提升农民合作社的业务能力，引导农民合作社规范、高质量发展。第三，建议政府部门引导类似于合作社联合会、合作社指导服务中心等社会团体的力量来强化农民合作社的指导服务工作。第四，建议省农业农村厅、省供销社、省市场监督管理局、大专院校及其他相关单位，多部门联合开展对农民合作社指导和服务人员的培育培训。培养和打造一支政策理论水平高、实践业务本领强、热爱合作事业的农民合作社指导和服务队伍，并能够长期服务于“三农”工作，建立健全农民合作社指导服务体系。

2.多措并举持续推进农民合作社精准扶持

第一，进一步解决农民合作社融资难问题。扩大信用担保机构对农民合作社的担保范围，鼓励和支持其他(非政府)信用担保机构为农民合作社提供贷款担保服务；加大金融机构对农民合作社的信用担保贷款投放力度；鼓励金融机构创新金融产品和服务方式，加大面向农民合作社的无担保贷款；加强农村信用体系建设，鼓励和支持各金融机构创新“整村授信”模式，免抵押免担保，简化贷款手续。第二，建议坚持乡土人才培育和外来人才引进双重人才支持策略。将长期活跃在农业和农村发展一线、有一技之长、在同行中有较大影响力、受到社会普遍认可的农民合作社带头人纳入农村实用人才库，开展相关培训，进一步为农民合作社的高质量发展提供本土化人才支撑；鼓励科研人员、财务人员和农技推广人员到农民合作社任职、兼职、担任技术顾问等，允许按其贡献大小从中取得相应报酬；对农民合作社正式聘任职工与企业职工赋予相同的政策待遇和机会。第三，严格落实用地办法，简化用地审批手续。加强各级政府部门的工作交流和信息共享，统一政策操作口径，严格落实国家和各主管部门关于规范农业用地管理的政策；进一步明确(扩大)生产性辅助设施农业用地的范围和评定标准；对于能用于开垦的荒地、林地较少的地区，适当放宽占补平衡等要求；运用市场机制引导“四荒地”、农村存量建设用地等土地资源向农民合作社集中；对于新增建设用地指标，在符合土地利用总规划的前提下，优先安排支持农民合作社的发展，并简化用地审批手续，降低申办费用。

(二)强化对农民合作社的引领与监督，促进其规范化发展

1.加强各级农民合作社示范社的建设和引领作用

建议湖北省各级农民合作社主管部门加强开展国家、省、市、县、乡五级示范社的创建活动，进一步完善评定标准，健全示范社申报、审核评定、动态监测和淘汰机制。通过积极创建各级示范社，引导农民合作社高质量发展。建议各级政府在年度预算中安排专项资金，支持示范社建设及质量提升，资金主要用于支持农民合作社开展农业基础设施建设、信息和培训、农产品加工、农产品认证等活动。政府投入的高标准农田建设、现代农业产业园、数字农业建设、“菜篮子”工程等涉农项目，依照有关规定，可以在同等条件下优先安排、委托农民合作社实施。坚持发展与规范并重，质量和数量并举，高效发挥农民合作社示范社的引领带动作用。

2.稳步提升农民合作社登记备案比例

第一，提升农民合作社在经管部门的备案比例。实时掌握新设立农民合作社的基本情况，做好提前谋划，及时提供相关指导和服务，规范其发展。第二，提升农民合作社年度报告公示的比例。《农民专业合作社法》(2017)第十七条规定：“农民专业合作社应当按照国家有关规定，向登记机关报送年度报告，并向社会公示。”[6]年度报告也应同时报送农业相关部门，加强部门工作协调和信息互通，方便对经营异常的农民合作社实行分类处置。另外，国家财政专项建设项目以及社会资本参与农民合作社发展的，也应向农业经管主管部门备案，主动接受监督。

(三)鼓励农民合作社创新经营模式，推进其高质量发展

1.鼓励农民合作社投资兴办与产业相关联的公司

农民合作社投资兴办公司等企业，是合作社发展到一定阶段，转向高质量发展的必然要求。一是深化合作社与所投资公司的融合治理。合作社与所投资公司，法人人格各自独立、财产独立且责任独立，但是核心管理人员可以相互兼职，在财务上二者严格分开，所赚取的利润，按公司股权分配给合作社，合作社在内部进行再分配，公司的盈利分配或亏损承担由公司负责，合作社仅在其出资额内承担相应的责任。二是提倡合作社向关联公司渐进式投资。社员农户对投资收益较为敏感，不愿承担过高的投资风险。在经营早期，合作社可以参与式投资，随着公司做大做强，逐渐增大投资比例。三是鼓励多要素聚集型投资。合作社投资公司是合作社发展到一定阶段的内生需求，通过公司吸引多种优质要素(如劳动、技术、三资、人才、市场和金融等)的投入，间接为农民合作社和农户服务，提升其发展质量[15]。四是以复合式获利衡量合作社投资公司的经济效益与社会效益。经济效益方面，公司市场开发成功，特别是技术开发公司主营农产品突破核心技术，低价供给社员，可以降低社员的生产成本，通过种养殖劳动，以较高价格出售产品给公司，是社员获得的最直接、最有效的收益；社会效益方面，能够解决中老年劳动力就近劳动，获得收入，是农民合作社投资公司创造的重要社会价值。

2.鼓励社会资本投资入股农民合作社

一方面，立足村庄现有基础，结合乡村发展实际，在尊重农民主体地位、遵循市场规律、坚持开拓创新的原则下，允许社会资本发挥其市场化、专业化优势，以人才、技术、管理等现代生产要素的形式，稳妥有序地投资入股急需支持的农民合作社，推动资源融合，提升投资效能。另一方面，建议强化社会资本责任意识。在秉承社会资本和农民共享发展成果理念的基础上，协定社会资本入股的股本数量及利益分配方式，保证农民在合作社的保底收益和其他利益，让农民更多分享产业增值收益，发挥农民合作社的作用与意义。

3.鼓励农民合作社创新土地股份合作的利益联结机制

建议农民合作社与以土地经营权作价入股的社员农户间建立紧密的利益联结机制。第一，规范建立社员账户，详细核算和记录农户以经营权入股的土地面积和折算后的股金数目，可对社员农户实行年终分红的保底收益承诺和二次分红，保底收益至少应与土地租金持平。同时，还可以通过务工和承包等方式加强与社员的联系，并以工资性收入和承包收入增加农户的利益，以提高社员合作的稳定性。第二，农民合作社在土地面积达到一定规模后，可引入市场经营主体参与经营管理，对其农产品开展精深加工以增加其附加值，通过增加盈余分配的总额和调整分配比例来保证土地入股社员农户的年终收益，增强农户入社积极性的同时，促进农民合作社高质量与可持续发展。

(四)完善内部信用合作制度，加强风险防范与监管

1.鼓励农民合作社开展内部信用合作，完善合作机制

农民合作社内部开展资金互助已经有了相应的政策依据，但在法律制度中规定并不明确。农民合作社开展资金互助，相当于是孵化农民自己的融资平台，以求达到为社员农户发展经济提供更便捷和实惠的资金。农民合作社建立内部信用合作，需要做到以下三个方面：第一，明晰农民合作社内部信用合作的经营原则，即“限于成员内部、服务产业发展、吸股不吸储、分红不分息、风险可掌控”。第二，完善农民合作社的信用合作机制。建议因社制宜、因地制宜地探索包含“强有力的组织构建、高效的业务运作、系统性的风险防范”三位一体的整体性运行机制，保障社内信用合作的安全高效运行。第三，明确具体的监管部门和职责，加强业务指导和监管。对于地方政府而言，应聘请专家向农民合作社传授内部信用合作的经营模式、宣传相关的政策及要求；引导农民合作社根据自身的不同特点，灵活地创新金融产品和服务方式；完善相关的法律法规，营造良好的法制环境，构建以地方政府为主导的外部监督机制，加快推进农村征信体系的建设。

2.加强农民合作社内部信用合作风险防范与监管

发展资金互助必然存在信用风险，需要在立法层面对其加以规范，包括资金互助的用途、边界和风险控制等方面[16]。资金的使用用途应限定在农民合作社的经营服务范围内，同时，成员可以从农民合作社中获得的互助资金总量需要与个人的入股金总额挂钩，以便有效控制风险。具体而言，实现农民合作社内部信用合作的风险防范，应当做到以下几点，即对社员的入社条件进行严格限制；不在社外吸引和投放资金，保持合作社与借款社员之间的信息对称；采用担保、联保、财产抵押等方式为借款提供担保；坚持小额、短期原则；按照一定比例预留备付金，专户存放当地金融机构，留任兑付之需。另外，农民合作社内部组织的资金互助需要接受监管部门的监督，依法合规审慎开展经营活动。相关农民合作社需要定期接受合作金融方面的信用评级并建立退出机制。农民合作社的内部信用合作需要得到立法层面的支持与规范，以实现有效监督。