休闲渔业法立法建议

文/安徽·曹夏博

一、立法的必要性

我国公民有“娱乐性游钓”的权利，但没有进一步明确其内涵和外延，没有规定娱乐性游钓的规则和违反规则的法律责任，加之野生鱼纲动物资源（不含保护动物）的所有权也没有相关法律进行规范，导致诸多问题出现。

（一）野生鱼纲动物的归属没有相关法律进行规范

我国的鱼纲动物资源丰富，但野生鱼纲动物资源（不含保护动物）的归属没有法律规定。《中华人民共和国宪法》第九条、《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第二百五十一条对野生动植物资源作出了原则性的规定，《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野生动物保护法》）第二条、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》第二条、《中华人民共和国野生动物保护法》第三条、《野生动物保护法》第二条第四款、《中华人民共和国渔业法》第三十七条对野生鱼纲动物资源的所有权作出了进一步的细化，珍贵、濒危的水生野生动物属于国家所有，非珍贵、非濒危的水生野生动物所有权没有规定，即非珍贵、非濒危的野生鱼纲动物的所有权没有规定。

《民法典》中的自然资源所有权规范实质上是对相关宪法条款的简单重述，而非制度具化。由于宪法仅对自然资源所有权作了笼统概括式的规定，自然资源并未通过民法典物权编做具体的规定而转化为私法上所有权的客体，因此无法以之为客体形成私法上的自然资源所有权。这也为民事主体自由取得野生鱼纲动物的所有权创造了法律上的空间。民法典物权编对自然资源所有权在私法中制度形成过程的规定阙如，致使非珍贵、非濒危的野生鱼纲动物的所有权没有法律规定。

（二）规范娱乐性游钓的法律缺位，导致诸多问题

我国公民有“娱乐性游钓”的权利，但没有进一步明确其内涵和外延，没有规定娱乐性游钓的规则和违反规则的法律责任，加之野生鱼纲动物资源（不含保护动物）的所有权也没有相关法律进行规范，导致诸多问题出现。一是娱乐性游钓的权利无法保障，如有关部门划定“垂钓区”等限制娱乐性游钓的做法并无法律依据，“娱乐性游钓”没有法律明确界定其内涵和外延，在执法过程中“钓鱼”与“捕鱼”难以区分，易触发矛盾，我国有数亿的钓鱼参与者，可能会引起群体性问题；二是部分人借钓鱼之名进行捕捞，不区分大鱼小鱼、不规避鱼类产卵期，无度攫取资源、破坏资源的现象时有发生；三是娱乐性游钓的规则没有法律明确规定，某些人使用的钓饵含有有毒有害物质导致环境污染，某些人使用“泥鳅泡药水后打窝”的做法导致一定区域的肉食性鱼类被损耗殆尽，一定区域内的鱼类种群失衡，生态平衡被破坏，却没有相关法律对此类行为进行处理。

此外，笔者在《休闲渔业法立法研究——兼谈渔业法法律体系》解读了在现行《中华人民共和国渔业法》的基础上“打补丁”完成不了保护资源与生态的任务。

综上，休闲渔业法单独立法势在必行，亟需推进。

二、立法的可行性

欧美各国休闲渔业法律法规运行多年，在维护社会稳定、保护生态等方面取得了良好的效果，上述成熟的经验可以借鉴。

政务辅助技术（如电子监控设施、无人机拍摄、网络政务平台等）可使各项行政行为的实施成本较低且可控，为各项行政行为的实施提供强有力的保障。

三、能够解决的主要问题

（一）休闲渔业法有资源法的属性，促进资源依法有序合理使用

野生鱼纲动物是我国的宝贵财富，其取用规则却没有法律规定，导致资源被个别人过度攫取，生态结构遭到破坏，影响可持续发展。休闲渔业法立法能明确休闲垂钓的取用规则，休闲垂钓要缴纳合理的税费，颁发钓鱼执照，对鱼获的种类、大小、获取数量、钓鱼时间等问题作出明确的规定，这样既能保护我国公民进行娱乐性游钓的法定权利，又能增加财政收入，保护资源，让资源依法有序合理使用。

（二）休闲渔业法有生态保护法的属性，可以促进生态保护

休闲渔业法立法应对钓具、钓饵作出明确规定，防止污染环境、破坏环境、损毁资源。休闲渔业法立法应明确休闲垂钓可获取鱼的种类、大小、数量、钓鱼期间等问题，让休闲垂钓有序进行，可保护鱼类的繁衍、种群的平衡，防止“不濒危”的变成“濒危”的，并能让鱼类资源有序更新，保持合理密度，净化水质，促进生态平衡。

休闲垂钓立法应设立专章，明确外来入侵鱼类的垂钓规则，促进生态平衡。

四、拟确立的主要制度

（一）先占制度

先占制度是一项非常重要的基本法律制度，先占取得一直客观存在，但先占取得迄今为止未获得我国法律的正式规定。先占制度立法的技术性问题之一是：“种类繁多的自然资源与先占、孳息、添附等多样的物权原始取得手段之间的合理对应关系，以及在每一种对应关系中，原始取得手段的适用范围及限度。”（摘自张力《自然资源分出物的自由原始取得》一文）

野生鱼纲动物资源先占取得立法的各项条件已经具备，有较强的可操作性，立法条件成熟，有助于逐步完善先占制度。

（二）钓鱼执照制度

先占分为保持生存性先占和发展积累型先占，对于具备保持生存性特征的娱乐性游钓发放钓鱼执照，保障娱乐性游钓权，依法垂钓。对于有发展积累型特征的钓鱼，要与娱乐性游钓严格区分，实施捕鱼执照制度。在内水以外的地方实施垂钓，即使具有发展积累性先占的特征，要从建设海洋强国的角度出发，与外海捕鱼发放的行政许可区别对待。

休闲渔业法立法能明确休闲垂钓的取用规则，休闲垂钓要缴纳合理的税费，颁发钓鱼执照，对鱼获的种类、大小、获取数量、钓鱼时间等问题作出明确的规定，这样既能保护我国公民进行娱乐性游钓的法定权利，又能增加财政收入，保护资源，让资源依法有序合理使用。