县域视角下共同富裕的实践路径研究

李 申

共同富裕是社会主义的本质要求。中国共产党自诞生之初,就始终坚持以马克思主义为指导,把实现全体人民的共同富裕作为奋斗目标。中国已全面建成小康社会,实现了第一个百年目标,为2050年全面建成社会主义现代化强国、基本实现共同富裕创造了良好的基础条件。党的二十大报告作出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的战略部署,并明确指出“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”,要求把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点,扎实推动全体人民共同富裕。(1)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,2022年10月25日,http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm,2023年9月28日。

随着中国经济社会不断发展,人民生活水平稳步提升,绝对贫困问题已得到解决,但仍存在区域发展不平衡、基本公共服务均等化水平低等问题。县域指的是县级行政单位(除市辖区以外)管辖范围内的县城、建制镇及乡村地区,是中国经济社会发展的基本单元,也是新型城镇化和乡村振兴的主阵地。以县域共同富裕为抓手将有助于牵引中国经济社会全方位高质量发展,为最终实现全体人民的共同富裕提供坚实的保障。

全面建成小康社会以来,县域共同富裕引发了学界的关注,部分学者论证了县域城镇化对共同富裕的影响(2)孙学涛、于婷、于法稳:《新型城镇化对共同富裕的影响及其作用机制——基于中国281个城市的分析》,《广东财经大学学报》2022年第2期,第71-87页。,探讨了通过县域城镇化推进共同富裕的路径选择(3)段禄峰、覃作敏、刘启雷:《共同富裕视角下县域城镇化路径选择——基于陕西蓝田县1997个样本的倾向值匹配法研究》,《调研世界》2022年第7期,第26-34页。;部分学者探讨了共同富裕与乡村振兴的内在关系(4)黄承伟:《论乡村振兴与共同富裕的内在逻辑及理论议题》,《南京农业大学学报(社会科学版)》2021年第6期,第1-9页。,提出了县域层面推进乡村振兴实现共同富裕的实践路径(5)王博、王亚华:《县域乡村振兴与共同富裕:内在逻辑、驱动机制和路径》,《农业经济问题》2022年第12期,第73-81页。;部分学者把城乡融合作为共同富裕的攻坚部位(6)孙长学、刘晓萍:《坚持共同富裕导向 推进城乡融合发展》,《宏观经济管理》2021年第11期,第23-26页。,探究了城乡融合对于缩小城乡收入差距(7)孔祥智、谢东东:《缩小差距、城乡融合与共同富裕》,《南京农业大学学报(社会科学版)》2022年第1期,第12-22页。、实现共同富裕目标的重要性(8)刘合光:《以共同富裕为目标推进城乡融合发展的逻辑与路径》,《社会科学辑刊》2022年第1期,第149-157页。;还有部分学者探讨了影响县域共同富裕进程的基本公共服务不平衡问题、数字金融对共同富裕的推动作用等(9)孙学涛:《共同富裕背景下县域如何分享数字金融的红利》,《现代财经(天津财经大学学报)》2023年第7期,第3-20页。。相关研究或侧重县域经济发展与民生保障,或仅从城镇和乡村的角度研究县域共同富裕问题,缺乏县域的整体性视角。本文旨在以包含县、镇(乡)在内的县域整体为基本单元,分析县域共同富裕的现状及面临的发展挑战,探索实现县域共同富裕的实践路径。

一、县域实现共同富裕存在的主要问题

共同富裕包含两方面的含义,一是以生产力高度发展为前提的“富裕”,二是发展成果惠及全体人民的“共同”富裕。中国共同富裕进程的推进已取得一定成效,但县域在经济发展、资源配置和社会治理方面仍存在一定的问题。

(一)县域发展水平差距大,经济强县聚集现象明显

截至2021年底,中国县域总面积850万平方公里,占国土面积的88.5%(10)本文数据主要来自《县域统计年鉴2022》。年鉴提供了中国2021年度的县域数据,故本文以2021年年底的行政区划数据为准。;县域户籍人口8.89亿人,占全国人口总量的63%,常住人口7.45亿人,占全国总人口的52.8%。(11)国家统计局农村社会经济调查司编:《中国县域统计年鉴2022(县市卷)》,北京:中国统计出版社,2022年。本文使用数据未注释者均来源此材料,不一一注明。

各县域的区位条件、资源禀赋、人口规模等方面存在巨大差异,形成了各有特色的发展模式。(12)胡亚兰:《县域经济可持续发展研究》,北京:北京工业大学出版社,2022年,第19页。如根据区位特征,县域发展模式可分为城郊型、平原型、山区型;城郊型县域拥有邻近城市的空间优势,交通运输便利、信息反馈灵敏,更容易受到城市经济发展的辐射带动;平原型县域普遍地势平坦、土地肥沃、交通发达,具有极大的农业发展优势,以农业为“轴心”带动着县域第二、第三产业的发展;山区型县域拥有丰富的矿产、能源等资源。再如根据县域的产业发展结构,可以分为农业主导型、工业主导型、第三产业主导型和特色资源主导型,农业主导型县域依靠农业产业化和农产品产业链的发展,调整传统农业结构,推动农业的现代化转型,促进县域经济发展;工业主导型县域依靠第二产业带动经济增长、创造就业岗位;第三产业主导型县域主要借助服务业与各行各业的紧密关系,通过服务业发展带动县域其他产业发展;特色资源主导型县域则依托县域特有的资源优势,培育地方特色产业。(13)孙久文、唐泽地、孙铮:《新发展格局与中国县域经济》,北京:人民大学出版社,2021年,第40-42页。

县域经济是中国国民经济的重要组成部分。随着中国经济社会的不断发展,县域地区的生产总值也呈稳步增长趋势,2021年,中国县域GDP总量达43.2万亿元,占全国GDP总量的37.8%。虽然县域发展模式众多、发展程度不一,但县域经济整体呈现以下特点。

首先,县域经济发展差距大,县域经济规模主要集中在500亿元以下。截至2021年底,除缺少数据的个别县域以外,《中国县域统计年鉴2022》呈现的1846个县域的数据显示,地区生产总值在500亿元以下的县域共1670个,占全国县域总数的90.5%。地区生产总值在500-1000亿元的县域有133个,占比7.2%。地区生产总值超过1000亿元的县域有43个,占比2.3%,但各地区生产总值总量达7.1万亿元,占全部县域地区生产总值的16.5%,地区人均生产总值16.1万元,是县域人均生产总值的3.3倍,县域间经济发展水平存在较大差距。同时,这43个“千亿县域”主要分布在东南沿海区域,其中35个位于东部地区,长三角地区的江苏省和浙江省各占17席和9席,经济强县聚集现象明显。

其次,县域是中国第一产业的主阵地,二、三产业逐渐成为县域发展主体,共同推动县域经济发展。2021年,县域第一产业增加值为62262.7亿元,占全国第一产业增加值的74.9%;油料、棉花产量分别占全国总量的81.8%、61.2%。县域也是中国实体经济的重要载体,县域第二产业增加值占全国第二产业增加值的39.8%,规模以上工业企业占全国的46.0%。同时,在中国县域经济生产总值中,第一产业占比14.4%,第二产业、第三产业分别占比41.6%、44.0%,呈现二、三产业融合发展的态势。

(二)县域资源配置不均衡,公共服务体系有待完善

发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。实现县域的共同富裕,不仅要提升县域生产力的发展水平,更要坚持共享发展理念,保证县域居民能够共同享受经济社会发展的成果。

中国一般公共预算支出主要用于一般公共服务、教育、社会保障和就业、卫生健康等其他涉及民生的领域。2021年,中国地方一般公共预算支出总额为210623.04亿元,其中,县域地方一般公共预算支出总额为73410.67亿元,仅占全国地方一般公共预算支出的34.9%,有限的财政收入难以维持大规模的基础设施及公共服务建设,制约了县域经济社会的进一步发展。

县域基础设施和公共服务建设的资金来源包括国家预算资金、国内贷款、利用外资、自筹资金和其他资金。其中,国家预算资金仅占总资金的29.0%,县域仍需大量的自筹资金来支持基础设施和公共服务的建设。与城市相比,县域的经济发展水平落后、财政能力不足。2021年,仅有39.8%的县域一般公共预算收入超过10亿元,35.9%的县域一般公共预算收入不足5亿元,难以满足县域公共事务支出的资金需求,导致县域基础设施和公共服务建设进程缓慢。

近年来,随着社会经济的发展和区域一体化的不断推进,县域公共设施建设水平不断提升。截至2021年底,县域多项指标已接近城市建设水平。2021年,中国县域医疗卫生机构床位数达到437.5万张,占全国总量的46.3%。每千人拥有的医疗卫生机构床位数4.94张,呈逐年增长趋势。同时,县城供水普及率已达96.66%,仅略低于城市98.99%的供水普及率。县城人均公园绿地面积为13.44平方米,接近城市的14.78平方米。县城燃气普及率为89.07%,较2015年的75.90%有显著提升,但仍比城市燃气普及率低8.8%。(14)《中国城乡建设统计年鉴2021》,北京:中国统计出版社,2022年。

(三)县域治理体系和治理能力现代化水平有待提升

随着国家治理现代化水平的不断提升,县域社会治理也形成了稳定有效的模式,县域经济社会发展也取得了一定的成果。随着共同富裕、新型城镇化、乡村振兴等战略的实施,县域治理体系和治理能力面临更大的挑战。如“省直管县”改革赋予县域更高的财政自主权,一定程度上释放了县域经济发展活力,但也影响了资源要素的流动方向,导致了县域资本和劳动力要素的错配,需要进一步改革相关制度,促进要素的合理流动。(15)刘寒波、牛晨、刘江浩:《“省直管县”改革对县域资源错配的影响及其作用机制——来自湖南省“省直管县”财政改革的检验》,《经济地理》2022年第12期,第33-41页。

随着社会的发展,生态文明建设、精神文明建设、数字化技术的发展等都给县域治理体系带来了全新挑战。同时,县域人口流失严重(16)魏后凯、李玏、杨沫:《东北县域人口流失的特征、原因及应对措施》,《社会科学战线》2022年第8期,第89-95页。、城乡发展不平衡(17)郭晓鸣、丁延武:《以城乡融合促进共同富裕的战略思考》,《经济纵横》2023年第3期,第8-16页。、财政资源有限等情况,都限制了县域的发展和创新能力,需要通过提升县域治理能力和治理体系的现代化水平,为县域发展注入可持续动力,进而推动县域共同富裕的进程。

二、县域实现共同富裕面临的挑战

改革开放以来,随着经济社会的发展,中国县域发展也取得了瞩目成就,但整体发展水平离共同富裕仍有较大差距。县域实现共同富裕的过程中暴露出了县域发展程度不一、发展内生动力不足、要素流通受阻等问题。主要有以下五个方面的挑战。

(一)县域经济基础薄弱,产业转型困难

2021年,县域生产总值达43.2万亿元,占中国全国的37.8%;县域平均生产总值为234亿元,但由于东部沿海地区的县域发展尤为突出,67.7%的县域地区生产总值在平均值以下。自2012年以来,县域经济总量在中国经济总量中的比重呈持续下降趋势。2021年,县域GDP在中国GDP中的占比已由2012年的54.9%下降到37.8%。虽然导致这一现象的原因主要是“撤县建市设区”的行政区划调整导致的县域数量减少(2012—2021年,县域数量减少了126个),以及市辖区的强势发展,但也反映了中国县域发展动能不足、经济发展滞后的现实。

在县域资金来源、资源要素受限的情况下,产业升级是县域经济增长的主要动力。(18)张林:《数字普惠金融、县域产业升级与农民收入增长》,《财经问题研究》2021年第6期,第51-59页。中国社会经济发展已迈入高质量综合发展阶段,产业结构不断优化升级,呈现“三、二、一”格局。2021年,中国三次产业比重为7.3∶39.4∶53.3。县域也不断推进产业升级,2021年,县域三次产业比重也呈现14.4∶41.6∶44.0的“三、二、一”格局。但县域仍是第一产业的主阵地,2021年,县域创造的第一产业增加值占全国的74.9%。中国第一产业增加值占GDP比重为7.3%,88.1%的县域的第一产业占比超过了这一平均水平,东北地区县域的第一产业占地区生产总值的比重高达32.4%。同时,仅有19.3%的县域第三产业占比达到全国三产平均水平,县域第三产业的发展还需进一步深化。

县域包括了县级行政区划(市辖区除外)及其行政范围内的所有建制镇、乡村地区,是比城市更为复杂的经济体。在县域经济实力薄弱、产业结构层次低等情况下,县域产业转型容易陷入工业和农业的双重困境。一方面,与城市相比,县域工业存在资金投入不足、产业规模小、技术水平低等问题,产业转型难以推进。部分县域受地理条件、气候环境等因素的限制,交通运输成本高、对市场需求信息反应滞后、产业分散度高,进一步限制了县域产业的发展。另一方面,农业是中国的立国之本,虽然随着经济社会的发展,第一产业比重呈下降态势,但第一产业的发展、巩固依然是中国经济发展的重中之重。在未来县域共同富裕的推进中,农业的产业化、现代化发展仍是县域发展的重大挑战。

(二)县域发展差异性大,区域不平衡程度高

中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。区域发展不平衡是一个长期存在的问题,虽然中国已彻底解决绝对贫困问题、全面建成了小康社会,2012年以来的总体平衡发展指数及各领域平衡发展指数都在稳步上升(19)许宪春:《清华大学中国平衡发展指数报告2020》,北京:清华大学出版社,2022年。,但区域发展的分化趋势依然明显,城乡发展不平衡问题也较为突出。

县域是中国经济、社会和行政管理的基本单元,1866个县域拥有不同的禀赋条件,形成了不同的发展模式,县域发展成果也存在较大差异。2021年,中国90.5%的县域的GDP集中在500亿元以下,且县域经济体量也呈两极分化,2.3%的县域的GDP超过1000亿元,33.7%的县域GDP低于100亿元。地区生产总值超过1000亿元的县域共43个,创造了全部县域16.5%的生产总值,人均生产总值是县域人均生产总值的3.3倍。其中,东部地区有35个县域入围,中部地区5席,西部地区3席,东北部地区0席。

县域发展差异突出,县域发展水平由东向西呈现递减趋势,东南沿海地区发展优势尤为突出,表明良好的区位优势对于县域发展至关重要。(20)张佰发、李晶晶、胡志强,等:《自然禀赋与政区类型对中国县域经济发展的影响》,《地理研究》2021年第9期,第2508-2525页。整体而言,中国全国范围内县域由东向西呈现区域行政面积递增、户籍人口递减、发展水平递减的趋势。东部地区县域的平均行政面积为1604平方公里,平均户籍人口为64万人,平均地区生产总值为426亿元,人均生产总值为6.65万元;中部地区县域的平均行政面积为1836平方公里,平均户籍人口为62万人,县域平均地区生产总值为271亿元,人均生产总值为4.37万元;西部地区县域的平均行政面积为7704平方公里,平均户籍人口为33万人,县域平均地区生产总值为134亿元,人均生产总值为4.05万元;东北部地区县域的平均行政面积为4533平方公里,平均户籍人口为40万人,县域平均地区生产总值为128亿元,人均生产总值为3.23万元。

东南沿海地区、城市群、重点区域节点城市周边的县域经济发展水平较高,并可以利用区位优势、政策条件及经济基础,进一步推动自身发展。而经济发展水平较弱的县域,区位条件、基础设施、营商环境等方面都不具备发展优势,如果不采取措施改善县域发展的不平衡状况、打破县域发展的路径依赖,中国区域发展不平衡程度将进一步加深。

(三)县域基础设施建设滞后,公共服务仍存短板

完善的基础设施及公共服务依托于县域经济发展水平,是县域共同富裕的重要支撑和保障。如今,中国县域基础设施和公共服务建设不足的情况依然突出。

一方面,县域的基础设施及公共服务建设程度受限于县域的发展水平。由于中国县域整体发展水平滞后于城市,产业发展薄弱,导致县域财政供给能力不足,造成了县域的基础设施及公共服务建设不足的情况(21)燕连福、毛丽霞:《县域公共服务均等化推动乡村振兴的目标旨归、面临问题和实践路径》,《兰州大学学报(社会科学版)》2022年第5期,第1-12页。。2021年,中国县域地方一般公共预算支出总额为73411亿元,仅占全国地方一般公共预算支出的34.9%。其中,地方一般公共预算收入超过10亿元的县域仅占39.8%,35.9%的县域的一般公共预算收入不足5亿元,难以满足县域公共事务支出的资金需求,极大限制了县域基础设施和公共服务的建设。

另一方面,中国县域间的发展存在差异性,县域经济体量相差较大,部分县域的生产总值已超千亿元。县域经济发展在提高居民收入水平的同时,也有助于实现城乡协同增长、解决县域内的发展不均衡问题。但即使是高质量发展百强县,仍然存在县域财政收入质量偏低、人均一般公共预算收入水平偏低的情况。2021年,百强县在社会事业、社会保障方面取得较大进展,如千人病床数、千人医生数和千人卫生技术人员数同比分别增长了7.76%、6.97%、7.02%;城镇职工基本养老保险和基本医疗保险分别提高了1.77%、1.39%,但相关指标均低于中国全国平均水平。(22)中华人民共和国住房和城乡建设部编:《中国城乡建设统计年鉴2021》,北京:中国统计出版社,2022年。

最后,城乡基础设施及公共服务建设仍有差距。虽然近年来中国在城乡一体化建设方面投入了大量资金,但基础设施、公共资源、基本公共服务在城乡间的供给范围和数量仍有差距。如2021年,乡村供水普及率、燃气普及率、污水处理率等数据普遍低于城市。

(四)城乡资源要素流动受阻,县域发展受限

城乡资源要素自由流动有助于破除县域城乡发展不平衡的困境,实现县域共同富裕。其中,资金要素、土地要素是城乡要素流动的核心。

资金要素方面。资金是县域发展的关键要素,可以促进城乡要素的平等交换和双向流动,为县域经济发展、新型城镇化建设、乡村振兴提供有力的支持和保障。但近年来,银行的投资重点主要在城市,县域资金要素缺乏,县域经济的投资完成额逐年下降;同时,农村金融市场发育滞后、金融机构不足、贷款门槛高、发展资金需求难以匹配、农村资金外流等问题十分严重;最后,城乡要素价格扭曲、市场分割现象也阻碍了资金要素的合理流动。

土地要素方面。在城市化和工业化进程中,土地作为重要资源和要素,适度进行农转非是不可避免的,“三权分置”改革也在不断深入,为农村土地资源的优化配置提供了可能。但在实践过程中,农村土地抵押、宅基地转让、土地权益的保障仍存在一定障碍,土地要素没有得到合理配置。2013年以来,中国征地面积及耕地面积下降,反映了政府对于建设用地指标、耕地占补平衡方面的严格把控,但也加剧了县域经济发展中土地要素的制约。(23)孙久文、唐泽地、孙铮:《新发展格局与中国县域经济》,北京:人民大学出版社,2021年,第57页。

(五)人口结构失衡问题,县域发展动力不足

人口流失、人口老龄化导致的县域人口结构失衡问题也给县域共同富裕带来了极大挑战。(24)尹旭、魏慧、李裕瑞,等:《中国不同类型地区人口时空分异特征——基于“五普”至“七普”分县人口数据的分析》,《地理科学进展》2023年第3期,第452-463页。

人口流动是现代经济发展及国土空间结构优化的必然结果,尤其是工业化、城镇化的快速发展时期,人口流动规模巨大。对比第六次和第七次全国人口普查数据,2010—2020年,中国县域人口减少了4000万人,在全国人口的占比降低了6.1%。县域人口下降有出生率下降的原因,但更重要的是县域人口流失。除去少数无法获取数据的县域,610个县域的常住人口增长,1240个县域的常住人口减少。(25)《中国县域高质量发展报告2022》,2022年7月29日,https://weibo.com/ttarticle/p/show?id=2309404796577704444083,2023年9月28日。即使是高质量发展百强县,也有部分存在人口流失的现象。

人才是县域可持续发展的关键。人口流失县普遍经济发展缓慢、缺少就业机会,导致素质高的年轻劳动力外流,人才流失又进一步加剧了县域劳动力的短缺,对于县域的产业结构、财政收入、市场规模等方面都有不利影响。

同时,中国已步入老龄社会。截至2021年底,65岁以上人口达2亿,占全国人口的14.2%(按照联合国的标准,65岁以上人口占14%以上即为“老龄社会”)。(26)《中国统计年鉴2022》,北京:中国统计出版社,2022年。在县域人口及劳动力收缩的情况下,老龄化趋势进一步加剧了县域人力资源的结构性短缺,也给县域财政带来了更大的压力,不利于县域的长期健康发展。

三、县域实现共同富裕的路径

县域共同富裕进程的推进,需要满足共同富裕“发展性、共享性和可持续性的统一”(27)郁建兴、任杰:《共同富裕的理论内涵与政策议程》,《政治学研究》2021年第3期,第13-25页、第159-160页。。发展性要求县域经济发展的增长性和可持续性,是实现县域共同富裕的前提条件;共享性要求在发展的过程中把握社会公平正义,注重资源、机会和发展成果的公平分配,是全体人民“共同”富裕的保障。同时,社会发展依赖自然环境,发展的可持续性要求社会进步与环境承载力相互协调。只有确保经济、社会、环境的平衡发展,才能保证共同富裕的可持续性。

(一)坚持推动产业优化,实现县域经济高质量发展

高度发达的生产力是实现共同富裕的基础。随着中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,产业结构升级是提升县域生产率、实现县域经济高质量发展的重要动力。(28)孙学涛、王振华、张广胜:《县域全要素生产率提升中存在结构红利吗?——基于中国1869个县域的面板数据分析》,《中南财经政法大学学报》2017年第6期,第73-82页。

发挥政府的引导作用,制定符合县域实际的发展规划。县域在地理、历史、资源等方面存在较大差异,多数县域尚缺乏对发展路径的精准定位。为了分类引导县城发展,2022年,中共中央办公厅 国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,按照功能将县城划分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城以及人口流失县城五类,并对县城的未来发展进行了分类引导。政府应根据县域实际情况选择体现县域特色、能发挥县域优势、激发县域产业潜力的发展路径。比如,大城市周边的县域可以充分利用其地理优势,实现与大城市的一体化发展;重点生态功能区的县域可以发展生态友好型产业等。

促进产业协同发展,构建产业融合的县域新业态。大部分县域的产业模式、营商环境与共同富裕发展目标存在较大差距。(29)何晓斌:《以县域为基础的现代化和共同富裕》,《探索与争鸣》2021年第11期,第24-26页。为进一步推动县域新经济、新业态的发展,要在夯实县域产业的基础上,打破传统的行业壁垒,促进各产业间的资源共享和优势互补,加强产业链上下游协同发展,推动产业链的延伸和完善。还需加强县域内部各类主体之间的协同与合作,形成县域发展的多方合力,引进新技术、新设备赋能传统产业,进一步推进县域农业产业化、新型工业化、信息化融合,推动县域经济高质量发展。

把握县域资源优势,优化投资环境,引导人才回流。县域具有独特的自然和文化资源,县域产业发展需要利用其资源和优势,因地制宜发掘县域优势产业,促进县域经济增长。政府还需完善税收优惠政策、提供资金扶持、简化审批程序等,为县域营造良好的投资环境。同时,还需针对县域的人才需求,制定具体的人才引进政策,如人才发展平台、住房优惠、福利待遇等,改善人才流失现象,吸引人才回流,为县域经济发展注入活力。

(二)坚持协同发展,促进县域融入“双循环”新发展格局

党的十九届五中全会提出了“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”,为中国经济发展指明了方向。在新发展格局下,作为国民经济基本单元的县域经济成为核心载体,需要进一步创新协调发展机制,推进资源与市场的县域互补(30)周腰华、王振华、张广胜:《中国县域经济增长的影响因素及其空间溢出效应分析》,《云南财经大学学报》2017年第1期,第35-47页。,融入“双循环”新发展格局。

创新县域发展理念,建设高质量、开放型县域经济。在新发展格局下,县域经济需要从以行政区划为分界的内循环经济模式,转向融入“国内大循环、国内国际双循环”新发展格局的开放型经济模式。重点在于强化县域与外部区域的协同合作,增强发展的内外联动,拓展县域在中国乃至全球的资源配置能力,建设新发展格局下的高质量、开放型县域经济。

把握周边地区的辐射带动作用,实现区域协同发展。“城市经济对所辖县域经济具有明显的辐射带动作用。”(31)汪增洋:《增长、结构升级与城市经济对县域经济的辐射带动——基于长三角城市群外围区的实证研究》,《云南财经大学学报》2014年第3期,第65-70页。城市经济的增长可以直接带动县域经济增长,城市经济结构的升级也能持续促进县域经济的增长。因此,可以通过协同合作关系强化周边城市对县域经济的辐射作用。一方面,可以强化城市对周边县域的辐射作用;另一方面,可以根据经济发展需要,优化行政区划体系,推动跨区域县域协同合作,引导县域产业、资金、技术、劳务、人才等生产要素的优化配置与高效流动。如探索县域东西部协同合作治理机制,根据县域自身资源禀赋和区位条件,构建“产业—园区”型、“人才—教育”型、“产业—消费”型、“资源—市场”型等县域协作治理模式,增强县域共同富裕的内生能力,融入“双循环”新发展格局。(32)翟坤周:《共同富裕导向下乡村振兴的东西部协作机制重构——基于四个典型县域协作治理模式的实践考察》,《求实》2022年第5期,第77-95页。

寻求国际合作,推动县域经济的国际参与。在中国新发展格局背景下,促进县域经济高质量发展,有必要推动外向型县域经济的发展,使县域经济参与到国际经济循环中。一方面,拓展县域产业链的广度和深度,开拓县域产业的国外市场,带着县域经济产品“走出去”,另一方面,通过招商引资、与国际经济组织建立合作关系等手段,让国际经济元素“走进来”。(33)郭爱君:《“双循环”格局下县域经济发展的新思路》,《人民论坛》2021年第2期,第34-37页。

(三)坚持城乡融合发展,构建县域“县—镇—乡”一体化发展格局

以人为核心的新型城镇化及乡村振兴是实现共同富裕的重要发展战略。县域是城市与乡村的接合部,是新型城镇化建设和乡村振兴的主阵地。然而,目前县域内城乡发展不平衡问题依然存在,新型城镇化建设和乡村建设也未能实现县域范围内的有机结合。在县域范围内,坚持城乡融合发展、协调推进新型城镇化和乡村振兴战略、构建县域“县—镇—乡”一体化发展格局,是实现县域共同富裕的重要途径。

优化县域国土空间规划,建立“县—镇—乡”衔接互补格局。国土空间规划是县域产业分布和资源配置的重要依据,但县域城乡融合的梯度布局尚未完成,制约了县域产业发展、新型城镇化建设及乡村振兴的有序推进。因此,需要完善县域国土空间规划,根据县域区位差异,构建“一体化”都市圈县域、“郊区化”大城市腹地县域、“中心化”偏远地区县域等特色规划格局(34)张英男、龙花楼:《面向城乡融合发展的县域国土空间规划:理论认知与实践探索》,《中国土地科学》2023年第2期,第1-10页。;同时,推进“县—镇—乡”衔接互补的县域内规划格局,促进县域范围内县城、城镇、乡村的资源共享和协同发展。

推动新型城镇化建设,打通县域城乡融合关键节点。新型城镇化政策通过重构城乡关系,缩小了城乡经济发展差距(35)孙学涛、于婷、于法稳:《新型城镇化对共同富裕的影响及其作用机制——基于中国281个城市的分析》,《广东财经大学学报》2022年第2期,第71-87页。、推动了基本公共服务均等化(36)赵丽琴、李琳、王天娇:《我国新型城镇化对共同富裕的政策效应研究》,《经济问题》2023年第2期,第120-128页。,对共同富裕有着显著的促进作用。为了推动县域共同富裕,需要立足城镇所在县域的区位条件、产业基础、功能定位,合理规划城镇的空间布局、产业结构和发展路径,充分发挥新型城镇化的经济引擎作用,推动县域基础设施和公共服务均等化建设,形成以城镇化为中心的县域高质量发展系统。其次,发挥城镇的集聚效应,促进县城和乡村之间的产业、信息、人才等要素的有机流动,为农村剩余劳动力的就地就近城镇化创造良好的环境,发挥新型城镇化对农业农村发展的带动作用。

巩固脱贫攻坚成果,推进县域乡村振兴。“促进共同富裕,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”(37)习近平:《扎实推动共同富裕》,《求是》2021年第20期,第4-8页。脱贫攻坚战已取得胜利,但城乡发展不平衡问题突出、农村已脱贫人口贫困脆弱性高、城乡要素市场壁垒仍然存在、民生保障存在短板(38)李实、陈基平、滕阳川:《共同富裕路上的乡村振兴:问题、挑战与建议》,《兰州大学学报(社会科学版)》2021年第3期,第37-46页。,都是推进共同富裕的重大挑战。一方面,要通过发展乡村产业和新型集体经济、促进城乡要素双向流动、培养乡村创新人才,为县域共同富裕夯实经济基础;另一方面,要加强乡村基础设施供给,提高乡村公共服务水平,让县域发展成果惠及所有居民。(39)王博、王亚华:《县域乡村振兴与共同富裕:内在逻辑、驱动机制和路径》,《农业经济问题》2022年第12期,第73-81页。巩固和拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的衔接,对于促进县域经济发展、缩小城乡差距、推进县域共同富裕有着重要意义。

构建“县—镇—乡”一体化发展格局。作为县域的政治和经济中心,县城需要统筹县域内的城乡规划建设,实现城乡一体化的有机结合,推动新型城镇化和乡村振兴。为此,应制定全域规划,强化县级政府在县域发展中的服务职能和效率职能(40)周腰华、王振华、张广胜:《中国县域经济增长的影响因素及其空间溢出效应分析》,《云南财经大学学报》2017年第1期,第35-47页。,推进城乡经济循环和产业融合,促进城乡基本公共服务均等化,构建“县—镇—乡”一体化发展格局,真正实现县域的共同富裕。

(四)坚持共享发展,完善县域基础设施及公共服务建设

共同富裕是全体人民共同富裕。习近平总书记在党的十八届五中全会提出了共享发展理念,要求在经济增长的同时,重视社会公平正义问题,强调全体人民共享发展成果。县域共同富裕的实现,也需要深入实施共享发展战略,在不断提高县域发展水平的同时,推动城乡基础设施和公共服务一体化,让县域全体人民共享县域发展成果。

提升县域发展水平,因地制宜构建高质量基础设施及公共服务体系。由于地方基础设施及公共服务建设情况与区域发展水平密切相关,县域首先需要不断提升自身实力,提供尽可能多的基础设施及尽可能高的公共服务,并根据自身发展情况适时调整基础设施和公共服务建设的目标和任务。县域还要结合当地发展情况及资源情况,因地制宜对基础设施和公共服务体系进行整体规划,优化基础设施布局、提高基础设施运营效率,扩大公共服务的覆盖面和服务质量。

把握共享理念,推动城乡基础设施及公共服务一体化建设。在推进县域共同富裕的进程中,要时刻把握共享理念,推动城乡一体化建设,在加强县域基础设施、提高公共服务覆盖面和质量的同时,实现城乡基础设施和公共服务的“统一规划、统一建设、统一管护”(41)《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,2019年4月15日,http://www.gov.cn/zhengce/2019-05/05/content_5388880.htm,2023年9月28日。。此外,也要考虑到不同产业的特殊需求,如农业灌溉对水利设施的需求,老年人、残疾人等特殊群体的需求,以及当前农村地区基础设施薄弱、公共服务不足的情况,提供一定的资源倾斜。

激励多元主体共同参与基础设施及公共服务建设。实现共同富裕,不仅要通过有效市场奠定坚实的物质基础,通过有为政府提升社会发展成果的共享性,还需激发社会多元主体的力量,作为市场和政府力量的有效补充。(42)张新宇、蔡小慎:《市场·政府·社会:扎实推动共同富裕的三重手段》,《湖北社会科学》2023年第2期,第83-89页。鼓励企业、事业单位、社会组织、个人等社会力量参与到基础设施及公共服务建设中,如社会组织提供非营利性公共服务、企业提供资金和物质支持、志愿者参与社区服务等,将更多元的社会资源纳入基础设施及公共服务体系中,实现多元主体的“共建、共享、共富”;打造多元主体协同治理机制,优势互补,共同推进县域基础设施和公共服务建设,推进县域的共同富裕进程。

推动县域基础设施和公共服务的信息化建设。随着数字技术的不断发展,推动县域基础设施和公共服务领域的信息化转型,有助于更好地整合基础设施和公共服务资源,快速进行相关资源的管理与调度。如搭建公共服务信息化平台,推动公共服务资源数字化、管理数字化、服务场景数字化,加快推进县域基本公共服务均等化建设。(43)斯丽娟、曹昊煜:《县域经济循环体系与数字经济发展》,《内蒙古社会科学》2022年第6期,第114-122页。

(五)坚持生态建设、人才建设、数字建设,实现县域可持续发展

县域不断推进经济、社会发展的同时,仍需通过积极推进生态文明建设、加强人才队伍建设、推进数字化转型等方式,促进经济、社会、环境的均衡发展,保证共同富裕的可持续性。

积极推进生态文明建设,促进经济社会协调发展。绿色发展对促进共同富裕有着显著效果,不仅可以持续增强共同富裕效应,还能缩小不同地区的共同富裕差距水平。(44)郑石明、邹克、李红霞:《绿色发展促进共同富裕:理论阐释与实证研究》,《政治学研究》2022年第2期,第52-65页、第168-169页。推进县域可持续发展,首先,要坚持可持续发展的生态建设理念,培养全社会对生态环境保护的认识,引导企业和机构在经济发展中采取绿色发展方式,鼓励县域居民积极参与生态保护和治理。其次,将生态文明建设贯穿到县域经济社会发展的全过程中,建立相应的生态文明制度,完善生态保护法律法规,加强环境监测、政府监管和处罚力度,严厉打击破坏生态环境的行为。最后,积极推进生态修复和绿色创新,加大对环境治理和生态修复的投入,促进生态环境的恢复和改善;同时积极探索和推进绿色创新发展模式,例如开发清洁能源、推广绿色技术、培育生态旅游业等,推进县域可持续发展。

加强人才队伍建设,激活县域发展潜能。针对多数县域存在的人口老龄化、劳动力外流等问题,人才的引进、培养和使用是打破人口结构失衡、激活县域发展潜能的关键。在明确县域发展方向和定位的前提下,制定多层次人才政策,一是要提高本地人才的综合素质,二是努力引进高质量人才,塑造强有力的专业队伍。同时,打造人才发展平台、优化人才发展环境,提供尽可能完善的人才补贴、优惠政策、发展机会等,吸引人才、留住人才。

推进数字化转型,提高县域治理水平。数字经济能有效促进城乡融合,并通过影响经济发展、社会服务和政府行为间接促进城乡融合发展(45)俞彤晖、肖延玉:《数字经济促进城乡融合发展的实现机理与实证检验》,《统计与决策》2023年第1期,第11-16页。,进而推动县域共同富裕。县域可以搭建数字化、信息化平台,推进数字化基础设施建设、建立互联网政务服务平台,推广数字技术在政务、医疗、教育、交通等领域的应用,通过对县域资源进行统一管理、调配,提高县域治理效率,实现县域公共服务的便捷性和高效性,从而提高县域治理水平。

四、结语

随着绝对贫困问题的解决、小康社会的全面建成,中国已迈入社会主义现代化建设的新发展阶段,县域在推进共同富裕过程中也取得了良好成绩,但仍面临着一些突出问题与现实挑战,如县域经济基础薄弱、区域不平衡程度高、城乡资源要素流动受阻、人口结构失衡等。

县域作为城市与乡村的联结点,是破解区域之间、城乡之间发展不均衡问题的突破口,也是城乡融合、新型城镇化和乡村振兴等各项工作的着力点。推进县域共同富裕,一方面要大力发展生产力,通过推动县域产业优化、县域协同发展,实现县域经济高质量发展,夯实县域共同富裕的物质基础;同时,坚持共享发展理念,健全城乡融合体制机制,完善基础设施和公共服务均等化建设,实现发展成果由人民共享;还要加强生态建设、人才建设、数字建设等,实现经济、社会、环境的均衡发展,保证县域共同富裕的可持续性。

在深入推动共同富裕的进程中,既需要先行者、示范区的引领作用,更需要各个县域结合自身实际,始终把人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点,找准发展定位,壮大发展优势,为实现中国式现代化作出贡献。