电力监理企业履行安全生产管理职责的思考

林鹤辉

（珠海电力工程监理有限责任公司，广东 珠海 519000）

0 引言

监理企业作为独立的第三方走上工程建设舞台，始于国家改革开放后几大水利电力工程的试点，在积累一定经验后，逐步在我国工程建设领域正式推广，形成了中国特色工程建设监理制度。监理的主要工作内容为质量、进度、投资控制和合同信息管理与工程协调。根据电力建设安全管理的实际情况，电力行业率先引入了安全监理的工作内容，并在电力工程建设过程中发挥了举足轻重的作用。随着国家及电力行业对安全监理的重视，一系列法律、法规及规范对安全监理的内容、监理的安全责任也逐步明确。但在具体实施中存在一些问题，如工程相关参建单位对安全监理职责定位不清；建设单位无限扩大安全监理工作范围致使电力安全监理的责权利不对等，在履行监理合同过程中，不断扩大的安全监理工作内容与监理收费逐步降低等矛盾日渐突出。

1 相关法律法规规范规定的安全监理职责责任

根据《建设工程安全生产管理条例》《建设工程监理规范》（GB/T 50319—2013）、《电力建设工程监理规范》（DL/T 5434—2021）、《电力建设工程施工安全监督管理办法》等相关条例、规范规定的安全监理的主要职责及法律责任[1]。

（1）工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理企业应当及时向有关主管部门报告。

（2）工程监理单位违反相关法律、法规、条例、规范规定的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处规定数额的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任。

2 履行电力监理安全生产管理职责的有效做法

监理企业安全管理工作分别从施工准备阶段、施工阶段开始，通过常态化、专业化专项安全监督检查，打造“线上+线下”安全一体化协同管控模式，提升安全管理成效。

2.1 施工准备阶段安全监理工作重点

安全管理体系的落实，组建项目安全组织机构，建立安全生产管理体系，明确岗位安全职责，编制《安全文明施工监理实施细则》《危险性较大分部分项工程监理实施细则》等文件，检查施工单位安全管理体系的建立情况；审查施工方案，发现问题及时填写文件审查记录表，督促施工单位按要求整改；审查施工管理人员、特种作业人员、机具报审，建立台账和过程动态管理[2]。

2.2 施工阶段安全监理工作重点

落实安全风险分层分级管控机制，根据作业风险等级，采用现场驻点、旁站、巡视等现场监督方式。中、高风险作业任务，填写安全旁站记录；定期组织开展总包分包安全管理、季节性、施工机具、临时用电、节假日、停复工等专项安全隐患排查治理检查，落实问题闭环管理；重点加强危大工程管理，督促施工单位编制专项施工方案完成审批，督促落实施工前方案交底，严格按照方案组织施工；落实分包管理，对总包单位、专业分包单位的主要项目管理人员配备、施工机械、工器具、队伍管理能力、人员实名制、诚信备案等进行验证。

2.3 施工阶段监理安全生产管理的具体措施

（1）落实“四类问题”管控机制。严格执行监理规范规定的“六必审”和“七必查”。重点关注三类严重违章、危大工程方案审批及安全措施落实、中高风险到位管控、分包报审及原材料进场情况，检查发现的A、B 类违章和重复发生C、D 类违章在监理安全巡查报告中通报，督促施工单位整改闭环；及时督促问题整改并上报建设单位[3]。

（2）建立违章问题、安全隐患主动自暴露机制。建立项目管理工作群，项目监理人员将现场巡视、检查发现的违章问题主动反馈到工作群中，并跟踪落实整改；对于项目现场安全生产管理中出现的管控重点、难点反馈到工作群中，发挥各参建单位群策群力，推动项目安全、有序实施。

（3）建立安全风险分级评价管控、安全隐患排查治理动态管理机制。根据现场作业计划，开展风险辨识，制定隐患排查治理清单，每月定期更新《监理安全风险评价表》，应用于现场管控。每月组织开展安全隐患排查，建立安全隐患台账，制定隐患整改措施，督促整改[4]。

（4）加强对施工现场违章变化管理和全过程的安全监管。刚性执行“四个必须”监理工作要求。根据每日在建项目开工情况，巡视实名制考勤必须到位；每日巡视项目必须携带施工图纸；每个巡视项目必须填写《监理现场安全检查记录表单》；每个巡视项目必须拍现场照片发到项目管理群。刚性执行监理“该审的要审，该记录的要记录，该查的要查，该停工的要停工，该报告的要报告”的工作要求，多做实事，少走形式，切实做好施工现场安全监理的自我保护工作。

3 监理企业履行安全监理职责的痛点、难点

3.1 安全监理履职成效不佳

电力监理企业人才专业技术能力、工程管理水平偏低，安全监理履职成效不佳。部分监理人员对自身安全责任认识还不够，施工安全管控经验、监理工作技能积累、安全理论知识储备不足，安全管理工作安全生产责任意识和能力不强，发现安全隐患、违章问题的能力不够强，监理企业履行安全监理职责不够到位造成施工单位不服从监理管理，业主对监理安全生产管理履职不信任[5]。

3.2 安全监理工作超出法律法规、监理规范规定

现场安全监理工作内容、范围、职责超出法律法规、监理规范规定，难以满足到位要求。按照电力工程施工安全风险管理人员到位标准，对于中高风险作业监理必须100%到位全过程旁站，对于低和可接受风险作业的巡视监督不少于当天管辖范围内作业数的65%，管辖范围内作业数的65%少于等于5 项作业的，应全部开展巡视监督。部分业主要求监理人员与施工单位“同进同出驻场监理”等。监理企业需大幅投入监理人员的数量和高素质监理人员来保证人员到岗和履职到位，否则难以满足实际到位要求。

3.3 施工总包、分包单位安全管理落实不到位

电力工程建设需要各参建单位共同联动，按照工程目标管理和合同约定各行其职，但在实际实施过程中，电力建设施工单位承载能力有限，安全生产管理力量、安全生产投入仍有不足，对于专业分包、劳务分包单位管理力度偏弱，仍存在以包代管的现象，总包单位、分包单位各层级管理落实不够到位，安全教育安全培训成效不佳，一线作业人员安全生产主体责任意识薄弱。施工单位等相关单位的履职管理不位间接将安全风险转移到项目相关参建单位的安全风险，在一定程度导致监理企业安全管理工作难度加大。

3.4 业主对监理的安全职责定位不清

根据建筑法第四十五条规定施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理。但在项目监理实际操作过程中，监理在工程安全管理的角色定位模糊，尤其是业主对监理的安全管理责任认识不清，超合同范围提高监理的安全管控要求，存在主体责任和监理责任本末倒置的情况，业主不是和监理一起管控施工单位的安全管理，而是紧盯监理的安全管理，将监理人员作为业主甚至施工单位的安全员看待，要求监理人员负责项目全过程的安全监督管理主要职责，使监理的安全管理职能异化。

3.5 对监理企业安全管理责权利严重不对等

（1）业主对于监理现场安全管理层层加码，对于工程施工风险识别、风险分析不科学，甚至部分业主要求无论高中低施工风险等级监理必须全过程旁站，业主只要到施工现场看不到监理，就认为监理不到位，并对监理进行扣分处罚。在事故事件和违章问题处理当中，只要发生质量安全事故事件，一般情况下监理都要承担连带责任。例如，上级单位查处的违章问题，当监理企业负有连带责任时，监理企业被扣分分值是施工单位的50%，而在事故事件责任认定方面，通常对监理单位按次要责任认定，对监理责任认定偏重。存在上级管理部门、建设单位对于监理单位在项目安全管理的责任理解和问责标准超出国家和行业监理规范要求的现象。

（2）根据电网公司基建工程监理项目部标准化工作指南要求，按照现行《20kV 及以下配电网工程建设预算编制与计算规定（2020 版）》规定，按照每2500 万元配网工程建安工程费配置一名监理人员的标准，推算出配网工程每64.75 万元监理费配置一名监理人员。实际由于安全监理的工作范围不断扩大，巡视、全过程旁站监督频次增加，建设单位超标准要求监理人员配置，造成公司人工成本费用的问题突出。例如实际监理业务开展过程中，根据配网工程预规规定，某区供电局当年监理合同业务量要求配置3 名监理人员，但业主要求只要现场有开工，监理就必须100%巡视监理到位，监理公司不得以超标准配置6 名监理人员，监理企业需增加1 倍以上的人工成本，给监理公司经营造成极大的压力，明显是“加量不加价”责权利不对等的现象。

（3）监理取收费方面，《关于前期工作费等费用标准的通知》（中电联定额〔2015〕162 号）规定，工程建设监理费用各阶段的参考比例为：勘察阶段3%，设计阶段10%，施工阶段85%，保修阶段2%。业主对往期已结算项目，提出监理单位未参与勘察、设计阶段监理，退款13%的审计整改要求。监理单位都采取提供资料，积极申诉的措施，但申诉结果基本无效，监理收费明显减少。

4 相关建议

4.1 提升电力监理自身能力建设

（1）加强电力监理企业自身的文化建设。监理是管理服务型工作，无法用完成实体交付物来衡量，只有通过管理的工作质量和服务技术含量来衡量。一个好监理企业要有一个好的企业文化导向，建立忠诚有责任感的企业文化，公司的每一位员工要忠诚于监理工作岗位，要有勤勉敬业的工作态度和行为。要有最基本的职业操守，员工只有发自内心对企业的忠诚，对工作的忠诚，安全生产管理工作才能守土有责，守土尽责，企业安全生产管理的各项工作才能够不折不扣的执行到位。

（2）强化监理工作责任心和职业道德建设。员工要认真、细致做好监理工作，包括安全监理工作，需要每一位监理工作人员有高度的责任心和公正心，从现实情况来看，员工和公司只是平等的合同关系，员工对工作履职尽责为公司创造更大的荣誉和效益，公司才能为员工提供更好的福利和收入，只有强化监理工作责任心建设才能真正实现公司和员工的双赢。安全是监理企业发展的前提，发展是监理企业履行好安全生产管理的保障。

（3）提升监理管理技术管控能力，监理既是工程管理人员又是专业技术人员，所以既要懂工程管理又要懂专业技术，才能严格监理、依法依规监理。通过的施工技术专业培训和系统的学习，弥补专业技术方面的不足，才能发挥监理在质量、安全管控方面的监督管理职责和体现监理的价值。监理企业应建立相关土建、电气、线路专业的培训的师资和培训的平台。

（4）做好监理的技术创新、管理创新、科技创新工作。电力行业特别是电力建设在管理、技术创新不断涌现，监理的技术创新、管理创新、科技创新工作更加任重道远，也是势在必行。在监理安全管控方面也要不断的创新，原来传统的安全监理管理大部分情况下是被动式开展工作，往往是监理发现了现场违章行为再予以制止，提出整改，未来的监理工作应该是主动式，在安全风险分析、安全隐患排查、安全隐患治理方面下功夫。监理企业要组织员工主动学习一些新的管理、管控的核心技术和管理手段，才能在实际工程管理中不断去应对一些新的变化、新的电网建设管理要求。

4.2 根据法律法规规范制定监理安全风险等级到位标准

建议电力建设相关部门根据国家法律法规、监理规范出台制定电力建设各阶段风险识别、风险分析、风险评估标准指南，明确各类型电力工程施工的风险等级和监理到位标准。

4.3 适当增加电力工程监理优价条款和收费标准

建议规范电力工程建设监理合同范本，增加优质优价条款，对于监理在安全生产管理方面超出国家法律、法规定、行业标准范围需增加额外的工作量明确相关费用条款。同时为了电力监理行业健康发展，根据责、权、利对等原则，适当提高电力工程监理工作相关收费标准。

5 结语

监理企业在履行电力工程建设安全监理，需要政府、业主、设计、施工等有关各方齐抓共管。只有在政府行业等相关部门的监督指导下，在业主单位在大力支持下，在设计单位、施工单位的积极配合下，进一步明确安全监理工作责任、规范制度和流程执行、监理人员履职到位标准，监理企业不扩大也不回避监理安全生产管理责任，将监理“安全生产管理履职尽责”工作理念贯穿于工程建设全过程，进一步提升监理在电力安全生产管理中的效能，不断推进监理企业高质量发展，助力国家现代化建设和电网建设高质量发展。