论农村土地所有权的归属主体

李析锴

(郑州大学 法学院,河南 郑州 450001)

1986年《中华人民共和国民法通则》(下称《民法通则》)第74条规定,劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有,包括集体经济组织的财产等。作为集体财产的土地的所有权归属主体,既是农民集体,又是集体经济组织。因此,在《民法通则》时代,农村土地所有权的归属主体并不明确。2007年《中华人民共和国物权法》(下称《物权法》)仍未给出答案。虽然《物权法》第59条明确规定了农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有,但仍然存在如何界定“本集体成员集体所有”、农民集体是否能够在私法层面上代表本集体成员集体等问题。到了《中华人民共和国民法典》(下称《民法典》)时代,《民法典》第261条、第262条几乎照搬了《物权法》的相关规定,存在的问题仍未解决。2022年12月,《中华人民共和国农村集体经济组织法(草案)》(下称《农村集体经济组织法(草案)》)公布,但对于农村土地所有权归属主体的相关规定,仍存在诸多讨论空间。为此,本研究从农村土地所有权归属主体的主要争议出发,从法历史学、法解释学、法政治学等角度,剖析农村土地所有权的应然主体,以期提出科学的立法建议。

一、农村土地所有权归属主体的主要争议

对于农村土地所有权的归属主体,学术界存在较大争议,各省的相关规定也存在较大不同,而在《农村集体经济组织法(草案)》征求意见之际梳理学术上和实践上的主要争议,具有重大的现实意义。

(一)实践上的差异

我国民事立法对于农村土地所有权归属主体的规定不清晰,理论上存在争议,实践中也存在不同的做法。如:《广东省农村集体经济组织管理规定》第13条明确规定,集体经济组织享有集体土地的所有权;《湖北省农村集体资产管理条例》第9条明确规定,集体土地属于农村集体经济组织所有;《四川省农村集体经济组织条例》第3条规定,农村集体经济组织是以集体所有的土地为基本生产资料,实行家庭承包经营为基础、统分结合双层体制的经济组织;《黑龙江省农村集体经济组织条例》第3条规定,土地等生产资料归全体成员集体所有。综上,广东省、湖北省等规定土地属于集体经济组织所有,而四川省、黑龙江省等规定土地属于集体所有。

(二)学术上的争鸣

对于农村土地所有权归属主体的问题,学界也一直争论不断,论证路径多元,观点多样,大体上可以分为三类:农村集体经济组织说、农民集体说、折中说。

1.农村集体经济组织说

支持农村集体经济组织说的学者认为,农村集体经济组织享有或者应当享有集体土地所有权,但不同学者论证的角度不同。有的学者主张《物权法》第60条本身就规定了农村集体经济组织享有农村土地的所有权[1]。有的学者主张农民集体在民事法律上的表现形式就是农村集体经济组织[2]。还有的学者认为,集体经济组织延续了历史上农村土地的所有权主体,是《民法典》第261条中“集体成员集体”的应有之义[3]。

2.农民集体说

主张农民集体说的学者认为,从归属意义上来看,农村集体土地所有权的唯一归属主体是农民集体。集体经济组织不享有农村集体土地所有权,而是代表农民集体行使对于集体土地的所有权。农民集体与农村集体经济组织分置,二者各自独立。农民集体说存在“构成要素说”“投资关系说”“法定信托说”等分支。“构成要素说”认为,集体经济组织和村民委员会各自成为农民集体的要素,农村集体经济组织、农民集体与村民委员会三者互相独立[4]。“投资关系说”认为,农民集体和农村集体经济组织本质上是投资与被投资的关系,包括集体土地在内的集体财产由农民集体所有,并由农民集体投资于集体经济组织,从而使农民集体财产转变为农村集体经济组织的财产。根据《民法典》第96条的规定,农村集体经济组织法人在法律上属于特别法人。因此,农民集体财产的所有权最终归属于农村集体经济组织这一特别法人,成为法人财产[5]。“法定信托说”认为,集体经济组织与农民集体形成法定信托的关系,如此便可维系坚持农村土地公有制不动摇的改革底线,同时也可隔断破产风险,使集体经济组织作为民法上的主体能够名正言顺地享有集体土地的所有权,积极地承担权利义务,壮大集体经济[6]。

3.折中说

主张折中说的学者认为,农民集体与农村集体经济组织为一体两面的关系,农民集体是宣示集体土地的归属主体,农村集体经济组织是所有权的行使主体[7]。这一学说虽然承认农民集体与农村集体经济组织属于同一主体,但不能将二者简单等同。

二、农村土地所有权归属主体的历史演变

我国农村土地所有权归属主体的模糊性是长期形成的,因而有必要对农村土地所有权的归属主体进行法史学角度的探讨。具体来看,新中国成立至今,我国农村土地所有权的归属主体经历了曲折的发展过程。从历史角度来看,应当肯定农村集体经济组织对集体土地的所有权。新中国成立以来,农村经历了互助组、初级社、高级社、人民公社及人民公社解体后的不同阶段的改革。农村土地所有权是集体财产所有权的一部分,属于“农村集体财产所有权”的范畴。从部分法律中“财产”一词的变迁可以了解农村土地所有权归属主体制度的变化。

(一)改革开放前

1950年《中华人民共和国土地改革法》第1条规定实行农民的土地所有制,第10条则明确了农民对于土地的所有权。我国在这一阶段真正实现了土地的农民所有。我国农村的实际情况不同,生产工具、劳动力分布不均,使农民的生产活动遇到了一定困难,客观上阻碍了生产力的提升。部分地区的农民自发成立了互助组。1953年发布的《关于农业生产互助合作的决议》提出“使农民自愿联合起来”,之后互助组运动走向高潮。互助组以生产资料私有制为基础,以自愿互利为原则,实行劳动和生产资料之间的互换。随着实践的发展,初级社较互助组有明显不同。生产资料的所有权仍然归属于农民所有,但生产资料的使用权已经归属于初级社。1954年《宪法》第8条第1款规定,“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”,对农民土地私有进行了确定。

农村土地私有与社会主义公有制是相悖的,土地改革运动中所确立的私有制只能是社会主义改革中的一个节点。1955年全国范围内的农村从初级社向高级社快速过渡。1956年颁布的《高级农业生产合作社示范章程》第1条规定高级农业生产合作社是“社会主义的集体经济组织”,第13条规定入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。自此,以土地为代表的生产资料已经由农民私有转变为集体所有,拥有社员身份的农民平等享有“共同劳动、共同分配”的权利[8]。

在人民公社初期,公社是基本核算单位,以土地为代表的生产资料为公社所有。1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》(下称《草案》)对此予以修改,确定了“三级所有,队为基础”的体制。《草案》第1条规定,“农村人民公社是政社合一的组织”,“它在一个很长的历史时期内是社会主义的互助、互利的集体经济组织”。从《草案》第2条“人民公社的各级组织”的表述看,生产大队、生产队都是隶属于人民公社的组织,其性质也应当属于集体经济组织。1975年《宪法》第7条进一步确认了以土地为代表的农村资产由人民公社、生产大队、生产队三级集体经济组织享有所有权。1978年《宪法》第7条规定:“生产大队在条件成熟的时候,可以向大队为基本核算单位过渡。”

通过梳理农村集体组织的历史演变可以得出结论:在改革开放前的社会主义革命和建设时期,农村土地的所有权归属主体为农村集体经济组织。从历史法律文件来看,这一时期并不存在一个被称为“农民集体”的法律主体,而是将“农民集体”内化于集体经济组织。因此,集体经济组织享有农村土地所有权具有历史延续性。

(二)改革开放后

改革开放后,法律对于农村土地所有权归属主体进行了模糊化处理。人民公社解体,分为行使政治职能的村民委员会和行使经济职能的农村集体经济组织。根据1984年中央一号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》的精神,人民公社解体之后设立农村集体经济组织并非广大农村的强制性义务,农村集体经济组织的经济职能可由村民委员会代行[9]。根据1986年通过的《中华人民共和国民法通则》第74条的规定,集体经济组织的财产也是农民集体的财产。如果集体经济组织的财产同农民集体的财产在法律层面上相互分立,但在物质层面都是同一集体的同一财产,就会造成农村集体经济组织与农民集体双重所有的困境。

1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》(下称《土地管理法》)第10条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有”和“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有”的表述,表明了农民集体是农村土地的所有权主体。2007年颁布的《物权法》第59条规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。”从《物权法》第60条中的“村内两个以上农民集体所有”的规定来看,立法者也似乎指明农民集体是农村土地所有权的归属主体。但是,一方面,《物权法》和《民法典》对于农村土地所有权归属的规定具有连续性和稳定性[10],从历史的演变来看,将农村土地所有权的归属主体认定为农村集体经济组织并无不妥。另一方面,《民法典》并未将农民集体规定为一类特殊的民事主体,农民集体的法律地位及民事能力始终不明确,而农村集体经济组织则具有清晰的特别法人地位。从立法上来看,将农村土地所有权的归属主体认定为农村集体经济组织也存在合理性。

三、农村土地所有权归属主体的法解释学分析

从法解释学的角度看,农村集体经济组织应为农村土地所有权在私权意义上的主体。从历史解释角度看,农村集体经济组织享有农村土地所有权具有历史的逻辑性。从体系解释角度来看,农村集体经济组织享有农村土地所有权符合《民法典》相关条款的体系解释。从目的解释角度来看,壮大集体经济、明晰土地所有权归属是《民法典》第261条和第262条的立法目的之一。农民集体并非法律主体,不具有民事行为能力。当农村土地所有权归属于农村集体经济组织这一特别法人时,才能够真正明晰土地所有权归属,激活农村财产性要素。

(一)历史解释视角下的农村土地所有权归属主体

在人民公社时期,人民公社享有类似于罗马法中的终极支配权。部分政策性文件对公社具有全民所有制属性的论述,成为人民公社时期政府及少部分公社干部对公社财产进行无偿“平调”的依据。虽然1962年的《草案》开始将农村土地所有权逐渐下放,但仍没有彻底改变农村的所有权主体制度。从长期来看,“政社合一”的人民公社实质是将农村产权异化,否定了社会主义集体所有制。党中央也及时认识到这一问题,1983年《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》第1条明确规定:“当前的首要任务是把政社分开,建立乡政府,同时按乡建立乡党委,并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。”

有的学者认为,对于农民集体应该赋予其特殊法人的地位,并借鉴企业法人治理的经验设置机关和运行机制[11]。但是,到了《民法典》时代,农民集体并没有被规定为一个适格的民事主体。农民集体的法律地位虚化,意思表示机关模糊,缺乏合理的运行机制,难以真正行使自身享有的所有权。农民集体在实际中的虚置,使得村民委员会成为农地的实际管理者。进一步来看,部分村民委员会又是由少数村民委员会干部实际负责,使得这小部分干部成为农地的实际经营管理者。《中华人民共和国村民委员会组织法》(下称“《村民委员会组织法》”)第5条明确规定,乡(镇)政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。如果农民集体享有农村土地的所有权,则在实践中会大大增加土地所有权异化为“小部分人的所有权”的可能性,村民委员会将可能变为一个全盘掌控农民集体的极其强大的主体,这显然不应是历史的发展趋势和应有的价值追求。因此,农村集体经济组织应当成为农村土地所有权的归属主体。

(二)体系解释视角下的农村土地所有权归属主体

2019年《土地管理法》第11条规定,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,“由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”;《民法典》第262条规定,属于村农民集体所有的土地“由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权”。《土地管理法》第13条的用语为“经营、管理”,《民法典》第262条的用语为“代表集体行使所有权”。《民法典》第262条继受了《土地管理法》《物权法》等法律的立法精神,是对过去集体所有权行使的清晰表达,具有一致性。因此,从体系解释的角度看,《民法典》第262条隐含了“农村集体经济组织行使农村土地所有权”的意思。

有学者认为,应该将农村土地的所有权主体和所有制主体进行区分,将农民集体定位为集体所有制主体,而并非集体所有权主体[9]。生产资料所有制是一个经济学范畴,是经济制度的基础,指生产资料归谁所有,由谁支配。所有权是所有制在法律上的表现形式,属于法学的范畴。农村土地所有制与农村土地所有权是辩证统一的关系。我国现行《宪法》第10条明确了集体财产所有制制度,从宏观上确定了我国集体财产的总体归属。《民法典》第261条则进一步将《宪法》第10条规定的“集体”细化为“集体成员集体所有”,并在第262条明确由农村集体经济组织代表农民集体行使所有权。由此可见,土地所有权是对具体土地归属的界定,它描述的是特定的土地由哪一法律主体支配。所有制和所有权的联系在于,所有制决定着所有权的性质和内容,属于经济基础的范畴,而所有权是所有制在法律上的表现形式,属于上层建筑的范畴。农村集体土地所有制宣示了农村集体土地归属的方向和原则,农村集体土地所有权代表了在私法层面上农村集体经济组织对集体土地的支配。农民集体对农村土地的所有属于所有制的范畴,而农村集体经济组织对农村集体土地的所有更符合私权意义上的所有权的含义。

对于《民法典》第261条和第262条中的“集体”的理解,不应狭义地将“集体”归于“农民集体”的范畴,而应将它理解为在一定地域范围内全体农民的动态集合。农民集体是一个模糊的主体,本身不具有独立的法律人格,否则完全可以自己行使所有权,不必由农村集体经济组织代表其行使所有权。由此观之,农村集体经济组织行使所有权必须以其享有所有权为前提。所有权作为一种自物权,是他物权的母权。根据一物一权原则,一个物上不得存在两个或两个以上内容相互冲突或矛盾的定限物权。若集体经济组织不享有对集体土地的所有权,则集体经济组织履行自身的经济职能可能存在障碍。

《农村集体经济组织法(草案)》第2条与第37条分别规定了“以集体所有为基础”和“集体所有的土地”,该规定并没有解决“农民集体虚化”的问题。农民集体仍然不是民法中的一个适格的法律主体,也没有形成自己的意思表示机关、决议机关和执行机关。因此,农民集体享有农村土地所有权并不成立。由此,农民集体作为一种政治宣示,实质上由农村集体经济组织享有集体土地所有权的说法更合乎逻辑。

(三)目的解释视角下的农村土地所有权归属主体

所有权的概念根源于罗马法,对应“此物是我的”这一质朴概念,其近代法律表达为“对物享有完全的权利”。大陆法系国家的法律理论体系也都承袭了根源于罗马法的所有权绝对的观念,主张所有权即是对物有绝对支配权。近代民法确立的绝对所有权观念强调所有权的无限制地使用、收益、处分所有物的功能[12]。所有权的主体必须是符合法律规定的实在法律主体。

《民法典》第261条规定集体财产归本集体成员集体所有,赋予集体通过出让使用价值等方式来获取财产所包含利益的权利[13]。集体的价值利益通过所有权权能的行使来实现。将所有者利益归属于农村集体经济组织成员,从而达到保障成员利益最大化、实现提高农民财产性收入的目标。农民集体在《民法典》时代仍然没有被规定为一个适格的民事主体,农民集体符合公法的逻辑思维而不具备私法上的要件,无法行使自身所享有的所有权。按照萨维尼的理论,“意志能够向外发生作用,也即作用于在涉及意志者时必须被我们称为外部世界的这个事物”[14],即意志可以作用于外部世界,与此相关的意志支配完全处在法领域之内,由此构成了财产法,它又可以进一步区分为物法和债法。基于这种理论,意志对于物产生作用即生成了所有权。在农民集体这一政治性主体与私权上的所有人同一的情况下,农民的集合难以清晰表达农民集体在私权上的意志,从而无法真正行使农村土地所有权。因此,如果将民法上的所有权归属于农民集体所有,则会产生无人所有的困境。《民法典》第261条和第262条的规定在本质上是一种政治宣示,集体可以理解为国家对土地所有权的一种意志的延伸,必须通过一个实在的“人”来具体行使集体所有权,达成一定的政治经济目的。《民法典》第261条和第262条的规范目的在于支持乡村振兴、壮大集体经济。对物的绝对支配理念在某种程度上不能解决现实存在的问题,这就需要多重权利配置,需要农村集体经济组织法人享有包括土地在内的集体财产的所有权。如此,在实践中才能明晰农村土地所有权归属主体,从而进一步实现乡村振兴目标。

四、农村土地所有权归属主体的法政治学分析

本质上,法律和政治都是上层建筑,都要决定于经济基础。从这个角度来讲,在从法解释学角度阐述之后,有必要从法政治学角度探究农村土地所有权归属主体。如上文所述,农村集体经济组织说主张农村土地应由农村集体经济组织所有。有学者认为,如此似乎形成了法人的私有财产性质的权利外观,违反公有制[15]。本研究认为,对此不应机械理解,要充分认识农村集体经济组织这一特别法人的特别之处。事实上,农村集体经济组织享有农村土地所有权,不仅能对农村集体经济组织成员起到保障作用,而且能够为公有制保驾护航,壮大集体经济,推进土地产权制度改革。

(一)农村集体经济组织对其成员的保障功能

《农村集体经济组织法(草案)》第12条并未明确农村集体经济组织成员的确认方式,但该身份权的确认与农民利益联系紧密,必须进行讨论。农民集体是一定地区内以农村土地公有为基础的农民集合体,它并不强调集体内的所有个体,不是某一时段内所有个体的总和。农民集体是动态变化的,当某一集体成员脱离集体的时候,该成员就丧失了集体成员资格。因此,农民集体是满足一定条件的所有村民的集合。根据现有实践来看,认定农村集体经济组织成员身份的原则是依法依规、公平公正、发扬民主、尊重历史、维护稳定。认定标准主要是以户籍为基础,综合多种要素,确定集体经济组织成员身份[16]。《湖北省农村集体经济组织管理办法》第15条以户籍和年龄(16周岁)作为认定集体经济组织成员身份的标准;《浙江省村经济合作社组织条例》第19条以是否履行村经济合作社章程规定义务及是否经社员代表大会表决通过作为认定集体经济组织成员的标准;《重庆市农村集体经济组织成员身份确认指导意见(试行)》第3条第1款明确规定,户籍、是否与现有集体经济组织成员存在特殊身份关系是认定集体经济组织成员的标准。

对于村民这个概念,本研究认为,应将其分为广义和狭义两种。广义上的村民指享有该村户籍的所有村民,包含但不限于以下几种身份:其一,满足本农村集体经济组织成员资格要求的村民;其二,不满足本农村集体经济组织成员资格的要求但户口仍属于本村集体的成员,如常年外出务工、不以农村生产为主要生活来源的成员和不从事农业生产、不常年在农村居住的成员。狭义上的村民指集体经济组织成员,即长期在农村居住,以农业生产为主要生活来源,履行村民义务的适格成员,或者短期内、周期性外出人员,实质上仍“扎根”农村生存。就广义上的村民来说,除了长期居住在农村的集体经济组织成员,还存在已经在城市安家立业的村民,在一般情况下并不存在保障其成员身份的紧迫性和必要性,因为这些人员已经享有其他新的生活保障。因此,可以结合各村具体情况,由农村集体经济组织成员共同决定是否将城市中安家的村民也纳入农村集体经济组织成员的范围。如此也符合《农村集体经济组织法(草案)》第12条的精神。

从应然的角度看集体经济组织成员范围,有学者认为,农村集体经济组织成员应与农民集体成员范围一致,若前者的范围大于后者,则可能会导致农民集体的财产福利效应外溢,若前者的范围小于后者,则可能存在少数成员控制农村集体财产的风险,损害农民利益[17]。有学者认为,对于农村集体经济组织成员的范围应从自治与强制的双重维度来看待,存在特别性,应将其与农民集体成员相区别[18]。农村集体经济组织成员的范围应与狭义上的农民集体成员的范围相同。同时,在城乡二元融合、打破城乡壁垒的大背景之下,应最大限度尊重全体农民的意志,由农村集体经济组织的决议机关通过相应的程序决定哪些人能够取得农村集体经济组织成员身份。由此,农村集体经济组织成员的范围能够覆盖所有需要生活保障的村民。同时,对于已经落户城镇、长期不从事农业生产、不履行村民义务并长期不在农村居住的村民,也不应当使其成为城镇、农村双重保障的享有“特权”的群体。因此,农村集体经济组织对其成员具有公有制所要求的保障功能。

(二)农村土地由农村集体经济组织所有符合公有制实现路径

从法人的角度来说,农村集体经济组织不能以社会资本为其资金的主要来源,否则会客观上造成因出资的不同导致农民之间地位不平等的现象,最终逐步滑向私有制的范畴。以公司为代表的典型营利法人以出资为原则进行利益分配,农村集体经济组织这一特别法人则以身份为原则来实现成员收益分配权。我国集体产权制度改革的根本目的并不完全在于获利并进行利益分配,更重要的是为该土地范围内的集体成员提供生存保障。从这个意义上来说,作为特别法人的农村集体经济组织符合社会主义公有制的应有之义--所有者的地位和权利平等。所有适格的村民对农村集体财产均享有平等的权利。

从利益分配的角度来说,农村集体经济组织作为农村土地的所有权归属主体并不危害公有制。按照会计第一恒等式,所有者权益=资产-负债,所有者权益是所有者对企业资产的剩余索取权,转化为法学语言即利润分配请求权。因此,该等式可以转化为利润分配请求权=资产-负债。在界定所有制关系时,除了应关注所有权主体,还必须将资产剩余价值的分配及获得剩余的主体纳入考量。进言之,生产资料公有制意味着生产剩余归劳动者共同所有[19]。《农村集体经济组织示范章程(试行)》第39条具体规定了农村集体经济组织的收益分配规则,将经营性资产设置股份量化到集体经济组织成员,将成员股份分为四种类型:人口股、劳龄股、扶贫股、敬老股。由此观之,农村集体经济组织的剩余索取权是以人口、劳龄为基础,兼顾社会保障职能,设置扶贫股份、敬老股份,以保障生产剩余归劳动者共同所有。

从公有制本身来说,农村集体经济组织享有农村土地所有权不会违反公有制。恩格斯在《反杜林论》中指出,若要实现生产、占有和交换的方式同生产资料的社会性质相适应,“只有由社会公开地和直接地占有已经发展到除了适于社会管理不适于任何其他管理的生产力”[20]。由此可见,恩格斯认为,公有制含义中的一个方面是生产资料由全社会全体人民公开地和直接地占有。直接占有与通过其他机构完成的间接占有不同。从外观上看,农村集体经济组织似乎正是“其他机构”,村民通过该机构实现对生产资料的间接占有。本研究认为,对此不能过于机械地理解。集体财产的利用,必须以归属清晰为基础。集体财产虽然名义上归属于集体成员所有,但形成了一种类似“总有”的法律状态[4]。从实践的角度来看,农民集体单独享有所有权,在权利外观上似乎由全体集体成员享有所有权,但由于集体资产并不是由成员投资、经营,因而成员无法行使自身享有的所有者权益。一方面,集体成员缺乏行使剩余索取权的正当依据,从而对集体资产产生相当的“界限感”;另一方面,财产权利的不明晰也为少部分滥用职权的村干部提供了舞弊的空间,不但无法实现村民利益,而且可能损害其利益。黄范章[21]认为,所有制的实现形式多种多样,界定企业性质应该看占有、使用、运营生产资料的实际主体。《民法典》第96条将农村集体经济组织设置为特别法人以实现财产归属明确化。经济利益驱使集体经济组织成员积极参与集体决议,事务管理则难以实现这一目的[22]。只有农民集体财产权属明确,才能调动集体成员的积极性,实现真正意义上的集体所有。

虽然《民法典》第60条规定法人以其全部财产独立承担民事责任,但《宪法》第10条、《土地管理法》第9条和《民法典》第260条都规定了农村资源性财产的限制。除了国家和农民集体,其他所有民事主体都不得取得或变相取得农村集体土地所有权。同时,农村集体经济组织的职能具有复合性,一方面承担了壮大集体经济、增加村民财产性收入的经济职能,另一方面承担了包括村民居住条件的保障和务工、创业失败后的就业保障[23]的兜底保障职能。农村资源性财产的政治属性和职能决定了其不能进入市场进行交易,也不能被用于抵押担保。立法机关或许可以借鉴《农村集体经济组织示范章程(试行)》第4条对农村资产的分类:资源性资产、经营性资产、非经营性资产和其他资产。非经营性资产具有公益的性质,可依据《民法典》第399条第3款明确的公益设施禁止抵押的规定,将其排除在可责财产范围之外。《农村集体经济组织示范章程(试行)》第4条规定的其他资产仅作为兜底性表述,代指条文中未出现的财产种类。因此,实质上可作为农村集体经济组织的可责财产仅限于用于经营的建筑物、机器工具、基础设施、集体投资兴办的企业及其他无形资产等经营性资产。农村集体经济组织作为特别法人,它的法律责任应以经营性资产为核心。有学者认为,农村资源性财产的所有权固然不应该被纳入可责财产的范围,但在其上设置的用益物权则无须被排除在责任财产之外[24]。集体所有权天生就是为了设定用益物权而存在[13]。将用益物权归入责任财产的范围,有可能会使集体所有权设定的用益物权倒向集体之外的民事主体。长此以往,农村集体经济组织成员的土地承包经营权等将会被架空和虚置。

(三)农村土地产权制度改革的要求

根据2016年12月26日施行的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》的精神,归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格是农村集体土地产权制度改革的目标。2020年4月26日发布的《国务院关于农村集体产权制度改革情况的报告》明确提出,要深入推进农村集体产权改革,增加农民财产性收入。过去的立法和政策把农村集体所有权定义为社会主义公有制的方式,特别强调其在政治上的意义[25]。现如今,在社会主义市场经济体制下,要注重农村土地所有权的政治意义,更要考虑其财产利益。若仍停留在过去由“隐身”的农民集体单独享有所有权的模式,农村集体经济组织则难以获得适当的私权权能。习近平总书记指出,农村集体资产产权虚置,经营收益不清,分配不公开,也容易损害农民利益,滋生“微腐败”[26],因而多次强调探索集体所有制有效实现形式、壮大集体经济、保护农民利益的重要性。由此可见,我国农村土地产权制度改革的要求包含但不限于:实现归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的目标;增加农民财产性收入;严格保证农民利益不受损;把握好领导干部这个“关键少数”,遏制“微腐败”。显然,农民集体无法实现我国农村土地产权制度改革的目标和要求。农村集体经济组织具有相应的民事行为能力,弥补了农民集体作为法律主体的不足,在某种程度上减少了舞弊的空间,满足土地产权制度改革的要求。

五、结语

农村集体经济组织享有农村土地所有权是实现集体所有制的重要途径。相比于农民集体,农村集体经济组织是《民法典》明确的法律主体,具有明确的组织机构,能够通过决议机关成员大会充分表达自身意志,有将所有者权益平等分配实现的可能。农村集体经济组织具有在私法层面上代表农民集体行使所有权的能力,可将其理解为农民集体的法人化。农村集体经济组织与农民集体在私权层面上具有同一性,实质上享有农村土地所有权。《农村集体经济组织法(草案)》应当明确规定农村集体经济组织享有集体土地所有权,这样才可以进一步明确产权,增加农民的财产性收入,壮大集体经济,实现乡村全面振兴。