“监察建议”作为行政程序证据的效力及其法治化路径——基于裁判分歧的分析

陈建平 刘浩龙

(西南政法大学 行政法学院,重庆401120)

一、问题的提出

在监察机关的监督、调查和处置三项职责权限中,处置权限将直接或间接决定监察对象在事实上或者法律上的“命运”,被称为监察机关“开展工作的有利抓手”[1]。 “监察决定”与“监察建议”则是监察机关“抓手”中的“两把利刃”,其中“监察建议”是监察机关根据监督、调查的结果对监察对象所在单位存在诸如廉政建设、职责履行等问题依法做出的职权行为[2]。“监察建议”具有以点促面、以案促改的目的内核,加之“无正当理由应予履行”的效力外壳,常常成为行政行为的“启动器”乃至“直接证据”。

关于“监察建议”能否作为行政程序证据,既有裁判观点存在重大分歧。有观点认为,根据《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第六十二条之规定①,“监察建议”具有强制性,行政机关应当采纳,而法院也认可行政机关将其作为行政程序证据。另一种观点认为“监察建议”仅为监察机关对行政机关履行职权的监督,行政机关应当将其视为行政程序启动的提示,以其为根据直接作出行政处理违反“正当程序原则”,应当按照“证据排除规则”予以排除。针对这一分歧,最高人民法院尚未出台指导意见,理论界对相关问题的探讨也不够充分。本文以各级法院裁判意见为线索,对相关裁判文书进行实证考察,并展开分析,有利于理解这一分歧产生的原因,并为“监察建议”作为行政程序证据发挥效力指引可行路径。

二、司法裁判现状及其观点梳理

在行政证据研究中,以行政程序阶段的文书为样本探究“监察建议”作为行政程序证据的效力具有直接性②。然而,行政程序阶段的文书因信息公开程度低,较行政诉讼裁判文书不易收集。鉴于行政实践对诉讼证据规范的普遍移植[3],本文以裁判文书为样本分析“监察建议”作为行政程序证据的效力,具有实践价值。

(一)样本裁判基本情况

本文选取的裁判文书来源于“裁判文书网”,以“监察建议”为关键词,并将案由筛选条件设置为“行政案由”。考虑到2018年第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《监察法》的专项立法,故将时间筛选条件设置为2018年至2021年③,共得裁判文书108份。剔除未实际涉及“监察建议”讨论的案例63份,最终得到45份裁判文书,其中包括行政监察机关作出的“行政监察建议”④24份,监察委员会作出的“监察建议”21份。上述裁判文书中,仅有一份来自最高人民法院,并且该例裁判并未涉及本文主旨的探讨,剩余案例主要来自各地基层人民法院。监察体制改革将行政监察、腐败预防和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量整合至监察委员会[4]。因此,在行政程序证据的效力分析中秉持从“行政监察建议”到“监察建议”的逻辑进路,对于深刻理解法院的裁判逻辑尤为必要。

从裁判文书的结果来看,案涉“行政监察建议”的裁判文书中,对“行政监察建议”作为行政程序证据持肯定态度的共8例,占比约33.33%;持否定观点的共5例,占比约20.83%;未明确表态的共11例,占比约45.83%。在案涉“监察建议”的裁判文书中,对“监察建议”作为行政程序证据持肯定态度的共9例,占比约42.86%;持否定观点的共7例,占比约33.33%;未明确表态的共5例,占比约23.81%。可见,关于“行政监察建议”或“监察建议”能否作为行政程序证据,持肯定与否定的意见分庭抗礼,深入分析裁判要旨具有必要性。

(二)样本裁判的分歧

裁判要旨中肯定理由与否定理由具有不同侧重点,前者以“行政监察建议”与“监察建议”的规范性质为由,认为其作为行政程序证据具有强制性效力,后者基于正当程序原则与证据排除规则质疑其作为行政程序证据的效力。

1．肯定观点的理由

法院肯定“行政监察建议”与“监察建议”作为行政程序证据的裁判理由在核心观点上一致,即认为“行政监察建议”与“监察建议”具有强制性,行政机关依据其作出行政处理决定具有合法性。

(1)“行政监察建议”作为行政程序证据的理由。其一,根据原《中华人民共和国行政监察法》(以下简称《行政监察法》)第二十五条之规定⑤,行政机关主张“行政监察建议”具有强制性,据此作出行政处理决定合法,法院予以认可⑥;其二,“行政监察建议”涉及对行政相对人实体性事实的认定,该部分认定可以单独作为行政处理的依据⑦;其三,虽然不能仅依据“行政监察建议”直接作出相应行政处理,但如果“行政监察建议”与其他证据进行组合,可以作为认定行政案件部分事实的依据⑧。

(2)“监察建议”作为行政程序证据的理由。其一,根据《监察法》第六十二条的规定 ,行政机关应当采纳监察建议作出行政处理⑨;其二,“监察建议”对行政程序中所涉及的待证事实具有证据效力⑩;其三,在案涉房屋登记注销案件中,法院依据原《房屋登记法》认为监察委员会作出的“监察建议”属于司法、行政、仲裁机关的生效文书,行政机关可以依据“监察建议”作出房屋登记注销等处理。

需要注意的是,在“监察建议”出现初期,部分裁判观点基于对“行政监察建议”的认知惯性,将其与“行政监察建议”混淆。

2．否定观点的理由

否定观点主张,行政机关应当将“行政监察建议”或“监察建议”视为调查程序的启动提示,并根据正当程序的要求,在查明事实后作出行政处理,仅依据“监察建议”作为行政程序证据而作出行政处理不合法,不利于保障行政相对人的合法权益。

(1)“行政监察建议”不能作为行政程序证据的理由。其一,“行政监察建议”仅是行政监察机关对行政机关履行相关职责的一种监督,行政机关仅能依“行政监察建议”启动相关调查程序,而不能直接作出行政处理;其二,“行政监察建议”存在表述模糊的情况,仅根据“行政监察建议”作出行政处理属于事实不清。

(2)“监察建议”不能作为行政程序证据的理由。其一,“监察建议”的提出属于国家机关对监察职权的行使,并且表现为监察机关履行对行政机关的监督职责,“监察建议”只能提示行政机关启动实质性调查程序,后者应依法作出行政处理;其二,行政机关仅依据“监察建议”作出行政处理,属于证据不足、违反法定程序,法院依法不予认可;其三,行政处理应当依据行政机关在行政程序中收集的证据,“监察建议”不具有证据效力。

由前述可知,对于“监察建议”作为行政程序证据的效力问题,既有裁判主要聚焦如下方面:第一,“监察建议”是何性质?行政机关是否被强制要求适用其作出行政处理?第二,将“监察建议”作为行政程序证据是否必然违反正当程序原则?“监察建议”是否要依照“证据排除规则”予以排除?因此,本文分析“监察建议”作为行政程序的证据效力将遵循以下逻辑进路:一方面,针对上述裁判焦点进行分析展开论述;另一方面,基于对裁判焦点的分析,进一步追问若“监察建议”作为行政程序证据,应当如何适用。

三、裁判分歧产生的原因

司法裁判既是抽象规范的具体化呈现,也是从一般到个别的精彩延续[5]。裁判理由提示,对于“监察建议”能否作为行政程序证据的分歧,主要来自于两个方面:对“监察建议”的性质判断存在误区;对“监察建议”作为行政程序证据是否违反“正当程序原则”,以及是否抵触“证据排除规则”认识不同。

(一)对“监察建议”性质判断的误区

裁判对“监察建议”性质判断的误区体现在两个方面。一方面,部分裁判对“行政监察建议”与“监察建议”之间的概念分野并未充分理清,将“监察建议”与“行政监察建议”混淆并导致规范适用错误。另一方面,部分裁判未把握“监察建议”作为“建议性”监督权的属性,将“监察建议”与“监察决定”混淆,认为“监察建议”作为行政程序证据具有强制性效力。

1．对“行政监察建议”与“监察建议”的认知混淆

《监察法》的专门立法标志着具有中国特色的“国家监察”体制迈入法制化建设新时代,国家监察体制改革由局部试点向全国推开,中国的监察体制由“行政监察”正式迈入“国家监察”。[6]此外,作为统一制度层面的“国家监察”并非对原有“行政监察”的打破,而是对反腐败资源的整合。恰如习近平总书记指出:“通过体制机制创新,我们把行政监察部门、预防腐败机构和检察机关反腐败相关职责进行整合,解决了过去监察范围过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题,优化了反腐败资源配置,实现了党内监督和国家监察、依规治党和依法治国有机统一。”[7]

根据“行政监察建议”与“监察建议”在原《行政监察法》和《监察法》中的规定,可以发现“行政监察”与“国家监察”之间具有职权的承继关系,两者在功能定位上存在竞合。《监察法》颁布之日起原《行政监察法》同时废止,“监察建议”从规范层面上替代了“行政监察建议”,在这一过程中监察制度由“同体监督”转为“异体监督”,二者的相关范畴必然存在差异。而法院在面对“行政监察”与“国家监察”之间的职权承继关系、“行政监察建议”与“监察建议”功能定位的竞合时,在“行政监察建议”存续时期的裁判惯性难免会延伸至对“监察建议”的裁判中。比如在“哈尔滨均信案”中,房屋登记机构将“监察建议”视为原《房屋登记办法》第八十一条中行政机关或者司法机关作出的具有法律效力的文件,从而撤销行政相对人的房屋登记、收回房屋权属证书等。而法院确认了这一行政行为的合法性。将“行政监察建议”视为行政机关作出的具有法律效力的文件尚有合理性,但是“监察建议”的制发主体为监察委员会,不同于行政机关与司法机关。因此,将“监察建议”视为行政机关或司法机关制作的文书,是对“监察建议”性质的误判,其背后的原因是对“行政监察建议”和“监察建议”的认知混淆。

2．对“监察建议”法律效力的误判

部分裁判除忽视“监察建议”制定机关的特殊性之外,还将“监察建议”异化地认识为“监察命令”[8]。由于《监察法》第六十二条规定的存在,一些行政主体忽视阻却“监察建议”的正当理由,对“监察建议”盲目执行。例如在“李薇诉锦州松山新区住建交通服务中心”一案中,被告锦州松山新区住建交通服务中心称其具体行政行为完全是按照锦州市监察委员会要求,依照相关法律规定、法定程序、履行法定职责所作出,因此其具体行政行为合法有效。

理论界对“监察建议”的属性也存在争议。有研究认为“监察建议”与国家机关的普通工作建议不同,属于具有强制性法律效力的处置措施,其性质已经从“软权力”发展为“硬权力”[9]。也有研究认为,“监察建议”是一项相对柔性的监督权,具有监察职权的硬法外观,但又不同于命令服从式的监察决定,主要以“软法”发挥作用,并不能越权替代、直接干预、单向命令其他权力[10]。本文认为“监察建议”的落脚点是“建议”,“监察”则是作为一种范围或领域的限定。正如秦前红教授对“监察建议”的定义:监察机关依法根据监督、调查结果,针对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等,向相关单位和人员就其职责范围内的事项提出的具有一定法律效力的建议[11]。可见,“监察建议”具有法律效力,但对其属性的理解不能脱离“建议”概念本身,“建议”作名词指向人提出的主张[12],其本身并无强制要求的属性,“接受建议”一方仍然保有行动的意志自由。“监察建议”主要在于督促被监督对象落实主体责任[13],其中被监督对象应当根据实际情况落实“监察建议”。

综上,部分裁判对“监察建议”的性质存有误判,“监察建议”是由监察委员会这一特殊主体作出的“建议性”监督,不应强制性要求行政机关执行。行政机关在其职权范围应当保留相应自主性。

(二)正当程序原则与证据排除规则的双重诘问

裁判中不乏以“正当程序原则”质疑“监察建议”作为行政程序证据的效力,例如“湖北李欣诉国土资源局”一案中,法院认为被告建始县国土资源局仅依照监察建议作出《责令停止建房行为通知书》,没有适用法律法规,主要证据不足,亦违反了法定程序。法院对“监察建议”作为行政程序证据违反正当程序的质疑包含两方面的内容:一方面,行政机关仅依据“监察建议”对行政相对人作出处罚,未能保证行政相对人陈述、申辩等程序权利,违反“正当程序原则”;另一方面,行政机关作出处理决定的证据仅有“监察建议”,该书证的制作主体是“监察机关”,这一证据未能证明行政主体依照法定程序进行调查处理,违反“正当程序原则”。“正当程序原则”对“监察建议”作为行政程序证据的诘难表现在行政机关履行职权行为本身就应当受到“正当程序原则”的限制,如果行政机关在按照“正当程序原则”要求行使职权的基础上,将“监察建议”作为行政程序证据予以适用,行政相对人对其接受度更高。例如,在“湖北满胜贵商贸经营部诉宜都市港航管理局”一案中,行政机关接到“监察建议”之后并未径行作出行政处理决定,而是依照“正当程序原则”的要求依法进行调查取证,充分保障行政相对人程序权利后作出处理决定,因而行政相对人未对行政机关将“监察建议”作为行政程序证据予以适用的行为提出异议。

行政机关直接适用“监察建议”作为行政程序证据还需回应行政程序证据排除规则的质疑,其中“正当程序原则”在证据排除规则中表现为“基于程序正义的排除规则”,即为实现程序正义,有必要排除一些证据的证明效力,这些证据包括未依法告知行政相对人并听取陈述或申辩的证据材料、未依法进行言词审理的证据材料、在听证会上未依法出示和质证的证据材料[14]。例如《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第四十四条规定,行政机关未按照规范要求保障程序正义,将面临证据被排除的不利后果。此外,证据排除规则还要遵守法治原则,即证据的收集和提供主体应当法定,否则无论证据收集的途径、方式、手段合法与否都不具有合法性,其具体表现为:不具有行政执法权的主体调查、收集的证据,不具有执法资格的人员收集的证据等应该排除[15]。那么监察委员会是否属于具有行政执法权的主体?据此,监察委员会作出的“监察建议”是否属于应被排除的证据?可见,“监察建议”作为行政程序证据受到正当程序原则与证据排除规则双重诘问有学理和制度的因由,相关疏解之策将在下文中阐述。

四、类型化思维下“监察建议”作为行政程序证据的法治化路径

类型化区分是研究“监察建议”的重要方法,可以有力回应“正当程序原则”和“证据排除规则”的双重诘问。就“正当程序原则”而言,类型化区分可以说明在何种情况下行政主体援引“监察建议”作出行政处理决定与“正当程序原则”不相抵牾,由此统一裁判尺度;在何种情况下“监察建议”仅为行政程序启动的提醒,行政主体作出行政处理必须严格遵守正当程序的要求。就“证据排除规则”而言,类型化区分的意义在于完善证据规范,明确特定类型“监察建议”作为行政程序证据的限制性适用。类型化区分“监察建议”,并且按照类型适用不同的证据规则是规范“监察建议”作为行政程序证据的有效策略。

(一)“监察建议”类型化区分

理论与实务中关于“监察建议”的类型化区分包括,以功能为中心构建的延伸型建议、修复型建议、拓展治理型建议[10],以职权定位为标准构建的督促型监察建议、纠错型监察建议、整改型监察建议[2],根据建议内容和实践样态进行区分的具体性建议、抽象性建议[16]等。这些类型化区分的思路主要基于“监察建议”的性质,而本文类型化区分的思路则基于不同主体对证据运用的方式。“监察建议”作为行政程序证据主要涉及监察机关与行政机关两类主体,因而从监察机关与行政机关的不同视角对“监察建议”进行类型化区分有利于二者根据自身性质予以正确把握。

首先,类型化区分“监察建议”对于监察机关而言,其作用在于明确“监察建议”制发之前的调查尺度。监察机关视角下,“监察建议”可区分为“未进入行政程序型监察建议”、“行政程序启动型监察建议”和“待证事实认定型监察建议”,其中“未进入行政程序型监察建议”与行政纠纷并无牵连,而“行政程序启动型监察建议”的目的在于触发行政主体履行调查程序,督促行政主体履行职责,“待证事实认定型监察建议”要求监察机关依职权调查相应事实,为行政机关将其援引为行政程序证据做好准备。

其次,行政主体在前述区分的基础上,对“行政程序启动型监察建议”和“待证事实认定型监察建议”区分适用。具体运行逻辑见图1。

在这一体系中,有两个方面的问题应予明确。

其一,何谓“实质影响行政相对人权利义务”?根据《监察法》第四十五条第一款第五项之规定,监察委员会对单位“廉政建设”问题制发的监察建议并不会与行政程序产生牵连(该监察建议往往不会涉及案外人的实体权利义务),而对于单位“履行职责”的问题制发的监察建议往往涉及到被监察单位的具体行政职责履行,可能与行政程序产生牵连,并且影响到行政相对人的合法权益。这种情形下监察机关履行职责并且进行监察调查等活动便是前文所指的“实质影响行政相对人权利义务”。其中的“实质影响”指的是,行政机关对“监察建议”的采纳会对行政相对人的权利义务带来实质性影响,并非指“监察建议”具有直接改变行政相对人权利义务的强制性效力。换言之,如果“监察建议”没有直接影响行政程序中行政相对人的具体权益,则其不具有成为行政程序证据的可能,更不会产生相关行政诉讼纠纷。例如,监察机关发现被监察单位存在系统性廉洁问题,建议被监察单位进行系统性廉政文化建设,此类“监察建议”则属于“未进入行政程序型监察建议”不会作为行政程序证据出现。

其二,何谓“调查是否涉及行政程序待证事实”?其逻辑前提是该“监察建议”实质影响行政相对人权利义务,具有成为行政程序证据的可能性,调查其是否涉及行政程序待证事实是判断该“监察建议”能否成为行政程序证据的标准。例如,监察委员会的职权包括监督行政机关工作人员依法履职,当监察机关发现行政机关工作人员接受行政相对人的贿赂而违法发放行政许可时,监察机关作出“监察建议”并载明相关事实。监察机关对行政相对人行贿的违法事实进行调查属于履行监察职权的范围,而行政相对人是否存在行贿的违法事实同时也属于行政机关履行职权的范围,监察机关履行职责与行政机关履行职责的范围出现竞合。竞合范围内,监察机关依照监察职权、监察程序收集的证据与行政程序中待证事实具有相关性,能够对抗正当程序原则与证据排除规则的双重诘问,因而具有作为行政程序证据的可能性。行政机关可援引其为行政程序证据,并作出行政处理决定。反之,“监察建议”载明的待证事实若不属于前述职权竞合范围,则行政机关不能直接援引“监察建议”作出行政处理,只能将其作为行政调查程序启动的提示。

(二)明确“监察建议”作为行政程序证据的限制性适用

类型化区分思路下,“监察建议”作为行政程序的证据适用存在不同进路。

其一,监察委员会向行政主体制发“未进入行政程序型监察建议”和“行政程序启动型监察建议”,行政主体根据“监察建议”的提示,进行立案、调查、收集证据等程序,最后做出行政行为。此时“监察建议”进入行政主体的证据程序,成为“证据链”的一部分。此进路在监察机关与公安机关之间的违法线索移送中呈现,监察机关侦办案件时发现监察对象实施的属于公安机关管辖的违法线索,应当移送公安机关查处[17]。在这种情形下,监察证据主要作为违法线索存在,内化为行政程序证据的一部分,不存在面临“正当程序原则”和“证据排除规则”诘问的情形。

其二,通过完善规范明确“待证事实认定型监察建议”作为“监察证据”可以被行政主体直接援用。从既有裁判观点来看,由于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行诉证据规定》)及其他规范没有直接明确“待证事实认定型监察建议”可以作为“监察证据”被行政主体在行政程序中直接援用,导致部分裁判适用其作为行政程序证据存有顾虑。此外,因《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》)第六十八条已明确行政程序证据可以作为监察证据使用,若以“监察建议”为代表的监察证据作为行政程序证据缺乏明确规范依据,势必不利于“纪法贯通”[18]的法治理想实现。普遍观点认为,行政诉讼不同于其他诉讼,案件进入法院前通常要经过行政程序和行政复议程序,行政程序案卷是人民法院审理行政案件的主要证据来源[19]。因而可以考虑修订《行诉证据规定》对其进行限制性允许,对于不具有可再现性、重复收集代价过高等证据,行政主体可以援引“待证事实认定型监察建议”来认定行政相对人的违法事实,援引过程载入行政程序案卷,并且适用行政审判关于证据的要求和标准。通过完善规范支持行政主体援引“监察证据”来认定行政相对人的违法事实并不会降低行政程序证据的证明标准,根据《监察法》第三十三条规定,某种程度上若援引“监察证据”作为行政程序证据将提高行政程序证据的证明标准,有利于达成控制国家权力、保障公民权利的行政目标。

(三)“监察建议”证据材料形式的扩充

证据材料由证人证言、文字材料、实物对象或者任何可以呈现于感官的东西组成,但这些东西能否成为最终的定案证据,需要经历由证据材料到证据再到定案证据的三个阶段[20]。 “监察建议”证据材料形式扩充,可参考“鉴定意见”的证据材料组成。根据《行诉证据规定》第十四条,“被告提供的鉴定结论,应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明,并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章”。通过分析获得的鉴定结论,应当说明分析过程。易见,分析所得的鉴定结论包含鉴定人的主观认识和评价,提供与鉴定结论相关的依据材料及其分析过程对于准确认定事实十分必要。若将“待证事实认定型监察建议”比作“分析型鉴定意见”,“待证事实认定型监察建议”这一书证所载明的事实过程与建议则相当于“分析型鉴定意见”所得出的结论。因为“分析型鉴定意见”除结论之外,还需要提供鉴定人的主观认识和评价才能准确认定事实,所以“待证事实认定型监察建议”的证据材料,除“待证事实认定型监察建议”的书证载体之外,还可以要求监察机关提供附加说明,对行政主体可能援引的事实进行证明,并且形式不限于书证。

(四)对双重诘问的抗辩

类型化思维下“监察建议”作为行政程序证据与“正当程序原则”和“证据排除规则”并不冲突,行政机关可以基于类型化思维对“监察建议”进行区别处置。《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第六十九条规定的情形在实务中时有发生,本文以其为例,对类型化思维下“监察建议”作为行政程序证据何以抗辩双重诘问进行分析。

其一,监察机关仅就行政机关工作人员受贿事实作出调查,并向行政机关作出“监察建议”,建议行政机关对行政相对人的违法事实进行查处,并作出行政处理。这种情况下“监察建议”可以识别为“行政程序启动型监察建议”,行政机关应当据此启动行政程序对行政相对人的违法事实进行调查取证,并且充分保障行政相对人的合法权益,而不能认为“行政程序启动型监察建议”具有强制性,直接适用其作出行政处理。如此并不抵触“正当程序原则”和“证据排除规则”,例如在“辽宁鸿亿公司诉葫芦岛市住房和城乡建设局”一案中,裁判认为:“葫芦岛市监察委制发的《关于依法依规追缴相关费用的建议》,初衷是为避免国家机关及其工作人员的玩忽职守或滥用职权行为造成国家财产的损失。被告在收悉该建议后应对建议内容所涉及的原告建设项目是否存在‘应缴而不缴’的情形进行全面核查,在审核确实后,如存在前述情形,可依法依规进行追缴。”可见,葫芦岛市监察委制发的《关于依法依规追缴相关费用的建议》属于“行政程序启动型监察建议”,若被告依法启动行政调查程序,保障行政相对人的程序权利,则法院将依法认定其行政行为的合法性。对此,行政机关依照“行政程序启动型监察建议”启动行政程序,符合“正当程序原则”的要求,并且在依法调查、收集证据的基础之上作出行政处理,也不存在受“证据排除规则”诘问的情形。

其二,监察机关在查处行政机关工作人员受贿事实的同时,对行政相对人行贿的事实一并调查并作出相应认定,再就此向行政机关制发“监察建议”要求进行查处。这种“监察建议”可以识别为“待证事实认定型监察建议”,可作为行政程序证据适用,并不抵牾“正当程序原则”和“证据排除规则”。例如,在“辽宁刘凤兰诉南芬区人民政府”一案中,裁判理由认为南芬区纪律检查委员会在对原告及原告之子的处分决定中已经认定原告之子有篡改2006年林权登记台账的行为,故被告撤销原告之夫林权证证据充分。该案中南芬区人民政府以南芬区纪律检查委员会制发的“处分决定”作为证据,认定行政相对人的违法事实。虽然“处分决定”不同于监察委员会作出的“监察建议”,但对于行政机关将“监察建议”作为行政程序证据具有借鉴意义。因为二者均涉及将其他机关制发的文书吸收进入行政程序,并作为证据使用。案中,法院支持行政机关适用纪律检查委员会的“处分决定”作为行政程序证据,其规范依据为《行诉证据规定》第六十三条,即认定纪委相关文件属于国家机关依职权制作的公文文书,行政机关对其他国家机关制发的公文文书的适用并不存在规范障碍。这种法院肯定行政机关拓展行政程序证据来源的思路值得借鉴。以《行诉证据规定》第六十三条为依据,将“监察建议”视为国家机关制定的公文文书,可抗辩“正当程序原则”与“证据排除规则”对“监察建议”作为行政程序证据的质疑。

就“正当程序原则”而言,监察机关在监察程序中制发“监察建议”由监察规范进行调整,不受行政程序中“正当程序原则”的质疑。就“证据排除规则”而言,监察机关启动调查程序,并依据认定的事实制发“待证事实认定型监察建议”也由监察规范调整,行政机关援引“待证事实认定型监察建议”作为行政程序证据具有《行诉证据规定》第六十三条的支撑,并不属于“证据排除规则”的范围。虽然《行诉证据规定》第六十三条可以析出“监察建议”作为行政程序证据的规范依据,但该依据不具有明确性,可考虑修订《行诉证据规定》予以明确规定。

五、结 语

“监察建议”是监察体制改革的产物,以“法治化反腐”为逻辑起点,实现“监察全面覆盖”为政治目标,并且蕴含“标本兼治、综合效应”的法治愿景[2]。“监察建议”作为行政程序证据适用是法治愿景实现的具体路径,而裁判实务出现分歧则表明这一具体路径并不通畅,因而有必要深入分析裁判分歧的焦点,从而消解分歧、统一裁判尺度。本文通过实证分析和研究发现,不同审判机关对于“监察建议”能否作为行政程序证据有不同的裁判,肯定意见与否定意见在数量上较为平均。之所以存在这一分歧,是因为部分司法机关对“监察建议”的性质判断存在误区,对其作为行政程序证据是否违反“正当程序原则”以及是否抵触“证据排除规则”认识不同。在类型化区分“监察建议”思维的指导下,本文认为“监察建议”可分为“未进入行政程序型监察建议”、“行政程序启动型监察建议”和“待证事实认定型监察建议”,并且可以限制性确认“待证事实认定型监察建议”作为行政程序证据适用。这种限制性适用符合对“监察建议”性质的把握,并不违反“正当程序原则”和“证据排除规则”。

随着监察体制改革的深入推进,未来监察程序与行政程序的配合将更加密切,因此现行法仍有较大完善空间。未来行政程序法典化时代有必要对此回应,通过促进监察规范与行政规范相衔接,使监察规范和行政规范在权力监督与公民权利保障层面上实现频率共振。

注释：

①《监察法》第六十二条规定:“有关单位拒不执行监察机关作出的处理决定,或者无正当理由拒不采纳监察建议的,由其主管部门、上级机关责令改正,对单位给予通报批评;对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。”

②仅有极小部分行政案件会进入行政诉讼程序,因而在行政程序中考察“监察建议”作为行政程序证据效力的具体实践更具直接性。行政程序阶段的文书主要包括行政程序中作出的行政程序笔录、行政处罚决定书、行政许可决定书等。

③在裁判文书网上,以“监察建议”为关键词进行检索,2022年、2023年均未有相关裁判文书公开,因而将时间截止条件设置为2021年。

④2018年监察体制改革后,仍有案涉“行政监察建议”的案件上网,其原因在于部分涉及“行政监察建议”的行政纠纷已经进入诉讼程序并持续至2018年以后。

⑤原《行政监察法》第二十五条规定:“ 监察机关依法作出的监察决定,有关部门和人员应当执行。监察机关依法提出的监察建议,有关部门无正当理由的,应当采纳。”该法已于2018年3月20日废止。

⑥详见湖北省十堰市中级人民法院(2019)鄂03行终58号行政判决书,湖北省十堰市中级人民法院(2019)鄂03行终60号行政判决书,湖北省十堰市中级人民法院(2019)鄂03行终57号行政判决书,湖北省郧西县人民法院(2018)鄂0322行初22号行政判决书,湖北省郧西县人民法院(2018)鄂0322行初20号行政判决书,湖北省郧西县人民法院(2018)鄂0322行初21号行政判决书。

⑦详见江西省吉安市中级人民法院(2020)赣08行终39号行政判决书。

⑧详见黑龙江省木兰县人民法院(2019)黑0127行初1号行政判决书。

⑨详见辽宁省太和区人民法院(2020)辽0792行初12号行政判决书,安徽省高级人民法院(2021)皖行终465号行政判决书,辽宁省黑山县人民法院(2018)辽0726行初31号行政判决书。部分判决存在多种裁判理由的竞合,出于统计的方便,仅以本文归纳的核心观点进行分类。

⑩详见辽宁省锦州市中级人民法院(2021)辽07行再10号行政判决书,辽宁省锦州市中级人民法院(2020)辽07行终96号行政判决书,河南省兰考县人民法院(2019)豫0225行初23号行政判决书,辽宁省本溪市中级人民法院(2018)辽05行初46号行政判决书。