农民宅基地财产权的实现形式探究

魏 晖

（中国农业大学马克思主义学院 北京 100083）

盘活农村资源的一项重要措施就是盘活农村的土地资源，而宅基地问题则是农村土地中的一个亟待解决的关键问题。习近平总书记在关于“三农”问题重要论述中指出，“探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能”[1]，凸显了对保障农民财产权利的重大关切。提升农村宅基地资源价值，提高农民财产性收入是党和国家推动实施乡村振兴战略中高度重视和持续关注的重要内容。从党的十九大报告中提出要“保障农民财产权益”“拓宽居民劳动收入和财产性收入渠道”[2]，到2023 年中央一号文件中关于“探索宅基地‘三权分置’有效实现形式”“赋予农民更加充分的财产权益”[3]，正是党和国家对于盘活农村宅基地资源、扩充宅基地财产性权能和提升农民财产收益的不断探索。当前实现农民宅基地财产权面临诸多现实困境和障碍因素，需要结合实际探索可行性实现形式，以充分保障农民的宅基地财产利益。

一、入股分红：宅基地作为要素投入参与分配

宅基地入股分红是扩展农民非农收入渠道和扩充宅基地使用权权能的有效途径。在满足合法自愿和平等协商原则、注重科学规划和政策引领、强化闲置宅基地入股风险防范三个前提条件的基础上，探索将宅基地作为要素入股并参与利润分配，能够成为未来农民宅基地财产权实现的重要形式之一。

（一）宅基地入股分红的实施现状

现阶段宅基地入股分红模式仅在极少数地区进行了实践探索。农业农村部《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》中已经明确提出“支持以入股等方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅”[4]，但在政策实施方面，仅有深圳市田厦新村和河北省承德市桑园村等极少数村庄在探索以宅基地入股分红模式实现农民宅基地财产权。以承德市桑园村为例，2017 年该村37 户农户通过联合宅基地入股的方式成立了农宅旅游专业合作社，将原本闲置和散落的宅基地进行统一规划、建设和运营，并重点探索与京津地区城市居民合作建房的宅基地盘活路径，农民享有对合作社经营收益的分红权。截至2019 年12 月31 日，该村第一批入社的37 户村民共领到了74 万元宅基地入股分红款[5]。从实际情况来看，试行宅基地入股分红模式的地区都取得了较为喜人的成效，宅基地财产属性得到极大发挥，给农民带来了切实的经济利益，但是由于宅基地入股分红模式需要完善的制度设计，所以这一模式至今未能在更多地区得到实施。

（二）宅基地入股分红的现实必然性

随着宅基地使用权财产属性的不断强化，其财产价值增值空间有待重点挖掘。结合农业农村部关于盘活利用闲置宅基地的相关决策部署，探索宅基地入股分红具有现实必然性。一方面，宅基地入股分红具有扩展农民非农收入渠道的现实必然。从实际效果看，宅基地入股分红是一种土地利益分配新机制，能够使农民以宅基地入股的方式参与利益分配，实现宅基地财产权，从中获得切实的收益，并且这种收益是一种长期的较为稳定的收益，农民的未来生活能够得到更好的保障。另一方面，宅基地入股分红是对宅基地使用权“还权扩能”的现实必然要求。深化宅基地制度改革的重点内容之一就是要在改革中逐步强化宅基地的财产属性，赋予宅基地使用权更多的财产性功能。因此，农民通过宅基地入股，将其闲置宅基地交由投资方统一发展民宿客栈、生态旅游等乡村特色产业，获得收益后参与分红，可以充分提升闲置宅基地的资源利用效率，拓宽农民关于宅基地的财产性收入渠道，从而进一步强化宅基地的财产性功能，推动实现农民宅基地财产权。

（三）宅基地入股分红的实现条件

基于利益保障和风险防范考虑，宅基地入股分红需要稳妥有序推进。以入股分红的形式实现农民宅基地财产权需要同时满足以下前提条件：第一，遵守合法自愿和平等协商的原则。农民有权在充分了解宅基地入股分红模式运行机制的基础上自愿选择是否入股，该原则直接关系到村民合法利益能否得到保障。不仅如此，在农民与投资方签订入股协议书时，其上必须明确标明农民以宅基地入股后的股权份额和占股比例等，做到平等协商和公正透明。第二，注重科学规划和政策引领。应当由农业农村部针对闲置宅基地入股出台具体的指导意见，在意见中明确宅基地入股的出资方式、股权设置、股权退出、盈利分配和风险防控等关键问题，规范各地区宅基地入股工作秩序。同时鼓励各地借鉴已有宅基地入股分红实践经验，以农业农村部闲置宅基地入股指导意见为依托，结合本地区宅基地入股模式的现实情况，通过建立风险监控机制以及保险制度和风险补偿基金等方式加强对宅基地入股的风险防范和对股份公司的监督引导，防止腐败和侵占村民利益的情况发生[6]。

二、闲置复垦：农民参与宅基地增值收益分配

闲置宅基地经复垦后形成的农村建设用地指标，经城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂”）政策进入土地产权交易市场后，相较于自身价值以外产生了一部分增值收益，但农民在这一过程中只参与了宅基地复垦初次分配，并未参与复垦后节余指标产生的增值收益。复垦作为产生宅基地增值收益的首要环节，农民在这一环节中永久退出了宅基地使用权，理应在宅基地产生增值收益之后共同参与分配。建立合理的宅基地增值收益分配机制，既能够有效破除不同主体间宅基地增值收益分配失衡障碍，又能够在复垦工作中充分保障农民财产权利，增加农民参与宅基地复垦工作的积极性。

（一）农民只参与宅基地复垦初次分配

闲置复垦不仅是有效保护耕地资源的合理路径，更是农民宅基地财产权的有效实现形式之一。根据“增减挂”项目实施的基本流程，闲置宅基地在拆旧复垦后成为农村建设用地指标，这些指标经验收合格后，会通过“增减挂”项目进入土地产权交易市场，在本地区进行交易或进行指标跨区域调剂。这些指标的价值在市场的作用下相较于原有的复垦补偿会产生增值部分，这些增值部分就是宅基地增值收益。而“增减挂”项目在地方的普遍实践意味着已经有越来越多地区宅基地产生了增值收益的溢出效应[7]。特别是现在依托“增减挂”项目进行拆旧复垦工作的大多都是偏远地区或贫困地区，让农民参与宅基地增值收益分配，有助于农民收入水平的提高。虽然各地在宅基地拆旧复垦的实践中形成了多种地方特色模式，但无论是重庆的“地票交易”模式、河南的宅基地“复垦券”，还是浙江义乌的“集地券”，实质上都是借助于“增减挂”项目实现宅基地市场化后增值收益的外溢。村集体和农民作为复垦指标的供给者，实际所得到的收益仅是按房屋面积、质量、土地面积等标准计算得到的拆旧补偿，而不能直接参与复垦后节余指标释放出的增值收益，以致村集体和农民并未能够从参与宅基地复垦项目中获得更多财产性收益[8]。

（二）农民有权参与复垦增值收益分配

要真正处理好宅基地问题，就必须坚持农民在宅基地拆旧复垦工作中的主体地位，让农民参与宅基地复垦增值收益。党的十八届三中全会明确指出要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”，“保障农民公平分享土地增值收益”[9]。土地收益得以持续增值的重要前提是土地权利资本化，在实施“增减挂”项目过程中，农民退出宅基地使用权后，宅基地作为土地资本投入市场是产生增值收益的基本前提，对原有地块进行拆旧复垦后产生的耕地指标是产生增值收益的根本来源。那么农民作为地块退出之前的使用者就应该成为最主要的受益人之一，不仅理应享有对宅基地退出的补偿收益，更有权在后期参与实现增值后的收益分配。由于现行的宅基地增值收益分配机制缺乏共享性，普遍存在的增值收益分配不合理问题不断制约着农民参与宅基地复垦工作的积极性，只有作为宅基地复垦主体和土地交易主体的农民平等参与宅基地增值收益分配，并科学计算分配比例，才能不断完善宅基地复垦增值收益分配机制，从而更加合理地分配增值收益，更好地在宅基地复垦增值收益分配过程中保护农民的财产权益。

（三）农民参与增值收益分配的建议

要在宅基地增值收益分配中打破政府对增值收益的垄断模式，保障农民和村集体参与增值收益分配的主体地位。宅基地增值收益相当于土地出让成交款扣除前期开发管理费用和复垦费用后的结余部分，该结余部分应当主要由村集体、农民和政府之间按照一定比例公平分配。其原因在于：宅基地所有权归村集体所有，宅基地经复垦产生增值收益后理应让村集体按照一定比例参与收益分配，以保障村集体作为权利所有者的合法利益。而农民作为宅基地的实际占有者和使用者，在符合宅基地申请有关规定的前提下有权无偿取得和无期限使用宅基地，故其在退出宅基地时相当于丧失了宅基地使用权。因此，为了弥补农民宅基地使用权灭失的损失，应当让农民成为宅基地复垦增值收益分配的主要参与者。至于村集体和农民参与收益分配的具体比例，应当由各地方政府根据宅基地复垦和产生增值收益的实际情况进行划分。政府虽然既不拥有宅基地所有权，也不是宅基地的实际使用者，但其作为宅基地拆旧复垦工作和“增减挂”项目的主导者，为宅基地产生增值收益作出了贡献，同样有权参与收益分配，但其分配比例需要以其实际投入为客观依据，并在一般情况下不宜超过农民和村集体各自的分配比例。通过确立合理的宅基地复垦增值收益分配比例，保障农民宅基地财产权，能够提高农民参与宅基地复垦工作的积极性，同时为农民增加财产性收入创造有利条件，推动城乡融合发展，将“以农民为主体”的乡村振兴战略落到实处。

三、使用权抵押：明确宅基地使用权抵押属性

为了最大程度维持宅基地的居住保障功能，现阶段宅基地使用权抵押仍然被法律法规严格禁止，而明确宅基地使用权的抵押属性作为拓宽农民融资渠道的有效手段，不仅是实现农民宅基地财产权的内在要求，同样也具有现实可行性。探索通过量化宅基地使用权的实际价值，并在对使用权抵押设置限制性条件的基础上允许抵押，以强化宅基地的财产性权能，推动实现农民宅基地财产权。

（一）宅基地抵押受到法律严格禁止

现阶段宅基地使用权抵押现象仍被法律严格禁止。虽然2015 年国务院发布的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45 号）中明确提出“农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押”,“探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径”[10]。这说明在国家政策层面已经认可了宅基地使用权抵押的可行性，宅基地使用权开始有了得以成为农民财产的实现路径，但是这一政策仅对部分宅基地制度改革试点地区实行，且2021 年起正式实施的《民法典》仍然在第三百九十九条严格规定了“宅基地……等集体所有土地的使用权”不得抵押，关于抵押宅基地使用权的有关做法仍然被法律明文禁止，农民宅基地财产权未能实质性实现。

农房所有权受到“房地一体”原则束缚同样无法抵押。我国法律虽然对抵押宅基地使用权做出了严格限制，但并未禁止农民抵押农房。《民法典》第三百九十七条规定“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押”[11]，这种允许房屋所有权抵押，却单独将宅基地使用权抵押牢牢限制在法律禁止性规定之内的做法，与法律规定的“房地一体”抵押原则产生强烈冲突，致使确有农房抵押需要的农民无法享受应有的抵押权利，其合法财产权益也无法得到有效保障[12]。

（二）宅基地使用权抵押具备可行性

宅基地使用权抵押有助于显化宅基地财产属性，破解农民融资难题，促进农村经济社会发展。适度放宽对农民以宅基地使用权抵押贷款的条件限制，是实现农民宅基地财产权的内在要求，并具有现实可行性。首先，在宅基地使用权抵押政策的探索阶段，须将抵押对象限定在闲置宅基地范围之内，之后根据抵押试点的实践情况并待各项抵押运行机制和防范风险机制成熟后再逐渐扩展抵押内容和范围。因此，允许农民抵押闲置宅基地使用权不会对其基本的生活居住保障带来威胁。其次，农民只有在迫切需要改善生活状况或扩大生产经营需求时才会选择宅基地使用权抵押贷款，其对于宅基地抵押的态度相较于城镇居民来说反而更加慎重。在农民抵押宅基地和农房时确保农民是在充分了解抵押政策和运行机制全过程的基础上做出的理性选择，是有益于改善农民生活和生产状况的。最后，宅基地使用权抵押是扩充其财产性权能的重要方式。单纯基于宅基地对于农民户有所居的保障功能便全盘禁止宅基地使用权抵押，不仅无法为农民创造致富机会，也有违乡村振兴的核心要义。当前农村地区发展的客观现实是单纯依靠农业很难满足农民生产和生活的需要，农民想要扩大生产或自主创业均需要资金的有力支撑。对于农民来说，宅基地和农房是其最重要的资产，而禁止抵押的规定体现了宅基地使用权财产性功能的缺失和不完整，在实际上堵塞了农民获取资金的渠道。因此，逐步探索宅基地使用权抵押具有可行性，应当在充分吸收试点经验的基础上，逐步建构起一套严密科学的抵押制度。

（三）宅基地使用权抵押的实现路径

宅基地使用权实质上是一种可以通过科学计算方法进行量化的财产性权利。由于财产性权利的价值相较于实体资产的价值而言更为复杂抽象，在量化宅基地使用权的价值时需要结合区域发展水平、宅基地开发潜力、农民期望值等因素综合评估，但是借助专业的房地产市场价值评估机构和科学的抵押物价值评估方法是完全可以实现的[13]。在量化出宅基地使用权的价值后，在其抵押时还需要设置如下两个限制性条件：一是只能对农民闲置或有偿取得的宅基地使用权进行抵押，二是必须按照“房地一体”原则开展抵押工作，只有宅基地上有建筑物及其他附着物时才能进行抵押。在宅基地使用权抵押后，若发生抵押权实现时，对不同的抵押物受让人要设置不同的受让规则：当抵押物受让人与抵押权人同为本集体经济组织成员时，受让人可以依照规则取得抵押权人完整的宅基地使用权和房屋所有权，抵押权人随之丧失对应权利；当抵押物受让人非本集体经济组织成员时，其能够取得完整的房屋所有权，但不能取得完整的宅基地使用权，只能按照受让规则取得一定年限的对于宅基地使用权的租赁权利，而抵押权人相应地丧失房屋所有权，但保留宅基地使用权，以防本集体经济组织的宅基地资源向外流失[14]。

四、征收补偿：宅基地退出补偿既补房也补地

现阶段农村宅基地征收大多只对农民的房屋损失进行一定补偿，宅基地实际上被无偿征收，严重损害了农民对于宅基地的合法财产权益。只有在宅基地征收过程中采用房地双向补偿的方式，对宅基地的实际价值予以合理补偿，才能彰显宅基地的财产属性，更好地实现农民宅基地财产权。

（一）现阶段宅基地征收补偿仅限于房

农房拆迁补偿是弥补因征收造成农民宅基地和农房损失的主要方式。在现阶段宅基地征收过程中，对于农户的补偿大多是按照农房的建筑面积进行核算后再选取货币补偿或房屋置换等补偿方式，其补偿的实质是房屋所有权，只对农民因失去房屋所有权造成的损失进行了一定补偿，并未补偿农民在征收过程中一同丧失的宅基地使用权损失。现阶段的宅基地征收补偿方案往往是将宅基地补偿涵盖在农房补偿之中，统一实行房地一体补偿，宅基地使用权的实际价值并未得到体现和合理补偿。如浙江省绍兴市在进行宅基地置换时便是按照农民原有的农房建筑面积1∶1 置换集中居住区内的住房。这种置换方式显然并非是在以宅基地置换房屋，而是在以农房的价值进行置换。此外，我国法律法规对因征收造成的宅基地使用权灭失是否补偿、如何补偿等问题都尚未做出明确规定，因此在宅基地征收工作的实践中，相关部门大多出于降低工作难度或节约补偿费用等方面的考虑，不承认对宅基地进行补偿的合理性，导致农民的宅基地相当于被无偿征收，无法体现其实际价值。

（二）宅基地征收补偿的农户主体诉求

宅基地征收补偿既补房也补地反映了农户渴望在宅基地征收过程中得到合理补偿的诉求。地方实际的宅基地征收补偿“只补房不补地”的工作实施现状没有回应农户对宅基地征收补偿的合理诉求，损害了农民退出宅基地的积极性。农户对宅基地征收补偿既补房也补地的诉求主要体现在以下两个方面：一方面，虽然农民并不拥有宅基地的所有权，但从情感层面来说，宅基地和农房被农民亲切地称作“老家”或者“祖宅”，不仅是世代农民生产生活的重要场所，还是农民对家乡和土地的一种情感寄托。在征收时对宅基地和农房进行合理补偿可以在一定程度上弥补失去宅基地给农民带来的情感创伤，以保证征收工作的有序推进。另一方面，农民在征收过程中不仅失去了房屋，更是失去了今后对于宅基地继续使用的权利，因此只有在征收宅基地的过程中，对农民的宅基地和农房都予以合理补偿，才能充分体现宅基地的实际价值，更好地保障农民财产权益，实现农民宅基地财产权。

（三）宅基地征收房地补偿的实现路径

在征收宅基地的过程中，无论采用何种补偿方式都要明确体现宅基地的财产价值。要在宅基地征收补偿过程中实现农民宅基地财产权，就要一改先前宅基地征收补偿“只补房不补地”的不合理补偿方式，采用“房地双向补偿”的方式。不仅要对农民房屋损失进行补偿，也要对农民因征收导致的宅基地权益损失进行补偿，在宅基地征收补偿工作中充分体现宅基地的财产属性，实现农民宅基地财产权。具体说来，在宅基地征收补偿工作中，要继续推进宅基地确权登记颁证工作，这是对宅基地使用权进行补偿的重要依据。在确权发证的基础上采取“房地分离”的补偿原则，通过科学合理的市场价值评估机制分别计算宅基地及其上房屋等附属物补偿金额。其中，房屋等附属物的补偿可以按照市场价值进行直接评估，宅基地使用权的补偿需要综合考虑其居住保障功能和财产属性等因素后综合评定，将这两部分补偿相加后告知宅基地使用权人，并由宅基地使用权人按照当地征收补偿管理办法选择房屋置换或货币补偿等补偿方式。

五、结语

农村宅基地兼具居住保障功能和财产收益功能。随着我国改革开放的深入发展，大量农民从农业转向第二、三产业，从农村走向城镇，推动农民生产、生活和就业方式上的巨大转变，对宅基地的依赖逐渐降低，在一定程度上分解了宅基地的居住保障功能，财产收益功能开始得到强化。实现农民宅基地财产权不仅与地区经济发展水平相联系，也与地区的资源禀赋差异相联系，需要因地制宜选择适合本地区的宅基地财产权实现形式。宅基地入股分红能够推动宅基地由单一的居住功能向居住与经营的双重功能转变，有效扩展农民非农收入渠道和扩充宅基地使用权权能。闲置复垦作为盘活宅基地资源的主要方式之一，通过建立合理的宅基地增值收益分配机制，能够彰显宅基地的财产属性，为农民增加财产性收入创造有利条件。稳妥推进农房财产权和宅基地使用权抵押，能够保障农民享有更多宅基地收益处分权，拓宽农民融资渠道。在宅基地征收过程中采用房地双向补偿的方式，对农民的房屋损失以及因征收导致的宅基地权益损失进行补偿，有助于显化宅基地的财产价值，保障农民财产权益。