基于构建“双循环”新发展格局的政府职能:重心界定与策略转变

蒋硕亮

(上海财经大学 公共经济与管理学院, 上海 200433)

一、引言

2020年10月党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,明确把“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”列为重要战略抉择。党的二十大报告再次强调这一战略决策。这标志着我国经济发展战略从“两头在外”“大进大出”到“双循环”的重大历史转变。改革开放以来,中国取得举世瞩目的“经济奇迹”,国内生产总值由1978年的3679亿元增长到2019年的接近100万亿元,年均实际增长9.4%,远高于同期世界经济3.5%左右的年均增速。参照国际货币基金组织数据,按照购买力平价计算,2017年中国经济规模已超过美国,2019年中国经济规模占据世界经济份额达16.8%。2020年受新冠疫情冲击,原本就低迷的世界经济雪上加霜,低增长、低通胀、低利率、高债务、高风险的“三低两高”运行态势进一步加剧[1],世界正面临百年未有之大变局。中国作为2020年唯一保持正增长的主要经济体,在这样的大变局下无疑面临着巨大挑战。然而危难和机遇本是同根而生、互相依存,新发展格局必然也蕴藏着新机遇。在这样的巨变下,如何加快调整和优化政府职能、加快推进我国政府职能改革促进我国国家治理体系和治理能力现代化,对于加快构建“双循环”新发展格局具有重要意义。

二、新发展格局下政府职能转变面临的新环境

“双循环”新发展格局的提出意味着我国对外开放进入了新的发展模式,“双循环”新发展格局的科学内涵可初步概括为:在新发展理念和总体国家安全观的科学理念指导下,以高水平经济循环、国家治理体系和治理能力现代化和开放型世界经济为发展目标,以高质量发展为基础动力,构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的基本格局型态[2],在这一科学内涵下超大规模国内市场是我国经济发展的重要基石,既是我国保持经济定力的重要依托,也是我国参与国际竞争的重要优势[3]。“双循环”新发展格局战略的重要价值在于更加明确地指出了要以“我”为主,以自身科技水平和全要素生产率不断提高作为经济发展的主要动力,要以国内大循环作为进一步深化改革的核心关注要点[4]。而国际大循环的主要驱动力则更加注重凸显我国自身比较优势开展竞争,依靠自身比较优势进入全球价值链的对应位置,积极参加国际经济治理体系,参与国际经济关系的规则制定和调整,重塑国际合作的新优势,不断争取进而巩固我国在国际竞争中的主导地位。从深层次来看,“双循环”新发展格局背景下,政府职能转变面临的内外部环境表现在三个方面:一是高质量市场经济发展因素的约束;二是新发展格局背景下的社会治理的挑战;三是政府自身建设任务的要求。

首先,“双循环”新发展格局的提出时间尽管较短,但理论和实务界对之予以高度关注。以国内大循环为主体,旨在发挥国内大市场优势,是顺势而为之举,并不是与世界脱钩,更不是关起门来封闭运行[5]。强调国内大循环为主体,是指通过发挥内需潜力,促进国内市场和国际市场联系更畅通,从而更好利用国际国内两个市场、两种资源,实现更加强劲可持续的发展。因此,政府在加快提高满足内需的能力,提高经济自我循环能力的同时,要实现更高水平的对外开放,构建国内国际“双循环”的新发展格局[6],这意味着政府职能重心与工作范围需要作出相应调整。比如,面临高端芯片、软件、种子等高科技领域“卡脖子”问题,政府要做“加法”,加大投入和科技攻关,为科技创新与产业结构调整创造良好的制度载体,以此实现“中国制造”到“中国智造”的升级[7]。另一方面,由于经济增长方式不断转变,创新驱动取代要素驱动,政府必须做好“减法”,即“放管服”改革,简政放权,简化优化市场准入,减税降费,最大限度激发市场主体的参与热情,大力推进大众创业、万众创新。

其次,“双循环”新发展格局要求加快改变激励出口的政策导向,把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点,充分发挥我国超大规模市场优势,通过供给侧与需求侧结构性改革,提高供给质量并发掘国内消费潜力;另一方面,提升产业基础能力和产业链现代化水平,改变我国长期处于价值链中低端的国际分工地位,国内国际两个循环形成良性互动,推进我国加快向全球价值链上游迈进。因此从社会治理角度看,新发展格局是政府、市场、社会的“合奏曲”,它是充分挖掘国内消费潜力、逐步缩小城乡区域差距、不断提升居民收入以及发展成果惠及更广大民众的过程。因此,政府除了履行好经济发展的职能外,还需更好调动其他主体的积极性,履行社会管理、公共服务与环境保护职能。比如在社会管理方面,政府应加强收入分配调节,扩大中等收入群体,以此扩大消费并拉动内需;在公共服务方面,加强公共卫生应急管理和服务,提升社会保障水平,更好应对诸如新冠疫情等突发事件。

再次,从政府自身角度看,“双循环”新发展格局强调要立足畅通国内大循环,这就意味着要打通国内市场生产、分配、流通、消费各环节,打破行业垄断和地方保护,形成国民经济良性循环。这对政府职能转变提出了新的挑战。一是各类项目审批中有相当一部分需要取消,即使有必要保留的,也应对其进行优化处理而不是原封不动保留。政府职能的转变,有时更需要釜底抽薪[8]。在立足畅通国内大循环的基本前提下,应该将不需要的政府职能进行优化甚至剥离。二是由于政府事权和支出责任改革还在推进过程中,央地事权划分不够明晰,部分地方政府出台的有利于优化营商环境的措施,存在地方垄断的潜在风险,对其他地方和全局则不一定有利甚至有害,由此所建立起来的财政竞争秩序是混乱的,不利于优化全国范围的营商环境。三是要进一步厘清政府和市场的边界关系,政府能做的事要规范化、法治化、高效率,政府不该插手的事情要交由市场去解决或者由政府与市场协同解决。政府职能转变的步伐要加快,否则在外部环境变得更加不稳定不确定、国内市场仍存在低效、不平衡和公平仍有所缺失的情况下,很难建立起“生产、分配、流通、消费”各个环节都畅通的国内大循环格局,也很难构建起国内国际联结畅通、互相促进的“双循环”发展格局。

三、“双循环”新发展格局下政府职能重心界定

政府职能转变是一个历久弥新的问题。自改革开放以来,政府职能转变一直都是我国政府改革的着力点,只要政府存在,政府职能便是一个容易引发人们探讨的话题[9]。我国政府职能转变基于我国的改革实践,始终伴随着改革开放的步伐。从早期的对马克思主义视角下政府职能的类型的研究,到自由市场导向的政府职能类型研究,再到厉以宁的“市场调节经济、政府主导市场”的“二次调节”模式的政府职能,进而到“引导型”的政府职能模式,关于政府职能及其转变的研究百花齐放。随着我国行政生态环境的变化,聚焦和关注的点自然也要调整。改革开放以来我国历经数次行政体制改革,已经基本建立了科学完备、与社会主义市场经济体制相适应的政府职能体系,成功实现了政府职能的计划性向市场性的转变,政府职能向提供优质公共产品和公共服务、保持经济总量平衡、调节收入分配、保障市场经济运行、维护社会公平正义的转型也基本实现,构建了“政府+市场+非政府组织”共同推进社会主义现代化建设的三维结构框架[10]。在构建“双循环”新发展格局应对百年未有之大变局的严峻新形势下,要求政府职能更加精准把握经济体制改革的步伐,更加科学民主,正如习近平2018年在中共中央举行的党外人士座谈会和民主协商会上的讲话所说,政府职能改革是一个过程,不会一蹴而就,更不会一劳永逸。党的十八届三中全会将政府基本职能定位于宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等[11],这一定位是准确而全面的。职能重心是指在政府众多职能中,相对重要的职能。不同的发展阶段和发展时期,基本职能保持不变,但职能重心会发生变化。在“双循环”新发展格局下,为了更好发挥新发展格局的国家战略作用,势必要调整和重新聚焦政府职能转变的关注点,政府职能重心必然发生转变。基于此我们认为,新发展格局下我国政府职能重心可做如下定位。

(一)畅通国民经济

商品和生产要素自由流动是实现经济循环的必要前提,然而我国还存在一些机制障碍,例如交易或物流成本高、信息不畅通或信息共享机制缺失、存在地方保护主义、信用体系尚未完善等,都不同程度上制约了循环体系的构建和高效运行。针对这些问题,我国应深化改革,破除制约商品和生产要素流动的机制障碍。首先,提高对内开放水平要求政府的政策应注重企业之间各类要素的共享,尤其是要注重利用《中华人民共和国反不正当竞争法》破除针对民营企业的政策歧视和政策壁垒,拆掉阻碍民营经济发展的“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”等[12],使企业能够公平地享有参与竞争和共同发展的机会。其次,重点打破被政府行政垄断的行业和部门的小空间和小圈子,在依法治国的制度框架下规范和促进各类资源和要素在企业、行业和区域之间自由流动。各级政府要重点整治能源、交通、通信等基础性产业,发挥竞争对于提高资源配置效率的重要作用,深化区域合作机制、加强区域间基础设施、环保、产业等方面的合作,构建全国范围内公平、有序、开放、统一的市场,构建畅通的国民经济循环市场。

(二)引领科技创新

目前改革进入深水区,科技革命竞争日益激烈,我国核心技术面临“断供”的危险日渐凸显,新科技带来新机遇的同时也带来新挑战,如果不能够在新科技浪潮中实现自立自强最终可以引领科技创新,就会在激烈的国际竞争中落后以致被淘汰,新的发展格局也难以建立起来。当前国际环境中出现了逆全球化,我国面临发达国家尤其是美国的核心技术被封锁,存在被“卡脖子”的问题。为了突破核心科技的封锁困境,习近平数次强调要始终围绕“科技创新要靠自力更生”这一核心思想,要“补齐短板,在关系国家安全领域和节点构建自主可控、安全可靠的国内生产供应体系,在关键时刻可以自我循环”;要“掌握更多关键核心技术,抢占行业发展制高点”[13]等。在这样严峻的现实局面下,政府部门要加快引领科技创新,为技术创新和应用加大资金投入、提供良好的研发环境、培养和引进更多专业技术人才等。政府需要加大公共服务支出,尤其是在科研和教育方面的支出力度,并重点提升这方面投入的持续性和有效性,同时完善加快科技产出效率的激励机制,调动科研人才的主观能动性。

(三)优化营商环境

我国政府持续聚焦优化营商环境问题,强调要更大限度激发市场活力、调动人的积极性和社会创造力,营造公平竞争的市场环境,激发创业创新活力。2018国务院提出要加快构建具有中国特色的营商环境评价体系,由此可见国家对优化营商环境重要性的认识提到了一个新的高度。没有优质的营商环境,经济不可能真正繁荣,畅通国内大循环的基础也就不复存在,更不要说实现高质量发展的目标。营商环境重点突出一个“优”字。要优化企业服务体系,培育发展行业协会、商会等经济类社会组织,积极壮大各类专业服务机构。加快各种新技术手段在政务服务中的应用,探索运用云计算、大数据开展“互联网+政务”,推动“掌上办”“指尖办”。打通部门间、地区间“信息孤岛”[14]。因此在构建“双循环”新发展格局过程中,政府部门要凸显服务型政府功能,进一步厘清政府和市场的边界关系,政府能做的事要规范化、法治化、高效率,政府不该插手的事情要交由市场去解决或者由政府与市场协同解决,合力打造优质营商环境。

(四)精准提供公共服务

党的十八大开始政府把“放管服”改革作为政府职能转变的“先手棋”和“当头炮”,“放管服”改革使得政府行政审批事项和审批环节大大减少,审批流程不断优化和规范,审批行为的监管不断健全,结果就是政府效率得以不断提升:十八大以来国务院部门削减行政审批事项超过了40%;取消“非行政许可审批”和下放投资核准权,部分省份减少了50%左右甚至高达70%的审批事项;不断对行政审批模式进行创新并落到实处,包括浙江省的“最多跑一次”审批、江苏省的“不见面审批”、山东省的“一次办好”改革,以及其他省市出台的“马上办”“就近办”“一次办”等便民模式,以上举措有效推进了供给侧结构性改革、激发了市场活力,创新创业变得异常活跃,参与创新创业的市场主体数量迅速增加,多元化日益凸显。加快建立完善各类行业标准体系建设,深化政务公开透明、完善政策执行的事前事中事后监督机制的同时接受社会和公众的监督,提高政务服务的标准化、规范化和便利化水平,从而强化政府提供高效公共服务的能力。此外,政府还要提供更多用于防范和化解诸如新冠疫情风险的公共产品和服务,确保人民群众生命安全[15]。

(五)调节收入分配

收入分配公平是维护经济循环的韧性基础,收入分配不公则是扰乱经济循环的主要堵点之一。收入分配不公在多个方面会对畅通内外部经济循环产生阻碍:首先,它会导致阶层的不公平性。社会消费的中坚力量是中产人群,而分配不公导致社会财富向阶层顶端集聚,极大地阻碍了消费升级;其次,会加剧区域的不公平性。社会主义强调先富带动后富最终实现共同富裕,然而由于分配不公,少部分先发展起来的区域未能有效拉动后发区域,造成国内产业链的延伸和价值升级遇到阻碍,最终对供给侧的产业升级产生负向影响;第三,分配不公会延伸代际的不公平性。社会阶层的固化抑制了家庭对人力资本投入的意愿,延缓了“人口规模红利”向“人口质量红利”的跃迁,阻滞了经济新旧动能切换[16],极端情况下甚至引发社会对立。因此在改革进入攻坚阶段,在“双循环”新发展格局成为国家战略的时代背景下,政府部门在注重提升效率的同时要将收入的初次分配和再分配提到历史的新高度,谨防陷入“中等收入陷阱”,谨防社会差距的进一步拉大,着力解决城乡之间、区域之间、阶层之间、代际之间的不平衡问题,这既是跨越“中等收入陷阱”、维护社会公平正义的内在要求,也是构建畅通国内国际循环促进社会和谐发展的现实需求。

(六)参与全球治理

这是政府重要的对外职能。在改革初期我国由于国内市场发育不良和国内消费需求不足,采取以开发和利用西方市场为主的单循环战略,取得了显著成效,但是在长期运行过程中也产生了过度依赖国外市场的弊端,我国国内市场中的劳动力、产业形态、金融信贷、原材料等各类生产要素处于被国际市场牵引的状态,在发展格局中处于次要地位[12]。当前我国将构建“双循环”新发展格局作为战略选择,则可以破解我国经济发展受制于西方市场的弊端。从倡导“一带一路”到提出“人类命运共同体”,党的十八大以来中国对全球治理的贡献主要集中在经济合作上,通过多边经贸合作,中国从人类理想社会角度出发积极重构全球治理的价值观[17]。这一价值观在国际社会引发共鸣并载入联合国不同层面多份决议,一定程度上体现为一种全球意识或全球价值观,在百年未有之大变局下为构建新的国际市场规则和秩序提供了价值指导,也为我国在更广阔的维度上推进对外开放、更深层次地参与全球治理、引导全球化浪潮以及共享全球化成果提供了优质的国际环境。不仅如此,积极参与全球治理,维护和支持经济全球化与多边主义,主动化解国际矛盾、国际问题、国际风险,对于维护我国国家安全和核心利益具有重要意义。

四、基于“双循环”新发展格局的政府职能转变策略

如果说在“双循环”新发展格局下,界定政府职能重心是解决“做什么”的问题,那么,新发展格局下的政府职能转变策略则是解决“如何做”的问题。在厘清新发展格局下的政府职能重心的基础上,我们提出适应新发展格局的转变政府职能的几点对策建议。

(一)进一步理顺政府与市场、政府与社会、央地政府之间的关系

理顺政府与市场的关系,要做到充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好地发挥政府作用,推动有效市场和有为政府更好结合。理顺政府与社会的关系,政府不再是公共政策中最显著的角色,它必须依赖社会其他的行动者来获得自己的合法性和影响力[18];尤其在公共利益问题上要以人民为中心,加强与社会各方的互动合作。在这三个关系中,理顺中央政府与地方政府的关系是转变政府职能的核心。我国政府的权力配置是以中央政府为核心,按照同质不同量的基本原则进行划分,央地政府的许多职能是极其类似的,地方政府有时候甚至成了中央政府的派出机构。央地政府职能边界的混同导致央地权责难以清晰划分,央地政府的核心职能都难以充分发挥。厘清这种不清晰的边界关系既是政府职能改革的重点,更是应对构建国内国际“双循环”新发展格局尤其是建立畅通的国内统一市场的必要举措。党的十八届三中全会明确提出推行政府权力清单制度,但是在实践中由于缺乏统一指导和要求,没有制定权力清单的全国统一的标准和体系,地方各级政府依照各自对政策的解读制定了权力清单,但是多数仅限于政府审批职能,鲜有包括权力清单、职责清单等在内的权力清单体系。除了审批权力,其他诸如行政许可权、行政执行权等各种行政权存在于各级政府手中,并且极有可能衍生出多种派生权,名目繁多交叉纵横,模糊了政府与市场、政府与社会、央地政府之间的职责边界。制定政府权力清单本身有利于规范政府职能,但是由于政府尤其是中央政府作为权力中心缺乏足够的来自社会和公共的监督,企业社会组织和公民参与决策的渠道不畅通,导致权力体系的构建和划分及其调整过程中政府的权力过大,具有一定的随意性。在构建“双循环”新发展格局的过程中,当务之急是要加快统一和规范政府制定权力清单的标准体系,各级政府在结构规范、标准清晰、统一完整的框架体系下制定对应自己政府层级的权力清单,为形成统一的国内市场和国际国内有效联结互相促进的发展格局提供制度基础。

(二)加大科研教育等公共投入,并突出政府科技创新服务协调作用

构建“双循环”新发展格局的关键是要坚持深化供给侧结构性改革,充分发挥国内超大规模市场优势,因此打好关键核心技术攻坚战至关重要。尽管我有超大规模市场这个强有力的基础,但是对于自主创新和关键核心技术的突破尚未形成有效支撑。美国等国家掌握的核心关键技术仍在严重制约着我国的发展进程:对内,基础研发投入不够,科技成果转化和运用还存在行业壁垒,行业监督不规范,统筹性和有效性也不高;对外,对诸多关键核心技术还存在着“不敢用”“不愿用”“不能用”的堵点,尚未形成关键核心技术突破和超大规模市场之间的良性循环。因此为了更好应对当前全球市场萎缩的外部环境,参与和主导新一轮科技革命和产业革命,政府需要加大公共服务支出,尤其是在科研和教育方面的支出力度,并重点提升这方面投入的持续性和有效性,同时完善加快科技产出效率的激励机制,调动科研人才的主观能动性。此外,科研院所、高校、企业和其他社会组织作为科技创新主体,在科技攻关过程中会有很多问题单靠自身的力量是解决不了的,比如知识产权保护、重大科研基础设施建设等,这就需要政府做好服务,尤其是整合协调各方面的力量协同创新。

(三)破除壁垒和垄断,建立健全国内统一市场

畅通国内大循环重点是畅通生产、分配、流通、消费等各环节。但是我国目前行业之间、区域之间等都存在诸多行业壁垒和市场垄断,地方保护主义屡禁不止,一方面是由历史原因造成,另一方面与传统政府部门过于重视经济绩效考核有密不可分的关系。行业和区域壁垒、垄断和地方保护主义盛行,加上行业协会、商会和其他社会组织在政策施行过程中的参与度较低,造成了国内市场的分割和不规范,既不利于构建国内统一市场,也与全球化趋势逆向而行。因此为了建立健全国内统一市场,需要政府部门加快转型成服务型政府,加快市场的法治化建设。通过制定科学规范的法律法规、建立规范市场准入和退出机制、建立完善行业正面和负面清单机制、加强执法力度和司法监督力度,达到破除行业壁垒和垄断保护的目标,从而加快推进国内统一市场的构建。

(四)在不损失效率的前提下,解决好公平分配问题

当前中国经济增速减缓和不平等程度处于高位,使得权衡效率与公平这一政府调控经济的基本问题更加重要和敏感。公平合理的收入分配是优化生产要素配置、促进社会经济发展效率与公平兼顾的重要保证。分配环节的问题在过往的国民经济循环中比较突出,甚至阻滞了供求两者之间的转化,要畅通国民经济循环,就要对“生产、分配、流通、消费”体系中的分配体制问题进行梳理。首先,在初次分配环节注重效率的同时要着重解决好公平分配问题。2013年国务院批转发展改革委等部门《关于深化收入分配制度改革的若干意见》,将“效率优先兼顾公平”的表述修改为“初次分配和再分配环节都要兼顾好效率和公平”,“再分配要更加注重公平,提高公共资源配置效率,缩小收入差距”。2017年党的十九大报告明确提出要缩小收入分配差距;2020年党的十九届五中全会再次强调缩小收入分配与城乡发展差距。在实践中政府部门要进一步改进工资制度和价格制度,改变“强资本,弱劳动”的状况,增加劳动报酬在分配中的比例,坚持多劳多得,着重保护劳动所得,增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬,提高劳动报酬在初次分配中的比重,在经济增长的同时实现居民收入同步增长,从制度上为劳动者获得相应的社会回报提供保障。其次,在再分配和三次分配环节则更侧重于关注社会的公平正义,政府部门要通过合理配置教育资源促进教育公平、通过向农村、边远、贫困、民族地区实施教育倾斜政策促进教育均衡发展、通过建立健全全民社会保障体系从根本上缩小收入差距使全民共享发展成果。

(五)参与构建国际市场经济规则和秩序,更好对外开放

在“双循环”新发展格局中,国内大循环和国际大循环之间是辩证统一的,既相互促进,又相互制约。一方面,国内大循环是主体,要求其具有相对独立性,但并不是“闭关锁国”,而是为了更好融入并带动国际大循环。另一方面,国际大循环是支撑,通过国际大循环能够为国内大循环提供更大空间和更多动力[19]。

习近平在浦东开发开放30周年庆祝大会上发表重要讲话强调,当前开放合作仍然是历史潮流,互利共赢依然是人心所向。要敞开大门欢迎各国分享中国发展机遇,积极参与全球经济治理。在中国,改革开放只有进行时,没有完成时。因此,参与全球治理是新发展格局下的政府职能重心之一,积极主动参与全球治理对于推进新发展格局的形成具有重要战略意义。2020年新冠疫情的治理凸显了国际合作的缺失,中国在疫情防控中反映出的国家治理能力、恢复经济发展的巨大潜力和能力以及“十四五”规划实施,中国参与和引领全球治理的角色进一步凸显。当今世界全球化仍是大势,尽管存在多个双边或区域自贸协定,不可避免存在区域竞争,但是在合作共赢的基础上求同存异,加大力度探索互补合作的可能性,坚持市场开放、包容开放、互利共赢的治理理念,合力打破贸易壁垒、单边主义等自由贸易与经济合作的障碍,积极参与全球治理,实现全球经济治理的长久良性发展。比如2020年11月5日RCEP的签署,为我国参与全球治理、构建“双循环”新发展格局提供了助力。

(六)优化政府考核机制,提升政府职能转变内生动力

我国人事任免的高度集中使得中央政府对地方政府官员的偏好和策略行为产生非常大的影响,形成了政治晋升激励、财政分权激励和私人激励结合在一起构成的“经济增长型”考核机制,带来了数十年的“增长奇迹”的同时也带来了行业和区域壁垒、垄断和地方保护主义盛行。这种结构失衡的地方政府官员考核机制亟需调整优化,即在“对谁负责,谁来考核”的框架下,将政绩考核体系分成经济绩效考核和社会绩效考核两块,其中经济绩效的考核由中央政府以各种客观经济指标的形式进行考核,社会绩效由于是对整个社会负责因此由社会公众以“民意调查”“民意测验”“公民满意度”等形式进行考核。通过优化可以实现政府考核权、责、利的统一以及民意的凸显,更强调民主参与,更强化民主监督,将对政府官员社会绩效的考核权力交给辖区公民,回归“群众中来、群众中去”的群众路线。政府官员两个方面的绩效考核从过去的“胳膊拗不过大腿”的替代关系转变成“两条腿走路”的互补关系,提升政府职能转变的内生动力,将部分工作从完全围绕经济展开转移到公共服务上去,大幅度提高科技创新与公共服务的财政支出比例,从而有助于构建畅通的国内国际“双循环”新发展格局。