再议“双碳”目标下政府节能管理和节能执法

向俊杰 张莹莹

济南市能源和粮食综合行政执法支队

0 前言

为了正确认识和明确区分政府节能管理和节能执法之间的联系和区别，依法高效、恰当地行使这两种法定行政管制职能，充分发挥两者在碳达峰碳中和目标实现过程中的协同效用，在碳达峰碳中和“多目标”发展要求的当下，除从法律属性、实施目标、行使方式等方面对两者进行详细分析外［1］，还有必要从有效配置能源资源的角度出发，对两者进行更加丰富、更为深入的分析研究。本文将从经济学的视角，以典型案例分析的形式，对政府节能管理和节能执法进行分析和解读，将两者实施过程的合法性、合理性与能源资源配置的经济性、效率性相对照，并从最大限度追求能源资源配置效率出发，系统地论证碳达峰碳中和目标下，节能管理和节能执法发展的新要求，以期对我国碳达峰碳中和目标的最终实现有所增益。

1 一个有关节能管理和节能执法的典型案例

根据我国现行节能法律法规规定，重点用能单位应当按照有关部门的要求开展能耗在线监测系统建设和能耗在线监测工作。没有按照要求开展的，由职能部门以书面形式责令限期整改。逾期不整改的或者没有达到整改要求的，由职能部门处以相应数额的罚款［2］。

重点用能单位能耗在线监测制度,既包含节能管理的内容，又含有节能执法的规定。从时间顺序上来看，其包含三项独立的程序，即：（1）针对重点用能单位——下达开展能耗在线监测系统建设和在线监测要求；（2）未按要求开展建设和监测的——书面责令限期整改；（3）逾期不整改或者没有达到整改要求的——依法予以行政处罚。

从法律属性上来看，第（1）、（2）项属于典型的节能行理程序，即为了公共利益需要，通过制定标准或设定目标，利用公权力对能源领域私权行为进行协调和规制。第（3）项则属于典型的行政执法程序，即针对行政相对人的具体违法用能行为，依法予以强制性追责处理。

从实施方式上来看，第（1）、（2）项适用目的性和灵活性原则，即在下达要求或责令限期整改的过程中，应当以实现节能管理目的为根本指导，灵活运用各种激励、奖励、补贴工具，鼓励、支持、引导重点用能单位采取相应的用能措施。第（3）项适用程序性和原则性原则，即在实施行政处罚的过程中，应当严格按照《行政处罚法》及相关法律法规的规定，全面、客观、公正地履行各项法定程序、调查收集有关证据，并在法定的种类、幅度限度内作出明确具体的行政处罚决定。

在贯彻落实重点用能单位能耗在线监测制度的实践中，由于不能正确认识和明确区分节能管理和节能执法之间的联系和区别，不仅出现了目的性、灵活性和程序性、原则性的错位适用现象，甚至还出现了针对同一用能行为先后采取自相矛盾的处理措施的情况。

首先，最为典型和最为常见的实践，是将第（2）项责令限期整改错认为节能执法，但同时又以目的性和灵活性来主导执法程序和执法结果。例如，当职能部门A发现重点用能单位B未按照要求开展能耗在线监测系统建设和在线监测工作时，先对B 进行了行政处罚立案，尔后才向B 下达责令限期整改通知书，但此后A并未按照《行政处罚法》及相关法律法规的规定，履行相应的行政处罚法定程序，而是直到B完成整改后，才又在未经事先告知事实、理由、依据以及听取陈述、申辩的情况下，直接对B作出不予行政处罚决定。在此种情形中，A 将原本属于节能管理领域中的事项硬生生地转变到节能执法领域中来，将职能部门的管理职责直接转变为重点用能单位的法定强制性用能义务，将节能行政处罚当成实现节能管理目的的任意性手段，不但突破了节能执法的程序性和原则性，损害法律的权威和尊严，更是违反了节能管理的目的性原则，将维护公共利益和保护、协调私人合法权益发展的公权力，擅自变更为威吓、胁迫私人合法权益的任由其随意操控的工具和手段，极大地破坏了政府的形象和公信力。

其次，将第（3）项节能执法无限期延后，借以“柔性执法”“营商环境”等理由，对逾期不整改或者没有达到整改要求的，拒不予以行政处罚立案，放任违法用能行为的持续。例如，职能部门A 在下达责令限期整改通知书后，重点用能单位B 逾期未整改或者整改后仍未达到要求，A 在无法采取其他有效节能管理措施的情形下，仍以推行“柔性执法”、优化“营商环境”等为由，拒绝依法对B进行行政处罚立案，这最终将导致B 的违法用能行为在客观上一直存续而又无有效法律监管。毫无疑问，这同样会在严重损害法律权威和尊严的同时，又极大地破坏政府的形象和公信力。

此外，为有效推进重点用能单位能耗在线监测系统建设和在线监测工作的开展，在第（1）项节能管理中，通常会配以财政补贴、资金补助等行政奖励性政策。在不能明确区分上述（1）、（2）、（3）项本质属性以及正确实施节能管理和节能执法的情况下，经常会出现一方面认定重点用能单位违反行政管理秩序，应予行政处罚，另一方面却又要对其改正违法行为的行为予以奖励，将行政处罚和行政奖励同时适用于同一事实，严重混淆了追责违法与鼓励先进之间的区别。例如，在把第（2）项错认为节能执法，对重点用能单位B 进行行政处罚立案的同时责令其限期整改，而随后，又要依照相关行政奖励性政策，对B 依照整改要求实施的建设和监测行为进行奖励。在任何时候，法律的公平和正义都不允许任何人以任何形式从自己的违法行为中获益，此种情形的出现，更是会在严重损害法律权威和尊严的同时，又极大地破坏政府的形象和公信力。

2 节能管理和节能执法的经济分析

节能管理和节能执法的实施，不仅直接关系到法律的权威和尊严、政府的形象和公信力，从经济学的视角来看，也同样关涉着能源资源的配置效率，并最终影响经济社会全面协调可持续发展。

在社会能源资源配置过程中，无论是节能管理还是节能执法，都是从公共利益出发，通过公权力的行使以期对社会能源资源进行最有效配置的一种方式或手段。作为能源行政管制领域中最主要和最重要的两种公权力行使手段，节能管理和节能执法在追求最有效配置社会能源资源目标的同时，选择的实施路径和采取的具体措施与手段大相径庭。从能源资源的价值增殖和分配角度来看，节能管理主要侧重于通过政策性鼓励、支持和引导，充分发挥用能单位在市场激励机制下的主动性和积极性，从而最大限度地提升能源资源的配置效率，在促进用能单位能源资源价值增殖的同时实现社会能源资源价值的提升，即实现个体财富和社会共同财富的同时增加。而节能执法则主要是通过实施强制性的节能监督或追责措施，限制、禁止用能单位以违法方式利用能源资源，防止其在追求能源资源价值增殖的过程中损害社会公共利益，即防止其以损害或窃取社会共同财富的方式增加其个体财富。从能源资源利用的成本和费用承担来说，节能管理在追求社会能源资源最有效配置时，通常会对用能单位的创新与进步给予行政性鼓励和支持，或者直接给予税收优惠、财政补贴或资金补助，即一般由代表公权力的行政部门与作为个体的用能单位共同承担能源资源利用效率提升的成本或费用。而节能执法在防止以违法方式低效利用能源资源时，通常会以强制性行政命令的方式责令停止、改正违法用能行为，并根据违法用能行为的性质、情节及后果等作出相应的行政处罚决定，即一般由违法用能主体单独承担能源资源利用效率的提升成本或费用，且必要时，其还要对社会公共利益作出相应的赔偿。

在以经济学的方法度量节能管理和节能执法的收益和效用时，应当根据所要实现的目标分别对两者进行全面、透彻的成本收益分析，并在法律允许的限度内，根据经济性原则合理选择两者的适用情形和方式，保证能以最有效率的方式配置能源资源，争取使社会能源资源配置总体上达到或者接近帕累托最优状态。

重点用能单位能耗在线监测制度，目的是“提高能源利用效率，控制能源消费总量，促进生态文明建设”［2］。其中，“提高能源利用效率”，一方面会增加能源资源的经济收益，实现“节能、增效”，另一方面也将提升能源资源的社会效用，实现“减排、降污”，由其产生的总体收益或效用通常由个体和社会共同分享。“控制能源消费总量”，一方面可能是能源利用效率提高的结果，另一方面也可能是政策性削减投资项目、关停现有产能所导致，在后一种情况下，在其实现污染防治、环境保护等社会公共效用的同时，一般也会减损特定用能主体的经济权益。“促进生态文明建设”，则是要追求经济效益、环境效益和社会效益在整体上的统一与协调，尤其是环境效益和社会效益。从成本和收益的视角来看，实施重点用能单位能耗在线监测制度，既可增加私人能源资源价值又可提升能源资源利用的总体社会效用，同时有益于特定重点用能单位和社会总体。但，由上述分析可知，其中仅“提高能源利用效率”这一项直接涉及私人收益的增加，而其他两项不但不涉及，甚至还会在一定的条件下导致私人利益的减损。

一般情况下，作为个体的特定重点用能单位，将仅会根据其所能得到的私人收益，来衡量其将支付的私人成本，不愿甚至抗拒对其他社会收益支付任何的私人成本。而且其私人成本的支付意愿与其私人收益与其他社会收益的比重成正比，即当私人收益相比于其他社会收益越大时，支付意愿越高，反之，支付意愿越低。如果没有其他方面的投入或者外部强制力的干涉，则将会造成总体成本或费用投入不足，从而导致重点用能单位能耗在线监测制度目标无法完全实现，尤其是环境和社会目标更将是无从谈起。

节能管理和节能执法，实质上是以公权力为后盾，在促进能源资源私人收益增加的同时，保障其环境效益和社会效益充分实现的一种节能行政管制手段或工具。正确实施节能管理和节能执法，是实现能源资源私人权益和社会效用共同提升的基本要求和必要条件。通过节能管理，充分发挥市场激励和行政奖励两种机制的协同作用，在鼓励、支持和引导私人成本支付的同时又可直接提供足够的社会公共成本，共同分担能源资源有效配置的成本或费用。通过节能执法，限制、禁止对能源资源的低效、违法利用，并对损害社会公共利益的行为予以强制性追责，从而在保证依法合理利用能源资源的同时促进能源资源的总体社会效用的实现。

3 “双碳”目标下节能管理和节能执法的新要求

我国的碳达峰碳中和目标是为了满足人民日益增长的美好生活需要和公平合理平衡发展而提出的，同时也是党中央、国务院坚持公平的正义发展理念的一贯体现［3］。“双碳”目标的实现，要求节能管理和节能执法必须从之前的以经济建设为中心的“单目标任务”转变为能够同时服务于满足人民群众美好生活需要和平衡、充分发展的“双目标或多目标任务”［1］。在“双碳”目标下，节能管理和节能执法必须要从单纯考虑经济效益向更加注重经济效益、环境效益和社会效益的统一与协调转变，必须要根据谁受益、谁付出的公平原则正确处理好私人与社会之间的收益分配和成本承担，必须要以高度的责任心和强烈的使命感最大限度地提高能源资源的整体配置效率。

1）由于能源资源的稀缺性和环境影响性特征，能源资源消耗和利用产生的社会和环境外部性问题日益凸显，节能管理和节能执法是“双碳”目标下解决该外部性问题最主要和最重要的行政管制手段，无论是节能管理还是节能执法，都应当努力通过合法、高效手段将环境和社会的效用与成本纳入到能源资源利用的经济分析中，即通过将外部性问题“内部化”，使私人和社会的成本与收益达至相应的平衡。

2）由于能源资源的基础性和综合性作用，在经济社会全面协调发展的过程中，能源资源配置的公平问题就显得尤为重要，节能管理和节能执法在调整和规制能源资源的消耗和利用过程中，只有坚持谁受益、谁付出的公平原则，才能协调好各方的主动性和积极性，从而在整体上以最有效率的方式配置能源资源。

3）由于能源资源配置中的公、私领域并不是完全分离和绝对的，而是相互渗透和可相互转化的，因此，必须以高度的责任心和强烈的使命感，合理、恰当地确定节能管理和节能执法的适用情形和方式，同时维护好能源资源利用过程中的私人权益和公共利益。

“双碳”目标下，节能管理和节能执法由“单目标任务”转向“双目标或多目标任务”，就是要求在其实施过程中，既要考虑技术上的可行性，又要考虑经济上的合理性，同时还要考虑环境和社会的可承受性，通过依法对能源资源的协调和规制，真正实现“节能降耗、减污增效”以及“保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展”的发展目标。

4 结语

节能管理和节能执法的实施效能，直接影响着我国碳达峰碳中和目标的实现。实践中，除从法律属性、实施目标、行使方式等方面对两者进行了解和把握外，更有必要从有效配置能源资源出发，对两者进行更加深入、全面和透彻的理解和掌握。只有这样，才能深入认识两者之间的差异、有效协调两者之间的关系、充分发挥两者各自的效能及其协同效应，从而有效促进我国碳达峰碳中和目标的早日实现。