地方政府专项债券管理现状及优化路径

张银杰?孙柳青

摘 要：近年来，作为积极财政政策的重要组成部分，地方政府专项债券在支持基建投资和托底经济增长方面扮演了重要角色。2021年全国财政工作会议将“发挥财政稳投资促消费作用”“管好用好专项债券资金”列入 2022 年财政工作主要任务。因此，认识和解决专项债使用管理中存在的问题，切实提高专项债使用效能，对于充分发挥宏观政策逆周期调节作用意义重大。

关键词：地方政府专项债券；支持基建投资；防范债务风险

基金项目：2020年承德市社科联银校联合调研项目（项目编号：cdpckj20210023）。

一、某省政府专项债发行概况

（一）政府专项债发行规模分析

作为落实积极财政政策的重要手段，地方政府专项债自2015年推出以来，发行规模快速攀升，即使政策收紧和审批趋严，2021年专项债发行规模明显降速，但仍达到了49，229.3亿元，较2020年增长18.9%。同时，由于一般债额度一度被压缩，专项债份额持续扩大，2021年专项债占比达到65.7%。某省整体情况与全国发行情况基本吻合，从发行地区看，财力状况良好、债务风险较低的地区发行规模较大，反之，经济欠发达、举债空间不足的地区获得的限额比较有限。不同地区间限额分配差异较大，排名第一的城市专项债发行规模是最后一名的7.7倍。

（二）政府专项债发行用途分析

从资金投向看，某省政府专项债券主要用于市政和产业园区基建；社会事业为第二大用途；其次为保障性安居工程和交通基础设施，其余部分投向生态环保、棚改、支持中小银行发展等10大领域。专项债券资金主要被用于保障重大基础设施和民生项目建设，在扩大地方政府有效投资方面发挥了积极作用。从发展趋势看，2020年以来，专项债券不再应用于土地储备，棚改领域发行量也有所下降，资金投向逐渐向市政和产业园区基础设施、社会事业等领域倾斜。债券资金应用领域渐趋丰富，2021年，新增国家重大战略项目债券和中小银行风险化解债券。

二、某省政府專项债管理概况

近年来，某省密切关注专项债券使用管理情况，特别在限额管理、项目管理、资金监控等方面做出了有益探索。

（一）限额管理坚持正向激励原则，注意防范区域性政府债务风险

2018年某省制定《新增政府债务限额分配管理办法》，进一步规范了市县新增政府债务限额分配的测算管理。根据该办法，新增政府专项债务限额参考各地区债务风险、财力状况、偿债情况、债务管理绩效等，并统筹考虑中央、省确定的重大项目支出、市县融资需求等情况，采用因素法测算。某省新增政府债务限额分配较好体现了防范地方政府债务风险的原则，被调研的财政部门表示了对政策的理解和认同，并认为对于已接近债务率红线的地区，当务之急应做好中长期债务规划，逐步化解风险，而不是继续盲目举债投资。

（二）专项债项目申报流程规范，项目审核更加严格

某省高度重视专项债审核工作，采取自下而上的方式层层报送审批，确保债券资金尽快尽早形成实物工作量和实现项目融资收益平衡。一是高质量完成“一案两书”，做好项目前期工作。要求项目主管部门编制项目可行性研究报告，项目实施单位编制《实施方案》，并聘请第三方会计师事务所、律师事务所编制《财务平衡评价报告》和《项目法律意见书》。其中，某省建议项目收益扣除成本后，覆盖融资本息倍数达到1.3倍以上。二是建立专项债券项目联合评审机制，做好项目审核工作。组建某省政府债券项目评审专家库，专家以独立身份参与市县申报项目前期准备、项目收益对债券本息偿还覆盖等评审工作，从源头上杜绝低效无效支出。

（三）资金监控以预算执行监督为主，资金闲置沉淀问题得到初步缓解

近年来多地审计报告中披露专项债存在资金拨付使用不及时和资金滞留国库等问题。某省密切关注债券资金拨付支出情况，建立了债券资金支出进度通报制度。财政部门和项目主管部门需定期上报资金拨付情况和项目建设进度情况，政府性债务管理领导小组办公室对债券资金支出进度慢的单位进行定期通报，目前该项工作已取得初步成效。根据对部分财政部门的调研发现，2021年项目支出进度明显快于往年，长期未支出完毕的项目已于2022年6月底前实现全部支出，1个项目做专项债券资金用途调整处理。据财政部门反映，债券资金使用进度缓慢的主要原因是疫情影响和前期规划不充分。

三、值得关注的问题

（一）项目融资模式选择上，政府专项债挤占社会资本的空间

专项债和PPP模式在适用范围方面存在较大重叠，且中央对地方政府在融资模式选择上没有给予明确的界定标准和选择依据，因此，地方政府在融资模式选择上随意性较强，往往忽视了对政府融资必要性及项目资金成本的考量，无法做出最优的筹资抉择，致使投资效率和公共服务效果大打折扣。目前，政府专项债已对PPP模式产生了“挤出效应”，随着政府专项债的快速扩张以及国家对PPP项目的清理规范，PPP项目数量和投资额呈断崖式下降趋势。专项债对PPP模式挤出的实质是对市场投资的挤占，更易加大地方政府未来的偿债压力和债务风险。

（二）专项债项目申报上，面临优质项目储备不足、项目收益预测不准确和项目配套资金难落实等问题

在财政形势紧平衡的背景下，专项债项目呈现出如下问题。一是地方政府优质项目储备不足。自地方政府专项债发行以来，专项债适用范围经历了适当调整和合理扩大的过程，但是，调查发现优质项目储备不足仍是当前地方政府争取专项债券过程中面临的最大问题，多个被调研财政部门有“丰富专项债投资品种”的需求。随着近两年专项债券的密集发行，不少地方缺少稳定收益的投资项目，符合条件的投资项目已进入“枯竭状态”。在此背景下，项目“包装”策划、优劣项目“打包”发行等问题屡禁不止。二是项目收益预测不准确。部分专项债项目建设难度大、周期长，建设进度易受到各种因素影响，加之部分第三方机构专业素养不高或者缺少独立性，都会影响项目收益预测的精准度。三是项目前期工作开展不充分。调查发现，地方政府项目申报比较积极，但是部分项目单位仍存在项目谋划简单、前期手续不完善的问题。四是项目配套资金难落实。政府投资项目总投资一般由项目资本金和融资资金组成。但由于当前基层政府财力薄弱，往往无法配齐足额资本金，给项目建设带来诸多问题。

（三）债券资金绩效评估上，专项债全流程管理不规范，监管配套保障措施不完善

目前，地方政府部门对债券资金绩效评估工作思想认识不足，重视程度不够，专项债绩效管理存在多个链条不完善的情况。绩效运行监控方面，存在“重预算执行监督，轻绩效目标实现”的问题。省级财政对下级财政部门专项债券绩效管理工作缺少监督问效，而市、县级财政部门、项目单位和行业主管部门在绩效资金监控职能上发挥不充分。绩效评价管理方面，目前我国主要采取“项目单位自评+主管部门和本级财政部门选评+引入第三方评价”的模式开展绩效评价工作，评价过程具有较强的主观性，而我国第三方机构往往缺少独立性，极大地影响了评估结果的真实性。评价结果应用方面，现阶段专项债券项目评价结果应用不充分，不仅对项目优化纠偏作用比较有限，也尚未影响省级财政部门对新增地方政府专项债务限额的分配。此外，我国专项债的信息披露程度较低，仅在发行上市时披露部分投资项目信息，而由于专项债采用打包发债的模式，难以对个别项目进行有效监管，不利于投资者辨别债券真实风险和接受社会大众监督。

（四）债券资金偿还上，地方政府债务集中偿还压力较大，偿债高峰期加大国库库存资金波动

由于我国专项债发行初期偿债期限以5至10年为主，2020年以来地方政府将逐渐进入偿债高峰期。但由于前期专项债投资项目整体效益情况较差以及近年来地方土地出让收入骤减，地方政府债务规模和偿还资金需求远超地方还款能力，地方政府面临着空前严峻的债务偿还压力。此外，调查还发现地方债还本付息时间比较集中，易增加国库库款资金异动，需各级国库加强监测。

（五）市場化配套融资上，专项债撬动社会资本的力度不足，专项债使用绩效有待进一步提高

对偿还专项债券本息后收益仍有剩余的项目，项目单位可根据剩余专项收入情况申请市场化配套融资。这有利于促进财政政策和货币政策协同配合，更好发挥专项债杠杆作用。但是，调查发现，信贷资金和专项债资金的衔接度不高，专项债撬动社会资本的力度仍有待加强，主要有以下两方面原因：一是地方政府引导项目单位与金融机构对接的积极性不高。二是尚未建立风险分担、利益共享的投融资机制。

四、对策建议

（一）做好专项债事前规划，加强专项债品种创新

一是提高对专项债项目的事前谋划意识，健全“常态化储备，一次性申报”的专项债项目滚动管理机制，充分挖掘自身能够产生收益的公益性项目，提高项目储备质量。二是严把项目上新关，科学开展前期论证和项目审批工作，确保前期手续齐全，符合项目实施要求，能够在资金计划下达后及时启动，尽快尽好形成实物工作量。三是探索开展专项债品种创新工作。聚焦乡村振兴、生态环保等重点领域的重大项目，合理拓宽专项债资金支持范围，更好地支持地方经济发展。

（二）立足项目全生命周期，健全专项债绩效评价体系

围绕“借、用、管、还”不同阶段，对专项债实施多维度、全流程、动态化监督管理，切实规范资金使用，保证项目有序有力有效推进。一是事前评价阶段，重点对借贷必要性、项目可行性、项目产生的经济社会效应、绩效目标合理性以及偿债安全性等进行评估，提高项目投资收益测算的科学性，最大限度确保项目收益与项目融资协调平衡。二是跟踪评价阶段，在专项债券整个存续期间，对债券资金使用、项目建设和效益实现情况进行全程追踪，并对募集资金投向、项目进度、项目收益和相关风险进行重点监测，对出现的问题及时纠偏整改，降低政府违约风险。三是事后评价阶段，加大评价结果运用和债务监督问责力度。对专项债使用管理规范的地区，予以奖励性补偿或增加新增债券额度；反之，扣减问题地区新增债券额度，对违反法律法规和政策规定的，要依法依规严肃追究相关责任单位和责任人的责任。

（三）建立专项债偿债保障机制，化解债务违约风险

可参照国外先进经验，建立“政府偿债资金池”，即每年从债券发行溢价收入、项目投资收益、发债人自有资金中提取部分收入作为偿债准备金，专门用于偿还当年专项债券应付本息。这有助于解决偿债资金闲置问题，还能够打破资金使用界限，集中有限财力，缓解政府偿债压力。

（四）完善信息披露机制，加快地方政府专项债券信息平台建设

财政部门应根据专项债发行、使用情况，适时对专项债券信息、对应项目信息、第三方机构评价报告、地方债务情况和其他宏观经济社会发展指标等进行全面披露，不断提升地方债发行市场化水平，发挥社会监督的积极作用。

结束语

地方政府专项债券在支持基建投资和托底经济增长方面发挥了重要作用，但其使用管理中存在的问题仍不能忽视。建议采取有效措施，优化专项债券监管路径，切实提高专项债使用效能。

参考文献：

[1]于艺培.专项债券项目绩效管理研究[D].中国财政科学研究院，2020.

[2]龙小燕，赵全厚，黄亦炫.地方政府专项债券的问题解析与制度完善[J].经济纵横，2021（04）：120-128.