新时代职业教育管理体制研究——基于《中华人民共和国职业教育法》的分析

包学敏

（湖南民族职业学院，湖南 岳阳 414000 ）

2022 年5 月1 日，新修订的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）正式施行。这是《职业教育法》自1996 年颁布以来的首次大修，内容从五章四十条拓展到八章六十九条，对职业教育高质量发展和技能型社会建设做出了法律层面的顶层设计。新时代的职业教育管理体制是顶层设计的重要组成部分。为了深刻认识新时代职业教育管理体制，文章以《职业教育法》的文本为基础构建了新时代职业教育管理体制的基本框架，并在此基础上分析新时代职业教育管理体制的构成要素。

一、新时代职业教育管理体制的基本框架

一般来说，体制就是体系和制度的组合。其中，体系是组织、机构等主体所形成的系统，制度是规范体系运行的法令、法规、条例等准则。管理体制则是承担管理职责的组织、机构等主体的设置、管理方式、管理目标及其配套制度的总和。职业教育管理体制是一种制度性安排，包含着管理目标、管理主体、管理方式、管理内容和管理权限等要素。其中，管理目标涉及的是“为什么要管理职业教育”，管理主体关注的是“谁来管理职业教育”，管理方式主要考量“管理主体如何来管理职业教育”，管理内容主要关注“管理主体主要管什么”，管理权限主要回答“管理主体的权利和义务分别是什么、如何处理彼此之间的关系”。

从《职业教育法》的文本看，《职业教育法》不仅做出“职业教育实行政府统筹、分级治理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”的规定，还对管理主体之间的层级关系、同一层级不同管理主体及其内部要素之间的关系做出了一系列的制度性安排，总体上构建了新时代职业教育多元管理体制的基本框架。

新时代职业教育多元管理体制主要包括管理目标、管理主体、管理方式和管理权限四个核心要素。其中，管理目标是推动职业教育高质量发展，管理主体主要包括国家部委、地方政府、职业院校、行业企业和社会力量，管理方式包括统筹管理、分级管理、自主管理、参与管理和辅助管理，管理权限则是对各个主体的管理空间、管理方式做出限定和约束。在上述四个要素中，管理目标是职业教育管理行为的出发点和落脚点，贯穿教育教学、课程建设、教师发展、学生培养等职业教育实践活动。管理主体是职业教育管理活动的核心要素，在管理权限许可的范围内承担起管理职责、执行相应的管理方式，推动职业教育科学、高效地发展，尽可能地达成管理目标。管理方式是管理主体在职业教育管理过程中采取的策略和措施的总称，受管理主体的性质、地位等因素的影响，管理方式各有差异，但又能通过互补的方式形成管理活动的合力。管理权限则是管理活动顺利推进的调和剂和黏合剂，在确保管理主体承担责任、行使权利和履行义务的同时，将不同的管理主体互嵌为一个有机整体。

从总体上看，在新时代职业教育管理体制中，管理目标、管理主体、管理方式和管理权限这四个要素相互作用、相互影响，共同构成了新时代职业教育多元管理体制的基本结构。作为现代化的管理体制，新时代职业教育多元管理体制不仅实现了管理主体从“一元”向“多元”的转变，还明确了政府在管理体制中的职能定位，在掌舵的同时做好服务，最主要的是有效地确保了管理权限的合理、科学，将管理主体的决策权、执行权、监督权协调成为有机整体。文章在明确新时代职业教育管理体制构造形态的基础上，从管理目标、管理主体及其管理方式、管理权限三个方面进一步分析新时代职业教育管理体制的构成要素。

二、新时代职业教育的管理目标

“目标是教育管理活动中特定的时间内要完成特定任务程度的标志。”管理目标是管理体制的第一要素，规定了管理体制的运行逻辑。因此，在传统职业教育管理体制向现代职业教育管理体制转型的过程中，最先发生变化的就是管理目标，即“从善政到善治的转变”。所谓善治，就是通过管理实现公共利益最大化。美国学者黑尔（P.Hill）指出，以善治为管理目标的教育管理体制有五项标准，即“参与的代表性、地方教育行政部门以及学校的自主权、公平、效率与绩效”。新时代职业教育的管理目标是推动职业教育高质量发展，作为一个专业术语，职业教育高质量发展最早出现在2019 年1 月发布的《国家职业教育改革实施方案》中。职业教育高质量发展是“将职业教育高质量视为教育投入、过程、结果达到教育目的的水平”，以较小的投入换取较大的发展效益，实现绩效优化。从《职业教育法》的文本来看，不仅在总则部分将推动职业教育高质量发展置于重要位置，还在细则部分详细规定了管理主体如何推动职业教育高质量发展。

（一）《职业教育法》总则部分对职业教育高质量发展的规定

《职业教育法》的开篇规定：“为了推动职业教育高质量发展，提高劳动者素质和技术技能水平，促进就业创业，建设教育强国、人力资源强国和技能型社会，推进社会主义现代化建设，根据宪法，制定本法。”从这句话可以看出，制定《职业教育法》有五个目标，职业教育高质量发展是置于首位的目标。《职业教育法》中确立的新时代职业教育管理体制、职业教育体系、办学方式都是为了推动职业教育高质量发展，由此可以断定，职业教育高质量发展就是新时代职业教育管理体制所要追求的目标。

（二）《职业教育法》细则部分对职业教育高质量发展的描述

在分析新时代职业教育管理体制时发现，《职业教育法》围绕着职业教育高质量发展，为国家部委、地方政府、职业院校、行业企业、社会力量等管理主体设计了具体的管理方式。比如，在国家统筹管理上，《职业教育法》规定，“国家发挥企业的重要办学主体作用，推动企业深度参与职业教育，鼓励企业举办高质量职业教育”“专科层次高等职业学校设置的培养高端技术技能人才的部分专业，符合产教深度融合、办学特色鲜明、培养质量较高等条件的，经国务院教育行政部门审批，可以实施本科层次的职业教育”。在地方政府分级管理上，《职业教育法》规定，“对深度参与产教融合、校企合作，在提升技术技能人才培养质量、促进就业中发挥重要主体作用的企业，按照规定给予奖励”。除此之外，《职业教育法》还围绕着职业教育质量、技术技能人才培养质量、教育教学质量、职业学校的办学质量、就业质量等一系列以“质量”为核心的概念做出明确规定。据统计，这些以“质量”为核心的概念共出现15 次，“质量”是《职业教育法》中的高频词汇。这些以“质量”为核心的概念基本都属于职业教育高质量发展的范畴，都可以作为职业教育高质量发展的基本维度。

三、新时代职业教育的管理主体及其管理方式

从《职业教育法》对新时代职业教育管理体制的制度化安排来看，职业教育的管理主体主要包括国家部委、地方政府、职业院校、行业企业和社会力量，他们所采取的管理方式分别是统筹管理、分级管理、自主管理、参与管理和辅助管理。

（一）国家部委统筹管理

根据归口管理的原则，目前我国的职业学校多由教育行政部门统筹管理，技师学院和培训机构则由人力资源和社会保障行政部门统筹管理。为了协调部门之间的关系，《职业教育法》规定：“国务院建立职业教育工作协调机制，统筹协调全国职业教育工作。”具体来看，职业教育工作协调机制主要由教育部、人力资源和社会保障部以及其他相关部门构成。其中，“国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、人力资源社会保障行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作”。

国家部委统筹管理主要包括整体规划职业教育发展、制定修改职业教育国家标准、建立健全职业教育国家制度。在整体规划职业教育发展上，国家部委统筹设计职业教育体系、职业院校发展规划、职业教育专业发展规划、教师培养培训体系和职业教育形象提升机制等。在制定修改职业教育国家标准上，国家部委统筹制定职业教育专业标准，逐步完善教育教学标准、教师专业标准等。在建立健全职业教育国家制度上，国家部委统筹设计招生考试制度、教师岗位设置和职务（职称）评聘制度、学位制度、资格证书制度、学生奖励和资助制度等。

（二）地方政府分级管理

“我国职业教育逐步建立了在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制。”对于“地方为主”，《职业教育法》明确规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导，明确设区的市、县级人民政府职业教育具体工作职责，统筹协调职业教育发展，组织开展督导评估。”由此看来，新时代职业教育管理体制中的地方政府分级管理指的是省、市、县三级政府按照科层管理的原则各司其职、各负其责，在自上而下的体系中实现逐级责任的具体化、精细化。

地方各级人民政府具体负责本行政区域内职业教育工作的协调和发展，主要包括：建立职普融通机制，健全中国特色教育体系，整体谋划职业教育人才培养工作，建立健全职业教育服务和保障体系，指导和支持社会力量举办职业教育等。在整体谋划职业教育人才培养工作上，地方各级政府主导校企合作、产教融合、实习实训基地建设，开展职业教育质量评价。在建立健全职业教育服务和保障体系上，地方各级政府优化教师培养培训机制，完善学生奖助学金制度和职业教育经费保障制度。

（三）职业学校和培训机构自主管理

职业学校和培训机构是实施职业教育的主体，需要在职业教育管理过程中凸显主人翁地位，切实提高自主管理水平。对此，《职业教育法》规定：“职业学校应当依法办学，依据章程自主管理。”具体来看，根据学校章程的自主管理主要包括自主设置专业、自主选用或者编写专业课程教材、自主设置学习制度、自主设计学制和自主选聘专业课教师。除此之外，职业学校和培训机构的自主管理还包括建立健全内部管理机制、主动开展校企合作、积极融入产教融合、建立健全就业创业促进机制。其中，内部管理机制就是微观层面的教育管理体制。

（四）行业企业参与管理

“职业教育的跨界属性决定着职业教育的发展离不开教育界与产业界的协调合作。”因此，在职业教育的发展中，来自行业企业的支持是不可缺少的。《职业教育法》对行业企业参与管理做出了全面的规定。根据参与管理的深度，笔者将行业企业参与管理划分为直接举办职业教育、支持职业教育两个方面。其中，直接举办职业教育指的是举办或者联合举办职业学校、职业培训机构。支持职业教育主要通过校企合作、产教融合来完成，具体包括参与制定职业教育专业目录和职业教育标准，参与招生就业、专业规划、课程设置、教材开发、教学设计、教学实施、质量评价等人才培养工作，与职业学校联合推行中国特色学徒制，支持职业学校开展教师队伍建设，设置专职或者兼职实施职业教育的岗位，开展人才需求预测等。

（五）社会力量辅助管理

职业教育是社会系统中的重要组成部分。职业教育的发展不仅能作用于社会系统的各个要素，而且需要社会系统中各个要素的辅助和支持。《职业教育法》对社会力量通过辅助和支持的方式管理职业教育做出了明确规定。从社会力量的构成来看，新闻媒体积极开展职业教育公益宣传，创设良好的舆论氛围来提升职业教育形象；用人单位通过创造公平的就业市场为职业教育发展营造良好社会环境；银行等金融机构通过提供金融服务支持职业教育的发展；工会和中华职业教育社等群团组织依法履行实施职业教育的义务，参与、支持或者开展职业教育。

四、新时代职业教育的管理权限

新时代的职业教育基本形成了由国家部委、地方政府、职业院校、行业企业和社会力量五个管理主体构成的多中心管理格局。多中心管理理论主张，公共事务的管理是一个多元化的互动过程，应该在明确管理权限的基础上构建政府、市场、社会三维框架下的多中心管理模式，通过多元合作、协商来解决公共管理难题。之所以在多中心管理格局中明确管理权限，这是因为管理权限既能够厘清管理主体权利、责任和义务的外部边界，还能明确管理主体权利、责任和义务的内在关联，从而使管理主体融为一体。对新时代职业教育管理体制来说，管理权限划分确保各管理主体既相互独立，又彼此嵌入，既各司其职，又协同一致，共同推动职业教育高质量发展。分析《职业教育法》的文本会发现，新时代职业教育管理体制通过建立职业教育工作协调机制和职业教育契约管理机制来明确管理主体的管理权限，进而将管理主体互嵌为完整的共同体。

（一）建立职业教育工作协调机制

关于职业教育工作协调机制，《职业教育法》明确规定：“国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、人力资源社会保障行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。”从《职业教育法》的规定来看，职业教育工作协调机制是国家统筹管理的重要载体，能使教育行政部门、人力资源社会保障行政部门等部门互嵌为一个整体，形成新时代职业教育管理的共同体。

通过国务院牵头的职业教育工作协调机制将职业教育管理嵌入到国家管理的制度体系中。《职业教育法》明确规定：“县级以上地方人民政府有关部门应当加强沟通配合，共同推进职业教育工作。”由此看来，除了在国家层面上建立职业教育工作协调机制，省、市、县三级地方政府也需要建立相应的职业教育工作协调机制，将地方的教育行政部门、人力资源社会保障行政部门等有关部门协调为一个整体，共同推动职业教育高质量发展。

从总体上看，建立中央和地方两级职业教育工作协调机制能确保职业教育管理主体明晰各自的责任、权利和义务，并在此基础上互嵌为职业教育管理共同体。

（二）建立职业教育契约管理机制

有研究者在分析传统职业教育管理体系时指出：“行业、企业参与少，市场介入不够已经成为我国职业教育管理重大现实问题。”从前文对新时代职业教育管理体制的分析来看，行业企业是主要的管理主体。关于行业企业如何参与管理职业教育，《职业教育法》明确规定：“职业学校、职业培训机构可以通过与行业组织、企业、事业单位等共同举办职业教育机构、组建职业教育集团、开展订单培养等多种形式进行合作。”具体看来，“职业学校在招生就业、人才培养方案制定、师资队伍建设、专业规划、课程设置、教材开发、教学设计、教学实施、质量评价、科学研究、技术服务、科技成果转化以及技术技能创新平台、专业化技术转移机构、实习实训基地建设等方面，与相关行业组织、企业、事业单位等建立合作机制”。

从《职业教育法》的规定来看，行业企业与职业学校、职业培训机构要以职业教育的具体工作为抓手建立合作机制，才能确保其切实参与到职业教育管理中。从职业教育的发展来看，合作机制主要包括职业教育集团、产业学院、企业学院、社区学院等实体性办学机构。其中，职业教育集团是指由多个具有独立法人资格的组织机构组成，以契约、资产等形式为联结纽带，以集团章程为共同行为规范，以合作开展人才培养培训、技术技能积累、社会服务活动等为主要任务，以提升人力资本素质、提高职业教育质量和办学效益、促进产教融合发展和协同创新为目的的合作办学组织。产业学院则是职业院校以自身的优势专业为基础联合地方知名企业，以发展地方产业为目的，校企共建的非独立法人机构。社区学院则指职业院校根据自身专业特色，结合区域内主导产业，与地方政府、行业企业联合举办教学机构，吸纳农民工、退伍军人、再就业人员等群体参加职业教育和职业培训。企业学院是校企双方以相关专业为载体，围绕专业培养目标、招生、课程教学、师资建设、实训基地和文化建设及就业等方面的工作开展交融式合作，联合培养（培训）学生（员工），以提高企业生产能力、经济效益和人才培养质量而设立的“产学研一体化”联合学院。无论是哪种形式的合作机制，都需要明确彼此的管理权限，对此，《职业教育法》明确规定：“开展合作的，应当签订协议，明确双方权利义务。”通过明确管理主体的责任、权利和义务，确保管理主体在管理职业教育过程中既不越位，也不缺位，更不会错位，而是在协调一致的基础上形成补位协商、契约式的管理机制。