迎难而上还是知难而退：棘手问题挑战的公共服务动机效应

王学军

(兰州大学，兰州 730000)

一、引言

“正确的路线确定之后，干部就是决定的因素”，推进国家治理体系和治理能力现代化需要广大干部更加积极主动地投身到社会主义建设中。近年来，不少学者围绕如何激励基层干部担当作为做出了积极的探索，而有效激励和管理基层干部的前提是把握其工作动机[1]。公共服务动机体现了公共管理者服务于团体、地方、国家或全人类利益的利他主义动机，反映了公共部门中个体的动机和追求。因此，如何提升基层干部的公共服务动机，进而保持和增进一线公共管理者的工作热情和动力，是实践界和学术界关注的重点议题之一。

现有研究主要从公共管理者个体特质和组织环境两个层面为公共服务动机提供了较为清晰的前因机制[2]。然而在新时代我国公共管理的现实情境下，尤其是当基层干部面临着愈加具有挑战性的工作情景时，如何从工作本身出发，有效地保持和提升基层干部进行公共服务的热情和动力仍然是一个急切但未有充分研究的问题。习近平在全国组织工作会议的重要讲话中指出，“对那些看得准、有潜力、有发展前途的年轻干部，要敢于给他们压担子，有计划安排他们去经受锻炼……”[3]。在复杂性和不确定性日益提升的公共治理环境下，政府要让基层公共管理者更多承担具有挑战性的公共事务，通过棘手问题锻炼与培养基层公共管理者在处理复杂和不确定问题时的能力与信心，进而唤起基层公共管理者的公共服务热情与动力。然而，棘手问题挑战如何影响基层公共管理者的公共服务动机尚未得到充分研究。

由于棘手问题涉及多主体的利益冲突，公共管理者需要明确目标、收集和使用绩效信息、协调多部门和考虑众多利益相关者的价值偏好并进行一定的取舍。与私人部门不同，公共管理者不是理性-技术主义的执行者，其自身的公共价值偏好在公共行政过程中起到至关重要的作用。公共管理者的公共价值偏好水平体现了其对公共价值的认同程度[4]。在接触棘手问题的过程中，公共管理者的公共价值认同程度和类型偏好会对其本身的心理状态和工作动机产生影响。因此，本研究将基层公共管理者的价值偏好纳入模型中作为调节变量，分析棘手问题挑战对基层干部公共服务动机的影响是否会受到其公共价值偏好和程度的调节。

本研究关注的是基层公共管理者接触到不同类型和程度的棘手问题挑战时，其公共服务动机会产生怎样的变化，公共价值偏好是否会影响两者关系。

二、理论框架与研究假设

(一)棘手问题

近年来，随着公共管理外部环境的快速变化，行政事务的社会复杂度与模糊性急剧上升，行政工作中的棘手问题不断涌现，公共管理者需要面对价值多元主义与任务本身复杂性的双重挑战[5-6]。棘手问题(Wicked Problems)最早由Rittel和Webber提出，他们描述了棘手问题的10个特征，认为棘手问题是一种不能被清晰定义、明确归因以及不存在理想解决方案的社会复杂问题[7]。Head认为，复杂性、不确定性与多样性是棘手问题三大基本特征，并且指出不能将棘手问题仅仅视为一类特殊的政策问题，它还可以作为衡量公共问题棘手程度的标准[8]。在棘手问题特征的基础上，不同学者从问题认知、涉及主体和解决方案出发，认为棘手问题的基本构成要素主要包含知识不确定性、社会多元性、制度复杂性等[9]。其中，知识不确定性是指由于知识和信息资源不足而引发了问题成因和方案难以确定；社会多元性是指问题牵扯众多参与者，价值观念的多元化与碎片化导致了行动策略难以预知；制度复杂性源于应对问题的资源分散在各个层级，难以得到有效整合。与此相似，Weber等学者围绕非结构性(问题的定义、成因和影响难以达成共识、缺乏明确的解决方案等)、跨界性(问题涉及众多利益相关者、存在高度的价值冲突等)、顽固性(解决方案会带来新的问题、不存在明确的问题终结等)对棘手问题的属性进行了分析[10]。学者们将棘手性视为理解和应对公共问题的重要依据。根据利益相关者之间的价值冲突程度即利益相关者能否就问题的定义和解决方案达成一致，Roberts将公共问题划分为简单问题、复杂问题以及棘手问题[11]。Alford和Head从问题本身和利益相关者两个维度出发来衡量公共问题的棘手程度，并进一步细化了棘手问题的分类，将问题和解决方法不明确的问题视为内源性棘手问题，将利益相关者或机构存在多元价值冲突的问题视为外源性棘手问题[12]。Bao等学者依据问题复杂度与价值冲突度的二维划分，将公共问题划分为简单问题、复杂问题、困难问题和棘手问题，认为棘手问题兼具高度复杂性与高价值冲突性特征，建立在传统公共行政和新公共管理范式之上的公共管理方法不足以解决棘手问题[13]。

由于棘手问题存在非结构性、价值冲突性，传统的“理性-技术”解决模式难以奏效，公共管理者必须要在具体的情境中通过反复地判断与调试，以设计出行之有效的解决方案[14]。基层公共管理者作为与公众互动最为频繁的群体，肩负着落实上级政策、平衡不同主体之间利益关系以及化解冲突矛盾的责任，他们在一线的工作行为直接影响政府的形象与公信力，隐含了其工作任务的重要性与高挑战性。让基层公共管理者应对棘手问题的挑战，并不是简单地施压，给予其超预期、难承受、不规范的压力，而是要创造条件把他们放到艰苦岗位上去培养，放到复杂环境中去历练。在这个过程中，公共管理者无法借鉴以往技术主义下的理论经验，而是需要依赖在不同情境中通过不断实践积累获取的“本土化知识”去回应工作挑战[15]。通过棘手问题挑战，将公共管理者置于动态的社会行动过程中，以此实现“本土化知识”的有效积累与整合，有利于公共管理者通过亲身实践来更好地理解、从事以及改善下一次实践[16]。因此，棘手问题是一把双刃剑，既可以给基层公共管理者带来挑战，也可以提高他们在面对复杂工作情境时的工作自主性和灵活性，不断提升应对挑战性公共事务的能力，激发工作动机。

基于此，本文拟采用Alford和Head提出的棘手问题分类方式，从问题本身的复杂性和利益相关者之间的价值冲突程度两个维度衡量公共问题的棘手性，并进一步细分为内源性棘手问题与外源性棘手问题。为了进一步探讨棘手问题挑战的影响，本文分别探究公共管理者在工作中的棘手问题挑战强度和类型对其公共服务动机的影响。

(二)棘手问题与公共服务动机

公共服务动机反映了公共部门中个体的动机和追求，通常与亲社会行为相联系，强调使命、责任感和服务公众[17-18]。公共服务动机对建立有效政府具有重要意义，受到许多学者的关注和重视。从已有研究看，学界关于公共服务动机的影响研究较为充分，公共服务动机作为一种持续和积极的精神动力，被证实能够促进组织认同、组织承诺、对公民参与的态度、心理授权、职业幸福感等积极心理状态的形成[19-21]，同时促进个体的工作投入和组织公民行为等积极行为[22-23]，有效抑制离职倾向、工作倦怠和为官不为等消极行为[24-25]。相较而言，公共服务动机的前因研究相对较为缺乏，现有研究大多从个体特性和组织环境两方面研究影响公共服务动机形成的因素。认为个体的年龄、教育程度、性别、价值观等均会对公共服务动机产生一定的影响[26]。在组织层面，繁文缛节、官僚式组织架构、领导风格、工作特质和工作设计同样会导致个体公共服务动机强度的改变[27-29]。有研究认为，外部因素与事件对公共服务动机的影响具有理论和实践双重意义，个体的公共服务动机可以通过培训而被有效形塑[30]，而棘手问题挑战作为培养与锻炼基层公共管理者的重要手段，是否会导致公共服务动机的改变尚待研究。本文所阐释的公共服务动机效应，主要关注基层干部在工作中遇到的棘手问题挑战强度和类型及其对公共服务动机的影响以及作用机制。

公共服务动机作为公务员的内在动机，受到个体自主需求与能力需求等基本心理需求满足的影响。自我决定理论认为个体的行为均是为了满足能力、归属和自主三种基本心理需要，并倾向于表现出更积极的工作态度和高水平的绩效[31]。当管理者被赋予更多工作挑战与责任，即面临棘手问题挑战时，他们将认为组织赋予了他们更多的自主性来参与决策和完成任务，从锻炼中获得更高的胜任需要，有助于满足基层管理者的基本心理需求，从而激发其工作动机。一方面，知识与信息的有限性和问题的复杂性定义了内源性棘手问题，问题的解决过程是动态变化的，问题成因与解决方案也不明确[32]。基层管理者在这种复杂的工作环境中无法遵循“理解-技术”路径，需要在行动过程中不断调试方案以适应动态的问题情景，从而平衡和回应相互冲突的利益诉求[33]。这一过程中，基层公共管理者被赋予了一定的工作自主性，根据问题的发展变化和实际情况来调整策略和修补政策，从而能够自主和有效应对挑战，回应公众多元化诉求。根据自我决定理论，当公共管理者解决内源性棘手问题时，工作自主性的存在能够提升他们解决公共问题和改善社会境况的信心与能力，满足其自主性和胜任等心理需求，增强对职业的社会价值感知，从而激发个体的工作积极性、社会责任感、使命感和对公共利益的追求，更加积极主动地投身于公共事业。另一方面，利益多元化和价值碎片化与外源性棘手问题紧密相关，网络化治理强调多元主体的协商对话和寻求价值共识是化解困境的有效工具[34]。基层管理者在应对外源性棘手问题过程中并不是基于科学证据，而是基于利益相关者在如何界定问题范围、确定优先事项和考虑解决方案时的看法、价值观等[35]。这种工作任务要求他们直接与不同利益相关者进行审慎协商与复杂互动以达成共识的公共价值目标，通过加强与社会其他主体之间的互动，提升在不确定性和价值冲突情境下的网络治理能力。面对高度价值冲突、复杂性和模糊性的工作任务，随着基层公共管理者在解决棘手问题过程中实现社会利益增进和公共价值创造，他们会获得上级的肯定和社会的尊重，在这一过程中获得经验和工作成就感并且逐渐认同和坚信职业的社会意义，内在动机也会更趋向于具有奉献、公益性和利他性的公共服务动机[36]。

综上，本文认为公共管理者在处理内源性棘手问题与外源性棘手问题的过程中，其能力、自主等心理需求都能得到基本满足，能够有效激发基层公共管理者的公共服务动机。基于此，本文提出如下假设：

假设H1：棘手问题挑战与基层公共管理者的公共服务动机存在正向关系。

(三)公共价值偏好的调节作用

随着公共行政实践的发展，公共管理者的角色定位也在不断发生变化。在传统公共行政范式下，公共管理者被塑造为追求行政效率的政策执行者。新公共管理时期，公共管理者是重视工具理性的技术官僚，随着价值多元主义的兴起，追求效率与技术的路径难以适应公共管理外部环境的快速变化，高复杂性与高价值冲突的公共问题促使公共管理者与其他主体通过协商共同发现、识别与创造公共价值[37]。在这个过程中，公共价值和公共精神成为促进公共管理者承担公共行政使命的动力源泉。在公共价值管理范式下，对公共价值偏好程度不同的公共管理者而言，棘手问题挑战与公共服务动机的关系会存在异质性。

公共价值偏好反映的是公共管理者对公共价值认同的强烈程度，这种建立在公共价值基础上的人格特质对公务员态度和行为的影响具有内在激励性，无法用单纯的交换与契约关系所解释。当对公共价值偏好更高时，其本身容易形成对公共组织的价值目标和使命具有高度的认同感，即公共价值偏好更高的基层公共管理者在处理棘手问题时，更倾向于形成强烈的社会责任感以及对公共利益服务的使命感。相反，如果公务员公共价值偏好程度较低时，即公务员受到的内在激励较弱，公务员更加容易受到外部因素的影响，容易将棘手问题挑战视为难以克服、阻碍其职业发展和进步的负面因素，产生紧张、焦虑和倦怠等消极情绪[38]。因此本文认为，当基层公共管理者的公共价值偏好更高时，棘手问题带来的影响会更加明显，基于此，本文提出如下假设：

假设H2：公共价值偏好能够正向调节棘手问题挑战与公共服务动机的关系。

公共管理者的公共价值偏好并不是单一维度概念。不少学者探讨了公共管理者公共价值偏好的结构[39-40]，从“效率-公平”的二元结构到关注责任、透明、回应性、质量等多元结构，公共价值偏好的研究越来越趋于成熟。Wang等通过归纳中国基层公共管理者的价值集，提出了五维度的公共价值偏好结构，将22种分散的公共价值内容划分为“美德型公共价值偏好”“制度型公共价值偏好”“民权型公共价值偏好”“变革型公共价值偏好”和“威权型公共价值偏好”，并开发了测量量表。本文采用上述量表测量公共管理者公共价值偏好[41]，并进一步验证不同类型公共价值偏好在棘手问题挑战与公共服务动机之间关系的调节效应。

具体而言，“美德型”偏好强调公共管理者的公共服务精神和责任感，表现为对社会责任、公共精神和奉献精神的追求，当美德型的价值偏好高时，公共管理者在面对棘手问题时会有更强烈的责任感和使命感，会增强对公共服务动机的正向影响。“制度型”偏好基于法律路径视角，关注行政程序的合法性和外部回应性，具有“制度型”的价值偏好的公共管理者在处理棘手问题时，更加愿意构建多元主体合作的网络，以达成目标共识和实现更广泛的公共利益，进一步提升对公共服务动机的影响。“民权型”偏好以公共服务为中心，致力于促进公平、改善民生和强调公众的重要地位，因此在面临高度复杂和价值冲突的问题时，“民权型”偏好程度越高，公共管理者会更加重视公众利益和公共价值的实现，主动为人民谋幸福，进而表现出更高的公共服务动机。“变革型”偏好反映了政府通过信息公开和公众参与，形成创新、高效、透明的组织运作方式，简单的民主协商不足以应对棘手问题，公共管理者的能动性在回应集体诉求、探寻问题本质和引入新技术方法实现组织目标等方面扮演着重要角色，高“变革型”偏好的公共管理者能够以主动和积极的态度回应现实问题和投身于公共服务事业，更进一步地激发其公共服务动机。“威权型”偏好则表现为传统官僚制下的信奉政府、精英决策和多数原则，在解决棘手问题的过程中，政府权威同样发挥着关键作用，“威权型”偏好高的公共管理者更加忠诚职守、忠诚于政府和重视政府利益，也更倾向于认同政府“为人民服务”的价值目标和形成强烈的公共利益承诺感，从而产生更加强烈的公共服务欲望。基于此，本文提出以下假设：

假设H2a：美德型公共价值偏好正向调节棘手问题挑战与公共服务动机的关系。

假设H2b：制度型公共价值偏好正向调节棘手问题挑战与公共服务动机的关系。

假设H2c：民权型公共价值偏好正向调节棘手问题挑战与公共服务动机的关系。

假设H2d：变革型公共价值偏好正向调节棘手问题挑战与公共服务动机的关系。

假设H2e：威权型公共价值偏好正向调节棘手问题挑战与公共服务动机的关系。

三、研究设计

(一)数据来源

本文的基层公共管理者问卷数据来自某地政府公共管理培训项目学员，学员分布具有随机特征。问卷采取当场发放回收的方式，在填答问卷前进行了充分的说明。研究共发放问卷380份，剔除无效问卷34份，共回收有效问卷346份，有效问卷占比为91%。样本中男性占41%；年龄在40岁以下的占98.8%；57.2%已婚；工作单位类型上，党群机构、政府机构、事业单位和公共企业的样本分别占13.6%、53.8%、25.4%和7.2%；职级上，科员及以下、副科级、正科级、副处级及以上的样本分别占64.5%、22%、11.3%和2.3%；职务上，非领导职务占87.6%；岗位性质上，行政管理类、专业技术类、行政执法类和后勤保障类的样本分别占60.1%、18.2%、17.1%和4.6%。样本符合研究需要，具有较好的代表性。

(二)变量测量

1.棘手问题挑战

棘手问题挑战的测量题项，根据Alford和Head提出的内外源棘手问题量表经过本土化润色与完善得到[42]，从基层公共管理者感知到的棘手问题挑战进行测量。该量表将棘手问题分为问题自身的棘手性质(内源性棘手问题)和利益相关者与体制的棘手性质(外源性棘手问题)，根据其提出的9个棘手问题性质表述，本研究在中国情境下形成了9个题项陈述。内源性棘手问题的题项包括4条：“工作中有些问题总让我感到左右为难”“工作中有些问题的解决措施本身也会带来新的问题”“工作中有些问题总是难以清楚界定”“工作中有些问题总是很难找到明确的解决措施”；外源性棘手问题的题项包括5条：“工作中有些问题的解决需要的资源和权力散布在不同职能系统或部门”“工作中有些问题的解决需要丰富而又碎片化的知识”“工作中有些问题涉及多方的利益冲突”“工作中有些问题的解决需要较多政府外部的权力和资源”“工作中有些问题的解决需要权力的实质性推动或限制”。从统计结果看，该量表具有良好的信效度，不同维度的各项因子载荷在0.630至0.804之间，整体内部一致性为0.849，其中内源性棘手问题的内部一致性为0.755，外源性棘手问题的内部一致性为0.822。由于是基于中国本土化情境下新开发的量表，本文对棘手问题挑战量表进一步进行了验证性因子分析，通过运用Mplus8.0软件，采用稳健最大似然估计法进行参数估计，结果表明内源性与外源性两因子模型的指标均达到标准(χ2=47.305；χ2/df=1.819；RMSEA=0.047；CFI=0.963；TLI=0.949)，证明了本研究开发的棘手问题挑战量表具有较好的心理测量学特征。

2.公共服务动机

目前国内外学者开发的公共服务动机的测量量表繁多，从Perry的四维度量表开始[43]，陆续出现了Coursey和Pandey的三维度量表、Wright等的单维度量表、Kim等的跨文化量表[44-46]，以及我国学者开发的本土化量表[47]。为了减少“翻译-回译”导致的测量表效度降低，本研究中采用包元杰和李超平在Kim的四维度16题项量表的基础上开发的公共服务动机PSM-8短版量表。参考国内外相关研究，本文对该量表题项中的个别表述进行了微调，以更加符合中国公共服务场景。该量表基于中国公共部门开发、具有良好的效度，经过了标准的统计校验以及校标关联检验[48]。量表包含“有意义的公共服务活动对我很重要”“对我而言，为社会做贡献很重要”“我认为公民机会均等很重要”“公共管理者的行为一定要符合伦理规则”“当看到他人遇到困难时，我会很难受”“当看到他人遇到不公正待遇时，我会很气愤”“我愿意为社会公利付出个人努力”“我愿意为了社会公利而牺牲自身的利益”等8个题项。从统计结果看，该量表各项的因子载荷在0.550至0.729之间，内部一致性为0.7933，具有良好的内容信度与效度。

3.公共价值偏好

公共管理者的公共价值偏好是一种基于价值的决定，包涵了公共管理者支持什么或不支持什么，以及他们会从哪些行为中获得满足，与公共服务动机共同指向公共管理者超越自身利益的服务行为，两者是一对高度相关但不能替换的概念[49]。本文利用Wang等开发的量表测量公共管理者的公共价值偏好。从统计结果看，公共价值偏好不同维度的各项因子载荷均在0.712至0.870之间，内部一致性为0.925，其中美德型偏好、制度型偏好、民权型偏好、变革型偏好和威权型偏好维度的内部一致性分别为0.822、0.804、0.863、0.847、0.798，具有良好的信度与效度。

四、实证结果

(一)相关性分析

本文通过对主要变量进行描述性统计与相关性分析，对假设进行初步检验。表1展示了各个变量之间的均值、标准差以及变量之间的相关性。结果表明，内源性棘手问题(r=0.188，p<0.01)、外源性棘手问题(r=0.325，p<0.01)与公共服务动机之间存在显著的正向关系，为本文的研究假设H1提供了初步支持。

表1 相关性分析表

(二)假设检验

1.主效应检验

为了检验假设H1，本文借助SPSS22.0软件，采用多元线性回归的方法，将公共服务动机作为因变量进行回归分析，检验棘手问题与公共服务动机之间的关系，结果如表2所示。从表中模型1-4中的系数可知，内源性棘手问题与外源性棘手问题均与公共服务动机存在显著的正向关系，控制了协变量效应后的内源性棘手问题和外源性棘手问题与公共服务动机的回归系数分别为0.156(p<0.01)与0.271(p<0.01)，说明基层公共管理者接触的内源性与外源性棘手问题挑战，会显著提高基层干部的公共服务动机，并且外源性棘手问题的促进效应更强，验证了本文假设H1。

表2 主效应回归分析结果

2.调节效应检验

本文分别从内源性棘手问题和外源性棘手问题验证公共价值偏好的调节效应。内源性棘手问题的调节效应检验结果如表3所示，说明五类公共价值偏好均能正向调节内源性棘手问题与公共服务动机之间的关系，即公共管理者不同类型公共价值偏好越高时，内源性棘手问题挑战对公共服务动机的影响会明显增强，验证了本文提出的假设H2a-H2e。

表3 内源性棘手问题-调节效应回归结果

对外源性棘手问题调节效应的检验与上述方法相同，如表4所示，说明五类公共价值偏好均能正向调节外源性棘手问题与公共服务动机之间的关系，再次验证了本文的假设H2a-H2e。

表4 外源性棘手问题-调节效应回归结果

为了更加清晰地展示不同类型公共价值偏好对内源性棘手问题和外源性棘手问题与公共服务动机关系的调节作用，本文绘制了调节效应图，分别如图1和图2所示。从图中不难发现，不同类型的公共价值偏好均能够显著正向调节内源性和外源性棘手问题与公共服务动机之间的关系，并且当公共价值偏好处于更高水平时，不同类型的棘手问题与公共服务动机的斜率更高，但是相较于威权型公共价值偏好，美德型、变革型、制度型、民权型公共价值偏好的调节效应更加显著(斜率差异更明显)，对于激发公共管理者公共服务动机的边际贡献更加突出。此外，相较于内源性棘手问题，公共价值偏好对外源性棘手问题与公共服务动机关系的调节效应较小(斜率差异更接近)，与回归结果相符。

图1 内源性棘手问题的公共价值偏好调节效应

图2 外源性棘手问题的公共价值偏好调节效应

(三)稳健性分析

1.主效应的稳健性检验

本文采用安慰剂检验(Placebo)对主效应进行稳健性检验。安慰剂检验的目的是为了防止自变量与因变量之间存在由于遗漏变量引起的虚假相关，具体思路是通过反复构建虚假自变量模拟自变量对因变量的冲击，通过检验虚假自变量的系数判断原回归中是否存在安慰剂效应，1000次重复估计结果如图3显示，内源性棘手问题与外源性棘手问题的虚假变量冲击系数均在0附近表现为正态分布，可以认为不存在安慰剂效应，说明本文估计的主效应结果真实有效。

图3 安慰剂效应分布

2.调节效应的稳健性检验

本文对公共价值偏好的调节效应进行了稳健性检验，采取的方式是通过对公共价值偏好进行高低分组，然后使用似然比-邹检验方法检验不同组别中棘手问题的系数是否会出现显著突变，依据五种不同的公共价值偏好以及两种不同类型的棘手问题，本文进行了10次邹突变校验，结果如表5所示。由表5可知，无论是内源性棘手问题还是外源性棘手问题，由公共价值偏好导致的突变十分显著(所有卡方值均在1%的显著水平显著)，说明本文假设的调节效应非常明显，即公共价值偏好能够显著地正向调节内源性棘手问题和外源性棘手问题与公共服务动机之间的关系，保证了本文研究结论的稳健有效。

表5 邹检验结果-公共价值偏好分组

五、结论与讨论

担当作为是新时代公共管理者的职责所系、使命所在。本文提出应对棘手问题挑战是激发基层公共管理者公共服务动机的重要实践途径。为了验证这一观点，本文探讨了棘手问题挑战与基层公共管理者公共服务动机的理论联系，之后通过中国基层公共管理者的调查数据，对两者的关系进行了实证检验，结果发现棘手问题挑战对于基层公共管理者公共服务动机有着显著的正向效应。此外，本文还将基层公共管理者的公共价值偏好作为调节变量纳入到检验之中，结果证明基层公共管理者的公共价值偏好能够凸显两者的关系。总体上，本文的研究结论支持了基层公共管理者“迎难而上”的行为选择和价值偏好。

(一)研究意义

第一，本研究丰富和拓展了中国情境下公共管理者行为动机的理论研究。在社会价值日趋多元的背景下，棘手问题已经成为公共管理者的常态化挑战，提升基层公共管理者公共服务的热情和动力是有效回应中国公共管理场域中现实困境的关键举措。本文研究在验证公共服务的可塑性基础上[50]，在中国情境下建立了棘手问题挑战影响公共服务动机的机制，拓展了公共服务动机的前因变量，发现公共管理者自身所持有的公共精神和公共价值追求对他们态度和行为的影响具有内在激励性，也进一步表明公共服务动机受个体因素与环境因素的交互影响。该结论丰富了公共服务动机的影响机制研究，能够进一步打开理解公共服务动机的黑箱，以新的理论视角推动公共服务动机理论发展。

第二，本研究立足于中国情境将棘手问题类型分为内源性和外源性，并基于公共服务动机讨论不同类型棘手问题对公共管理带来的影响。相比于内源性棘手问题，外源性棘手问题挑战对公共管理者公共服务动机的影响效应更强，这意味着外部主体的参与和互动更能激发公共管理者对公共利益的追求。在高度复杂性的社会治理环境中，棘手问题并不只会带来模糊性、不确定性和价值冲突的挑战，合理范围内的棘手问题挑战也可能是激活基层公共管理者工作态度与提升能力的重要工具。棘手问题作为公共部门中培养与锻炼基层干部的重要实践，很少有学者讨论其对公共服务动机的影响，该结论一方面为公共部门设计合理的任务安排机制提供了实践指导，另一方面也丰富了棘手问题本土化测量，重新塑造了对棘手问题的认知，推进棘手问题与公共服务动机理论的有效对接。

第三，本研究发现公共价值偏好对公共管理者公共服务动机有着显著的调节效应。公共价值偏好程度越高，公共管理者在面临棘手问题挑战时，更加认同对社会的责任感和政府的使命感，在行动过程中更加倾向于创造公共价值与实现公共利益。其中，公共价值偏好对内源性棘手问题的调节效应更为明显，这其中的可能原因是，在面对外源性棘手问题时，公共管理者需要不断平衡不同主体的利益诉求，以达成目标共识和实现广泛的公共利益。这种工作场景为其创造了与公众等主体直接互动和接触的机会，帮助他们切实感受到服务他人的工作意义和造福社会的正面反馈，其本身对于公共服务动机的影响较为强烈[51]，而内源性棘手问题强调对问题本身的认知，受到公共管理者自身价值观和偏好的影响较大。上述结论丰富了公共价值理论在公共管理领域的应用，公共价值偏好作为公共价值理论在个体微观层面的重要分支，在中国情境下体现了我国以儒家价值观为内核的中国传统价值体系对公共服务动机的影响，成为解释棘手问题与公共服务动机关系的重要因素，推动了公共价值管理理论与现实实践相结合，为未来关注如何引导与培养公共管理者的公共价值偏好，建立公共价值管理的机制，打造具有高公共价值偏好的公共管理者团队提供新思路。

(二)局限性与未来研究展望

本文的研究依然存在一些不足，需要未来研究进一步完善。首先是数据结构的局限性，本文使用横截面数据验证本文的主要假设，因此研究结果可能会受到内生性的影响出现偏误，同时横截面数据缺乏时间维度，难以验证变量之间的因果关系，因此本文呼吁未来的研究可以尝试多期数据来追踪棘手问题挑战对公共管理者动机和行为的影响，更加准确地估计净因果效应。

其次,研究的样本量限制了本文深入研究公共服务动机随棘手问题任务的强弱变化，本文的研究结论支持了棘手问题能够激发公共管理者的动机，然而对于何种程度能够最高水平地激发动机没有做出解答。我们并不简单地认为让公共管理者无休止地承担棘手任务，其公共服务动机会越来越强。棘手问题挑战作为一种压力带来的积极效应是有限度的[52]，如果棘手问题超出了基层公共管理者的能力范围，即个体的知识、技能、需求与工作不匹配，那么过度的棘手问题挑战就会给基层公务员造成心理负担，产生强烈的工作压力与职业倦怠，对公共服务动机造成负面影响[53]。遗憾的是，本文通过截面门槛回归模型进行估计时发现，由于样本量的限制并没有有效迭代出显著的门槛值。未来的研究可以通过大规模的样本对拐点效应进行估计，合理区分棘手问题挑战的有效范围，关注棘手问题挑战的两面性与有限性，从而提出更加有效的政策建议。

再次，本文虽然直接考察了棘手问题挑战与公共服务动机之间的关系，但是具体的过程机制并未深入考虑。公共服务动机是个体心理和行为共同作用的结果，从个体认知到动机和行为表现，需要基于一定的心理转换机制[54]。虽然棘手问题具有不确定性，但同时也给予了公共管理者一定的工作自主性，进行不断调整和适应以实现因地制宜。特别是针对外源性棘手问题而言，这种直接与公众的接触和互动也会重新塑造他们对自身工作利他性和自我价值实现的判断，不断增强职业认同感和职业成就感，从而将服务精神内化，形成强烈的社会责任感和使命感，强化对公共利益的承诺[55]。因此，未来可以进一步关注职业认同感等变量在棘手问题挑战与公共服务动机之间发挥的作用。同时，鉴于个体在价值观、工作能力和期望目标等方面的差异性，也可以考察上述变量在这一关系中的影响。

最后，本文关注了公共价值偏好的调节效应，然而对于不同维度公共价值偏好影响的具体机制，本文未能设计对应的计量模型进行更深入的探究，未来的研究可以聚焦讨论公共价值偏好的深层作用机理，进一步在中国公共管理实践中推动深化公共价值理论研究，促进基层公共管理者敬业负责、担当作为。

*兰州大学郭晟豪副教授，硕士研究生黄一帆、余浩然对此文亦有贡献。