基于史密斯模型的粤港澳大湾区青年创业政策 扶持效果探究

何铭欣

(华南农业大学公共管理学院 广东广州 510642)

1 引言

粤港澳大湾区是指由广东省的广州、中山、佛山、深圳、珠海、东莞、肇庆、江门、惠州9个城市，以及香港和澳门两个特别行政区构成的城市群，是世界第四大湾区。自2017年粤港澳大湾区发展指导被提出以来，粤港澳大湾区就成为了新的经济引擎和双创热土，并发挥了引领创新、聚合资源的核心功能。在此基础上，各类双创扶持政策应运而生，以服务粤港澳大湾区创新创业的发展。

青年群体作为双创中最活跃的部分，无疑是引领粤港澳大湾区创业发展的主力军。然而，由于当前大湾区建设仍处于起步阶段，各项配套政策尚未完善、资源流动尚不充分等问题仍阻碍着粤港澳青年，特别是港澳青年在大湾区的创业发展。如何提高政策的执行效果，推动青年创业团队更好地融入粤港澳大湾区发展轨道是亟待解决的问题。而临滨海核心区作为大湾区的核心创新地带，其双创政策对于青年创业团队的扶持效果更会影响到整个粤港澳大湾区的青年创业活力。因此，提升临滨海核心区内的政策执行效果，是粤港澳大湾区青年创业扶持事业的重中之重。

针对目前关于粤港澳双创政策与青年创业团队的研究量较少且缺乏对临滨海核心区的针对性研究的情况，本文以广州、深圳和东莞三处双创基地的负责人及青年创业团队成员作为访谈对象，在史密斯政策执行模型的基础上对访谈内容进行分析，进而了解当前政策执行现状，分析粤港澳大湾区双创扶持政策对赴粤青年创业实践的效果，并提出对应的完善方案，助力激发政策动能。

2 国内研究现状

2.1 赴粤创业青年的“创业”之路

青年作为创客主要的年龄阶层，是粤港澳创业的主体与核心动力。因此，为促进粤港澳青年积极融入大湾区发展，社会各界正采取多种形式搭建平台，支持青年思考自身的角色和需求。值得关注的是，大湾区青年如火如荼的创业活动背后也蕴藏着诸多挑战等待我们去进一步解决。

有研究表明，现阶段真正在大湾区创业的人数有限。此外，囿于本土较为稳定的经济结构，港澳青年在粤创业的内生性呈现出动力不足的特点。就已经开展创业活动的青年团队而言，其创业活动多处于起步阶段，而且面临较多困难。[1]

当前学界对于粤港澳青年创业扶持这方面的研究主要集中在政策研究和其他相关影响要素研究。从其他相关影响要素研究的角度出发，林至颖学者将注意力放到了社会发展状况和文化背景的差异上，指出港澳年轻人多直接照搬本土文化的思维逻辑，从而增加了青年创业失败的可能性等观点[2]。而在政策研究方面，魏伟静、郇长坤对粤港澳大湾区的创业政策存在的总体问题做出了归纳，指出其存在申请程序烦琐、扶持力度小和系统化低等几大问题[3]。此外，方木欢学者则以深圳前海梦工场基地作为研究对象，指出港澳青年创业中的分工不明与功能重叠。

2.2 粤港澳大湾区双创政策

近年来，青年创业的政策环境趋于利好，政策扶持涵盖各层级与各种内容。

从层级角度出发，国家相继出台了《中长期青年发展规划(2016—2025年)》《粤港澳大湾区发展规划纲要》等系统文件，提出支持港澳青年在内地创业发展的多项政策举措，如将符合条件的港澳创业者纳入当地创业补贴扶持范围、推进港澳青年创业基地建设等[4]；省级层面，也有《实施〈粤港合作框架协议〉2017年重点工作》《实施〈粤澳合作框架协议〉2018年重点工作》等相关文件相继出台；市区级层面，政策延展则更加丰富，如广州市黄埔区对本区内的粤港澳青年创业的福利政策就包括文创十条、区块链十条及粤港澳青年创新创业十条等。

从内容角度出发，目前粤港澳大湾区的政策内容主要集中在以下几个方面，包括综合建设、法务、经济、科教、基础设施、人才、税务、交通运输。在这些领域中，“有关综合建设领域占总体比例最多，占 40.91%；其次是人才和经济，占16.67%”。[5]

与此同时，学界也对粤港澳青年创业政策的效果进行了探究，主要研究内容集中在申请程序、扶持力度和配套性三大方面。

首先，魏伟静、郇长坤等指出，当前负责大湾区青年创业相关业务的政府部门多且分散，缺少一个整合资源的专职机构；政策申请流程烦琐，不利于提高业务办理效率[3]；其次，尽管政府在资金方面的投入不断加大，但支持力度仍然不足，初创企业仍无法完全承担起发展融资重任[6]。陈洁仪等则认为大湾区的政策方向重点在于整体规划，以大方向引领，“具体细分领域的政策仍未展开”，科教、法务、税务、交通等领域的政策较为缺乏，细节落实仍需努力[5]；再次，卢雯雯、邹平学等学者在论文中均提到，由于粤港澳三地实行的政治经济制度(如政府架构、税法制度、工商制度)不同，营商环境和公共治理环境都存在差别[1]；最后，学者方木欢等研究发现，在大湾区一些地市，港澳青年享受内地居民同等福利的政策落实进展较为缓慢。现有政策侧重于为港澳青年就业、创业提供硬件设施政策优惠，在法律援助、公共文化教育、基本公共服务、交通运输工具等政策扶持方向上仍有较大提升空间[4]。

基于存在的这些问题，学者们也提出了各自的解决措施，包括强化青年创业支持政策统筹、简化青年创业支持申请流程等[3]，以使双创资源在粤港澳大湾区得到充分应用。

以上研究对粤港澳青年创业的政策效果进行了探讨并提出了解决方案，但研究主要集中在申请程序繁琐、扶持力度小和系统化低等几大内容，而对于政策普惠性、政策落实度、政策覆盖度、政策扶持全局性等方面却少有提及。同时，关于该方面的切合对点研究也相对较少，结合模型和理论分析的文献数量有限。

因此，本文从史密斯政策执行模型出发，通过采访临滨海区三大创新基地的负责人和青年创业团队成员，以政策本身、执行机构、目标群体和政策环境四要素为基础，了解政策执行现状，分析当前粤港澳大湾区双创扶持政策对赴粤青年创业实践的效果并提出相关完善方案，助力大湾区青年创业发展。

3 理论基础与研究方法

3.1 理论基础

本研究采用史密斯模型对双创政策效果进行分析。基于史密斯的政策执行理论模型的研究成果推导，双创政策对创业青年的作用是理想化双创政策、良好的执行环境、负责的执行机构、受益目标群体四个要素的共同结果。理想化双创政策指的是现行三大滨海区创新基地所在地能享受到的政策扶持；良好的执行环境指的是当前双创政策的执行环境；执行机构直接聚焦于相关政府部门和创新基地；目标群体指的是基地中的青年创业团队。四大要素相辅相成，进而助力政策执行落地。

3.2 研究方法

本研究综合运用了个案研究法和访谈法。通过与粤港澳大湾区临滨海核心区的三大青年创新创业基地的基地负责人取得联系，对三地的创新基地负责人和基地内青年创业团队进行访谈与分析，得出当前粤港澳大湾区创业青年扶持政策的实施效果。本研究访谈内容时间节点为2019年12月—2021年2月。

4 研究内容与分析

4.1 现行政策存在的问题

4.1.1 政策缺乏系统性

目前，粤港澳大湾区临滨海核心区创新创业基地内的青年创业团队所能享受的政策扶持范围较为广阔，覆盖了融资、科研、生活、服务、场地等多个方面。然而本研究关注到，政府虽然出台了大量的扶持政策，但这些政策目前主要聚焦于科技研发、人才补贴、场地租金补贴、初创企业入驻奖励这几大板块，对生活、交通、医疗等“软补贴”提及较少，而且补贴率不高，短期来看较难有突破。

此外，在时间层面上，现行政策主要关注的是创业团队的前期孵化和研发，而在中期发展和运营方面却少有提及。

4.1.2 扶持力度较小

双创政策的存在是为了扶持创业团队更好地孵化和成长，对于当前青年创业团队而言，政策所期待的目标和现实相比仍有差距。本研究了解到，目前各类政策补助呈现出以下状态：完善的小型初创青年创业团队能够依靠初创补贴和孵化补贴完成落地，但后续的帮助在租金、研发支付上并不能很好解决自身的需求。而与小型的初创团队相比，大型的创业团队急需扩大发展，政策给予的扶持力度对于这些大型创业团队的发展无法起到切实有效的扶持作用。“扶持政策不是大型创企的必需品”，难以真正惠及企业的壮大。

4.1.3 申请标准不具体

除缺乏系统性和扶持力度小外，本研究也从访谈中得知，现行政策还存在申请标准不具体的问题。该问题的核心在于政策所给出的申报要求与具体的政策审批之间存在着差异，继而出现部分符合政策条文申报条件的青年创业团队由于不知道细则要求而得不到政策补贴的情况。

4.2 执行机构与执行环境

粤港澳大湾区临滨海区创业基地现主要采取的是“委托——代理”的运营模式，即政府作为主导，所在双创基地作为具体服务的落实者负责日常的政策传达与孵化服务工作。入驻青年创客基地的青年创客团队通过创新基地的管理者了解政策服务、支付相关费用、接受创业培训。

基于“委托——代理”的运营模式，双创政策存在着落实度有限的弊端。由于政策的实施更多需要依赖创新基地这个载体，故政策的落实和宣传主体主要为青年创业团体所在的创新创业基地。但因为基地的管理精力和对政策的理解力有限，而且当前没有具体的政策教育责任制，所以政策的传递多呈现出一种单线沟通。此外，基地中的政策传达也是靠普通的资料传递形式，青年创业团队收到资料即为基地“完成了任务”，政策精神无法有效传递。

4.3 目标群体

政策实施的普惠效果仍待完善。本研究了解到，一些小型的初创团队由于起点和目标愿景过低，“即便达到了政策要求，政府和基地的推动意愿也不高”。因此，这些团队虽然受到了政策扶持，但扶持力度和发展后劲依然有限。

5 研究结果与建议

5.1 完善政策系统性与申请标准

针对政策缺乏系统性的问题，本研究认为应该在关注科技研发、融资、人才引进等政策的同时，做到“软性”的支持关怀，加大生活补贴的力度，增加补贴名额，以达到“软补”与“硬补”并行。此外，对于青年创业团队的后期扶持，相关主体也应给予一定的政策关注，助力青年创业团队的后续发展。

清晰的政策标准有助于精准扶持青年创业团队孵化发展。基于此，本研究认为政策效果的提高需要政府进一步明确政策申请标准，使政策文本与实际操作相统一、申请过程明确清晰，同时还需简化申请手续和申请标准，从而更好地让政策为青年创业团队服务。

5.2 提高政策普惠度

一个扶持政策能为全体带来普惠，该政策才能形成最大的扶持合力。在政策的普惠度层面，政府应着力提升对初创企业的关注度。在扶持目标愿景较高的团队的同时，关注基础相对较弱、但有发展潜力的青年创业团体，助力其前期的顺利过渡，达到激活政策扶持力的良好目的。

5.3 加大政策宣传和落实监管

政策宣传是政策有效执行的重要方式。政策效果得到有效提升离不开政策的有效宣传。针对当前创新创业载体忽视政策培训、粗略应对草草了事的状况，本研究认为这是落地宣传不到位和政策宣传监管不足所形成的问题。

对此，本研究认为，要坚持政策解读培训并形成常态化，这要求基地载体不仅要向团队传达政策的主要内容，也要详细向团队解析政策的具体要求和具体指引。同时，相关政府部门也应落实好政策传达监管责任制，定期考察创新创业载体对政策的了解度和向下传达情况，保证基地内的青年创业团队成员熟悉并明确政策的具体要求和扶持申请条件，助力政策扶持的效果提高。

6 结语

本文通过研究粤港澳大湾区创业政策对青年创业团队起到的效果，发现其存在着缺乏系统性、扶持力度小、申请标准不明确、实际落实度有限、普惠性不足等现实问题，并从完善系统性、提高普惠度、明确标准、加大宣传和监管等角度提出了优化对策，以期推动粤港澳青年创业团队更好地发展。当然，由于笔力所限和调研时间限制，关于粤港澳大湾区创业扶持政策的其他问题本文尚难以涉及，亟待接下来的研究者们予以深入研究。