长三角一体化视域下上海市灵活就业人员社保问题研究

曹 峥 华东政法大学经济法学院

一、研究背景与意义

2020 年10 月29 日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确指出应健全有利于更充分更高质量就业的促进机制，扩大就业容量，提升就业质量，缓解结构性就业矛盾。近几年，互联网新业态在“科技创新”的驱动下，抓住机遇蓬勃发展起来。依托“互联网+”和大数据技术的新兴商业模式为灵活就业提供了更多可能。根据国家统计局2022 年发布的数据，我国灵活就业人员已经达到了2亿人，占我国总人口数量近七分之一，其中，上海市灵活就业人数已达300 万（陈颖璐，2022）。保障灵活就业人员的劳动和社会保险权益是稳定就业形势、提高人民生活水平的应有之义。上海市积极响应国家政策，在2023年修订了《上海市就业促进条例》，并推出社保参保相关配套制度，取消了此前的户籍限制，但目前仍存在参保率低、参保意愿不强的问题，探究其背后原因并完善上海市灵活就业人员参保政策，对促进上海市高质量充分就业、推动经济高质量发展具有现实意义。

当前，长三角一体化已成为我国区域合作的典范之一。融入长三角一体化思维，探究上海市灵活就业人员参保政策完善机制，对于促进长三角地区协同发展具有积极意义。

一方面，在鼓励创新创业的呼声下，灵活的就业形式带动了就业市场的活跃和创新。优化上海市灵活就业人员参保政策，有助于吸引更多的人才和劳动力来到上海。在长三角劳动力市场一体化帮扶机制的作用下，周边城市也能够获得更多来自上海的辐射效应。但需要注意的是，在各种创新举措如昆山市新型劳动中介——“我的打工网”增强长三角区域间劳动力流动的同时，应防止灵活就业人员社会保障问题掣肘劳动力市场一体化进程。另一方面，上海繁荣的经济、对人才的包容以及潜在的机遇吸引众多民众来沪，上海市灵活就业群体具有人员流动性大、外来人口多的特点。这在长三角地区中存在共性，而且上海是中国经济发展最快的城市之一，其在新修订的《上海市就业促进条例》中率先设专章规定灵活就业相关内容，优化上海市灵活就业人员参保政策，具有典型的示范引领作用。

本文选取上海市灵活就业人员为调研样本，致力于研究上海市灵活就业人员社保参保面临的困境以及政策内部优化和外部协同的路径，在借鉴长三角其他省市措施的基础上，提出完善上海市灵活就业人员社保参保政策的建议，促进与长三角地区政策的协调与互通有无，提高长三角地区社保异地转接的便利性，助力长三角劳动力市场一体化发展。

二、灵活就业概述

“灵活就业”一词源于国际劳工组织提出的“非正规部门就业”。“非正规部门”被定义为“在发展中国家城市地区且具有收入和报酬低、缺乏组织和结构、生产规模小的特点”。后来发现“非正规部门就业”以就业群体和就业形式的灵活性为特点，故逐渐使用“灵活就业”一词对“非正规部门就业”进行解释，我国政府在随后的研究和报告中均采用了“灵活就业”一词。

中国劳动和社会保障科学研究院将“灵活就业”界定为：不同于建立在工业化和现代化工厂制度基础上而产生的传统主流就业方式，在劳动时间、劳动报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等方面有所区别的劳动形式的总称。

按照《国务院办公厅关于支持多渠道灵活就业的意见》（国办发〔2020〕27 号）的规定，灵活就业人员包括个体经营、非全日制、新就业形态等从业人员。灵活就业由于在用工方式、时间、关系等方面都呈现灵活的形态，满足了部分公民灵活就业、增加收入的需求，灵活就业人员也成为我国就业人口的重要组成部分。

上海市人力资源和社会保障局明确，灵活就业人员是指年满16 周岁且男性未满60周岁、女性未满55 周岁，在本市劳动就业的自雇人员、无雇工个体工商户、未在用人单位参加基本养老、医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员。具体来说，包括新业态下的灵活就业人员，即通过网络平台提供产品或者服务的人群，如外卖骑手、网约车司机、自媒体工作者、电商平台的从业人员；在网络电商经营链条中提供物流仓储、配送服务的人员等（李红岚，2018）；传统就业形态下的劳动者，如零售业、餐饮业的店主和劳务派遣工等。这些灵活就业人员覆盖服务业、建筑业、制造加工业、公益性岗位、后勤服务、高科技行业、金融文化等领域。

三、上海市灵活就业人员参保困境分析

笔者以问卷和访谈的形式抽样调查了上海市不同区灵活就业群体的社保参保情况以及对政策的满意度，共获得有效样本856 份。问卷调查结果显示，即便取消了户籍限制，参保比例较低、参保意愿不强的现象仍然存在。通过访谈进一步探析心理动因，笔者发现，年龄、收入、家庭情况、受教育程度等方面的差异会显著影响灵活就业群体的参保行为。上海市灵活就业人员参保激励机制应紧贴该群体的特征和需求。而当前政策在制度安排和落实上与该原则有所背离，导致灵活就业人员对政策满意度较低，是参保率不理想的外部因素。根据调研过程中收集的信息以及和长三角部分地区（浙江、江苏）政策的横向对比，上海市灵活就业人员参保政策主要存在以下问题。

（一）可参保险种选择少，无法满足社保需求

目前，浙江、江苏、上海针对灵活就业人员均设有基本养老保险、医疗保险，浙江和江苏的医疗保险包含了生育保险，浙江明确平台企业为劳动者提供单险种工伤保险。宁波市允许新业态平台企业、建设施工企业为劳动者提供单险种工伤保险。江苏各个地市也陆续建立了新业态灵活就业人员补充工伤保险体系，如南京市规定灵活就业人员可以自愿参加失业保险。上海市虽然也在逐步落实医疗保险和生育保险合并实施，但没有将灵活就业人员纳入生育保险保障范围，仅遵循信赖利益保护原则，在《上海市人力资源和社会保障局关于灵活就业人员参加本市城镇职工基本养老、医疗保险若干问题的通知》（沪人社养发〔2013〕22号，以下简称22 号文）实施前已按《关于颁发本市从事自由职业人员养老、医疗保险若干问题试行意见的通知》（沪劳保业一发〔1998〕39号）规定参保且22 号文实施后未中断缴费的人员可享受生育保险待遇。可见，上海市灵活就业人员能够享受到的险种是有限的。现行工伤保险、失业保险和生育保险均以单位为参保对象，这意味着无劳动关系的灵活就业群体难以享受以雇主责任为主的相关保险（王永洁，2021）。灵活就业往往具有短期性和不稳定性，相较于普通公司职工，其失业的风险敞口更大。新业态下的灵活就业人员多集中在出行服务、配送服务、快递服务等领域，具有一定的人身危险性，参保工伤保险对保障灵活就业人员享受平等劳动权益和社会保障权益意义重大。问卷调查结果还显示，女性灵活就业人员的参保意愿更强、参保比例更低，这很可能是女性因生育而在就业中面临性别歧视，获得的收入更低（朱峰，2023）。因此，为女性灵活就业人员提供孕产期间的保障具有必要性，能够在一定程度上提高其参保率。

（二）缴费机制不灵活，缴费负担重

目前，上海、浙江和江苏缴费机制一致，均为按月缴费，月缴费基数由参保人在上年度全省或市就业人员平均工资的60%～300%之间自行选择，缴费费率固定，由政府调整。在浙江和江苏，灵活就业人员均可以自由选择缴纳单险种或双险种。上海市2023年度社保缴费基数下限为7310 元/月，养老保险的缴费比例为24%，医疗保险的缴费比例为11%，最低缴费金额为2558.5 元，已超越北京成为全国缴费金额最多的城市。本次调研中，有较多受访者表示因为缴费金额过高，或因为本身收入未达到缴费基数下限而选择放弃缴费。缴费基数的确定不区分灵活就业人员和非灵活就业人员确实不合理，灵活就业人员收入平均水平并非规律性地与职工平均工资一同波动。很大一部分灵活就业人员工作不稳定、受教育程度低等导致其收入水平有限且上下浮动大，加之没有雇主分担部分社会保险费用，往往只能选择放弃缴费或因难以持续负担缴费金额而中断缴费。尤其在上海，外来人口比重大，房屋租金支出增加了这部分人的生活压力。此外，上海灵活就业人员参保社保采取“捆绑式”的缴费方式，即必须同时参与或不参与养老保险和医疗保险，这进一步加重了其缴费负担。而上海目前的社保补贴制度仅允许经认定的本市就业困难人员按照当月缴费基数下限计算的社会保险费的50%申请，绝大部分灵活就业人员面临着独自承担全部缴费的压力。

（三）信息化建设不充分，社保转移接续困难

社保异地转移接续困难可能是各地面临的共性问题，也是外省市灵活就业人员比较关心的。社保缴费包含参保人员登记、申报缴费、缴费入库等流程，所需要审核的证明材料（如就业失业登记证等）涉及人社、税务、银行等多个部门（房连泉、李雨朋，2023）。上海及长三角地区各部门间需加强信息共享，为灵活就业人员社保缴费提供便利。同时，考虑到灵活就业人员的流动性较强，上海更应当注意与外省市社保部门的信息共享和工作对接，否则难以有效解决因各地政策不同、沟通渠道不畅引发的重复参保、年限认定错误、流程繁琐等问题。目前，各地都在积极探索社保转移接续工作的数字化转型，但由于保险关系转移工作涉及面宽、各地政策复杂、经办体量大，在操作过程中，尚缺乏与异地社保经办机构数据共享机制。向宽虎和陆铭（2022）指出，信息技术高速发展和广泛应用能够为长三角城市群高质量发展带来跨城市协调市场的力量。技术发展和相关业务模式的创新会强化劳动中介的规模经济效应，从而促进城市群一体化发展，但与此同时，不应忽略信息化对后端社保转移接续的重要性。

四、上海市灵活就业人员参保政策的完善建议

（一）根据社保需求循序增加保险类别

上海市社保可参保范围选择少，在很大程度上是因为上海将社会保障制度与劳动者职工身份进行挂钩。在这方面，德国等欧洲国家的“个人工作账户”做法可作借鉴，德国将灵活就业人员不同工作期间积累的社会保障权益计入个人账户，雇主或政府的缴费计入对应的补充账户，由此实现社会保障与雇主或单位的脱钩（王利军、涂永前，2022）。这为扩宽灵活就业者可参保范围奠定了基础。

针对工伤保险，现阶段，上海市已于2022年7月1日启动实施新形态就业人员职业伤害保障试点，将包括外卖、即时配送、同城货运等职业伤害风险较高的七家平台企业纳入试点范围，为其提供按单计费、按月缴费的保险模式。目前，上海已将七家试点平台企业的47 万名本市从业人员纳入职业伤害保障范围。下一阶段，上海市应在目前试点基础上扩大覆盖平台及行业范围，明确规定网络平台为新业态从业人员提供单险种工伤保险，并可进一步打造类似浙江金华市的“工伤保险+补充工伤保险+商业意外保险”参保新模式，对现有的工伤保险制度进行有益补充。

针对失业保险，上海市可以参考江苏南京市和太仓市，以试点的方式将失业保险纳入灵活就业人员可参加的保险种类，设置合理的失业保险金领取条件和待遇，从而为短期失业的灵活就业人员提供救济和保障。

针对生育保险，上海市应在全市范围内统筹基本医疗保险和生育保险合并实施，并覆盖至灵活就业人员，使已参加职工基本医疗保险的灵活就业人员不用缴纳生育保险费也可以按规定享受其所在统筹地区的生育医疗费用待遇，领取生育津贴。上海市也可以在推出灵活就业人员生育保险之前，制定相关制度，让缴纳生育保险费的丈夫为作为灵活就业人员的妻子报销生育医疗费用、申请享受生育医疗服务。

根据刘易斯提出的二元经济结构理论，劳动力市场分为一级市场和二级市场。二级市场类似于非正规部门，提供的工作具有性质不稳定、待遇低、条件差、管理粗糙的特点。灵活就业群体中大部分人员处于二级市场，工作变动频繁且就业门槛普遍不高，工作变换速度往往比较快。这就导致对灵活就业人员就业状态的认定存在一定困难，且失业保险的作用有限。因此，在考虑增加保险项目的优先顺序时，可将失业保险列后，在具备其他险种制度设计提供的政策工具和一定规模失业保险基金累计结余的基础上再去探寻失业保险的覆盖路径。

（二）设置科学合理的缴费激励机制

第一，结合灵活就业人员收入不稳定的特点，取消按月缴费的强制规定，增加按季、按半年、按年的缴费频率选择。

第二，为增强灵活就业人员缴费的公平性，应改变当前缴费基数确定所依赖的口径，充分利用信息技术收集灵活就业人员的收入水平等信息，在此基础上制定更科学的缴费基数，并适当降低缴费基数下限比例。

第三，针对灵活就业人员收入差距大的特点，建立灵活就业人员社保补贴制度。上海市可在借鉴江苏昆山市补贴要求和标准的基础上，扩大补贴适用对象范围，遵循“多缴多得、长缴多得”的原则，按照缴费档次设置不同补贴幅度，进一步促进灵活就业人员缴费、续保的积极性。

第四，拆分“捆绑式”参保选择。医疗保险和养老保险捆绑参保的安排虽然能够在一定程度上提高参保率，但是对于低收入灵活就业者而言意味着经济负担的加重和选择权的挤压（仇雨临、冉晓醒，2020）。参保率的提升应当从制度优化着手，而非“捆绑式”的变相强制。提高灵活就业人员参保积极性应拆分当前“捆绑式”的参保选择，选择个性化参保的路径。

（三）加强信息一体化建设

统筹全国范围内的社保转移接续工作是一个漫长的过程，可以先行在长三角城市群探索。首先，各地应制定明确的社保转移接续规则，适当放宽办理条件，简化办理手续，精简办理材料，并通过建立微信工作群等方式保持社保转移接续沟通渠道的畅通。其次，应加快配备一体化的信息处理技术，建立实时查询、动态更新、集中管理的灵活就业人员信息库。长三角地区灵活就业人员数量众多且流动性强，处理灵活就业群体社保转移接续业务的工作量大，依赖有限的人力很可能会出现流程缓慢且不透明、操作不规范等问题。结合“个人工作账户”的解决方案，创建数据共享平台，从而能够快速查询参保人的缴费记录，简化办理流程，缩短办结期限。长三角城市经济协调会等协调机构应支持和牵头相应数据产品的技术开发。

五、结语

上海作为长三角地区中的核心城市，在探究其灵活就业人员社保参保率低、参保意愿不强现象背后的原因及完善建议的过程中，以长三角一体化视域分析对于促进长三角地区政策的协同优化具有重要意义。长三角劳动力市场一体化的形成，除了要在完善前端就业市场上努力外，后端大量灵活就业人员的社会保障问题也应是关注重点。近几年，互联网新业态“异军突起”式的发展加大了解决灵活就业人员社保问题的压力。在与浙江、江苏最新政策比对借鉴的基础上，目前上海市灵活就业人员参保制度存在可选择参保险种少、缴费负担重以及社保转移接续困难等问题，需要循序增加保险类别、设置科学合理的缴费机制、加强信息一体化建设。总而言之，灵活就业人员社保问题研究是一个复杂且重要的课题。长三角地区灵活就业人员特征存在共性，在长三角一体化视域下，上海市灵活就业人员社保问题的研究被赋予了新的意义和要求。