基于协同治理的政府预算绩效管理研究

高宁宁 润恒工程管理有限公司

2018年9月，国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出要构建起预算管理和绩效管理有效结合的预算绩效管理体系，从绩效目标管理、绩效落实监督、绩效考核和应用等方面对预算绩效管理体系的完善提出了指导意见，为政府绩效管理做好了顶层设计。各级地方政府都依据《意见》要求积极进行探索和实践，取得了一系列的成绩，但是也面临着许多的问题。其中，缺少多元主体的协同配合最为突出，严重影响了政府预算绩效管理的实施效果。基于此，针对以协同治理为基础的政府预算绩效管理进行研究，具有积极的现实意义。

一、协同治理与政府预算绩效管理相关概述

（一）协同治理的概念

协同指的是系统中各个要素通过互相作用构建成为统一整体的过程，治理指的是各个行动者为了共同目标的实现抛弃分歧形成统一认识的过程。协同治理指的是一种具有特殊含义的公私系统模式，其特征有四个方面，分别是主体的多元性、主体关系的对等性、治理目标的一致性、主体之间的联动性。

（二）政府预算绩效的概念

政府预算绩效协同治理指的是政府机构各个主体通过主动规范的组织活动，通过不同类型的沟通模式，使预算绩效管理各个要素在规范科学的结构中完成有效的结合，全面梳理各个主体之间的关系，落实协同治理措施，使预算的分配与结果建立连接，构建起多元主体有效协同的预算绩效管理体系，使其具备规划、预算、考核、监督等各项功能，从而使财政资源得到高效的利用，更好地创造社会效益[1]。

（三）协同治理与政府预算绩效管理内在契合性分析

1.多部门参与

预算绩效管理并不只是财政部门的工作，需要各个主体的协同配合，主要包括三个层面七个类型。（1）领导层。指的是各级政府和党委，主要职能是对区域内的预算绩效管理工作进行领导。（2）执行层。指的是各级财政部门以及预算单位，主要职责是制定预算绩效管理计划，设计有关的制度。（3）问责层，负责对预算绩效管理工作的执行情况进行监督和考核，包括审计部门、人大、专业机构以及社会公众。

2.多主体联动

绩效管理和预算管理执行主体之间具有互相促进和协同的关系，预算管理产生的数据可以为绩效管理提供支持，而绩效管理能够为预算评价和监督管理提供保障。同时，预算管理和绩效管理主体的目标存在一致性，绩效管理各个主体的工作目标都是为了财政资源得到有效利用，而预算主体的主要目标是对单位财务总额进行控制，从而实现资源的节约。

3.全过程配合

政府预算绩效管理全过程的配合主要体现在时间和程序两个层面。从时间层面来说，多数地方政府预算编制周期都是一年，但是在执行年度预算过程中无法对一些重点项目资金的使用进行调整，就算政府机构制定了中长期战略规划，但只是在年度预算的基础上进行适当的增减。为了解决这一问题，需要将绩效管理机制覆盖到预算管理当中，保证资源的合理利用，实现收入和支出的动态平衡。从程序层面来说，预算绩效管理相对于传统预算模式更加复杂，是一个不断重复和优化的系统，与战略制定、计划执行、考核评价等都存在紧密的联系，而预算只是其中一个环节，而各个环节涉及的部门存在差异，所以需要彼此之间紧密的协同与配合。

二、协同治理下政府预算绩效管理的实施路径

（一）以“内部控制”和“外部问责”为管理目标

将绩效理念引入预算管理中，主要的目标包括预算分配调整、财政危机缓解、资金利用强化、绩效责任强化、治理水平提高等，通常分为“内部控制”和“外部问责”两种类别。要想强化政府治理责任，要从源头上构建起为公民负责的理念，有效控制权力使用，加强责任追究，所以，全面预算绩效管理需要构建起覆盖面更广的协同机制，对政府绩效进行明确。一方面，要充分利用预算文件以及绩效数据所具有的完整性和明确性，实现外部问责的强化。另一方面，要使利益相关者熟悉和了解预算流程，并且积极参与到各个环节当中，从而提高预算的可追责性和透明性。

（二）厘清内外各方权责关系

1.政府的责任

地方政府要依据国务院出台的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，制定出科学有效的操作流程和管理模式，构建起高效的组织架构，确立党在预算绩效管理中的领导权；作为预算绩效管理的责任主体，各级地方政府和机构要积极承担在预算绩效中的职责；财政部门主要的职责是协调和组织预算绩效管理各项工作；审计部门的主要责任是对预算绩效管理工作的执行进行监督；绩效信息要及时报送给地方人大，并落实公开制度；纪检部门要对违纪行为进行追责。要明确党委、地方政府和人大之间的协同治理框架，对各个部门的职责进行明确[2]。

2.财政部门的责任

首先，财政部门要对各个机构和单位在预算绩效管理中的责任和权力进行明确，构建起高效的协调合作机制，为各项工作的开展奠定基础。其次，制定预算绩效管理规范，优化技术指引，依据资金用途、组织结构、管理特点等进行指标库的构建。再次，建立规范的预算编制、执行和监督机制，加强数据的预测和分析，强化中期规划预算和年度审核[3]。最后，全面收集和分析政府财务信息以及绩效数据，以绩效为中心编制政府综合财务报告，并依据有关制度进行公开。政府部门可以参考OECD 国家的先进经验，成立专业的绩效管理团队，设立单独的财政机构，对预算执行情况进行科学专业的分析，采用财政预测、成本估算、政策辩论等方法，识别政策中存在的风险问题，提高财政管理的有效性。

3.发改委的责任

发改委要将各项资源集中到归口财政部门，改变过去各个部门之间条块分割利益的模式，将各项公共资金纳入预算绩效管理范围之中。作为预算绩效管理的核心机构，发改委不但要履行项目审批、资金分配等职能，还要将重心放在宏观经济预测、政策方针规划、财政风险预估等工作中，对重大政策的执行进行协调和组织。发改委要充分发挥自身宏观管理优势，为政府中期财政规划和政策绩效目标的制定提出有效的建议，在国务院和人大的领导下，对预算决策的制定进行科学的分析。

4.预算责任主体的责任

作为预算申请和资金使用的主体，预算部门是预算绩效管理的具体责任人，需要依据审计、人大、财政等上级部门提出的要求开展各项工作。预算单位和部门要依据政府制定的整体战略规划编制与自身实际情况相匹配的预算计划、执行目标、绩效指标等，并通过规范化的项目管理，在绩效框架的弹性范围内对各项资源进行合理配置，依据自我评价的结果，编制出以绩效为指导方向的财务报告，并依据有关规定进行公开，接受审计部门的监督和检查，通过绩效听证和财政评价等监督方法，构建起科学的问责框架。为了提高预算绩效管理的可持续性，预算责任主体要积极开展自我评价和反馈报告，减少对第三方机构的依赖，从而实现运行成本的节约，提高绩效管理的质量。

5.审计部门的责任

作为预算绩效管理的内部监督主体，审计部门要依据有关规定独立负责对预算执行情况进行审计和监督。首先，审计部门不但要对政府预算执行和资金收支情况进行审计，而且要对各级政府和预算部门以绩效为导向编制出的财务报告开展审计，对绩效数据的完整性和真实性进行审核与查验，编制出审计报告和建议，从而保证公共资源可以得到透明规范的利用，为政府公共责任的履行提供保障[4]。其次，审计部门可以在地方党委、政府以及人大的领导下，针对宏观政策方针的推进情况以及财政风险性较高项目和政策的落实情况进行专项审计，重点针对其效益性和合规性进行监督，为后续责任的追究或者财务和绩效责任的解除奠定基础。最后，审计部门要对领导干部经济责任的履行情况进行审计，严格落实离任审计制度，保证绩效责任到人，建立和执行重大项目责任人终身追责制度。

6.人大的责任

人大要提升其监督的实质性，构建起权力部门对政府机构落实预算绩效管理制度的倒逼模式。依据有关法律的规定，地方人大和常委会对于预算和决算具有审批权，对于预算执行具有监督权，是预算绩效管理主要的外部监督力量。人大可以通过预算数据调用、绩效听证、满意度调查等方法，全面科学地对民众的意见进行收集、整理和反馈，将重点项目和政策的监督作为切入点，对同级政府预算绩效管理的执行情况进行监督和考核，督促政府积极进行绩效管理信息的公示，使其加强对绩效结果的反馈和应用。同时，人大还可以将权力下放给审计机构，针对政府预算绩效整体落实情况、重大政策项目开展情况、财政收入政策的执行情况进行重点监督和评价，将考核评估结果跟预算审核、决算监督、绩效查验等进行对接，从而对政府机构和有关部门进行责任追究和质询。

（三）利用信息共享协调绩效评价标准

当前我们国家各个维度的政府绩效管理和考核都同时开展和推进，互相之间缺乏有效的协同和配合。短时间内要想使这一情况得到改善，需要加强信息的分享和调用，构建起完善的绩效评价信息共享机制，使绩效评价指标和数据能够互相协调、支撑和补充。比如，在对领导干部进行考察和任用时，选择采用的德能勤绩四个方面的指标，都应该在单位绩效上有所体现，所以要将领导干部所管部门的预算绩效考评结果引入其综合绩效考评指标体系当中。还可以将上级部门对下级部门的绩效评价与资金转移支付的绩效评价结果进行对接[5]。反之，也可以把政府行政效果和能力考核、行政执法风气评议等结果与部门资金支出的绩效评价进行对接。从政府长远发展角度来说，要将行政管理、预算管理、人员管理等进行科学的连接，提高政府机构整体的责任意识，构建起绩效管理各个主体之间互相协同彼此推进的制度体系。

（四）借助转移支付建立预算绩效管理联动机制

预算绩效管理的目标应当是所有的财政资金，上级转移支付的资金以及下级的配套资金，都应当纳入预算绩效管理的范围当中，实现全过程和全环节的绩效管理。首先，要加强基层地方政府预算绩效管理理念的宣贯，积极进行基础环境建设，针对预算绩效管理较为落后的区域，上级政府部门要在制度规范、指标库、网络平台等各个方面给予资金支持和技术指导，使其从高起点开始进行预算绩效管理工作。其次，上级政府部门要为下级部门的预算绩效管理工作提供支持，要合理把握考核评价与技术指导之间的平衡，制定出科学规范的工作考核机制，将下级政府预算绩效管理工作的具体成果与上级政府的绩效考核进行对接。最后，要积极深化分税制改革，依据资金支出责任和事项权利相匹配的原则，将资金支付的转移作为切入点，积极推进预算绩效管理联动模式的构建，形成与资金转移支付相匹配的预算绩效管理体系。

（五）完善预算绩效管理改革的配套措施

预算绩效管理不但要求各个主体之间高效协同，而且也要持续推进预算技术的配套改革。首先，要建立整体财政理念。要将财政预测与经济发展进行有效结合，建立政策方针和财政收入预测分析机制以及财政支出审查流程，从风险管控和财政平衡角度对预算管理进行重新审视。预算绩效管理应当向着编制前端延伸，拓展到政策制定、财政估算、经济规划等环节当中，从而构建起以经济预测为基础的预算绩效管理模式。其次，要形成长期视野。当前我国已经构建起以三年滚动预算编制为基础的财政规划模式，但是许多部门在进行中期规划的过程中没有对宏观形势进行准确的分析和预测，对行业关键指标的变化趋势以及财政受到的影响缺乏科学的判断，使得预算管理缺乏有效的约束和风险的控制。同时，滚动预算周期为三年，而政府任期和经济发展规划时间设定为五年，使得衔接难度增加。因此，有关部门要强化财政预测分析功能，将中长期预算规划时间设定为五年，并依据市场环境变化进行科学调整[6]。再次，要构建起科学完善的预算支出标准体系，使预算编制的目标与标准有效结合，缓解资源分配压力。对于资金支出存在一定规律的延续性项目来说，预算部门要在财政部门的指导下制定出基于定额的项目支出标准，为预算的编审提供依据。最后，要建立部门绩效方案和财务报告制度。一方面，制定年度绩效方案，可以使预算执行主体了解绩效目标，通过数据和信息的传递，能够有效明确各个部门的绩效责任。另一方面，通过年度财务报告的发布，财政、人大和审计可以对预算绩效结果进行审核与监督，决定绩效责任的追问和解除。

三、结束语

协同治理与政府预算绩效管理之间具有很强的契合性，有关部门要将协同治理理论与预算绩效管理进行有效对接，在制度安排中利用协同治理的有关理念，设计出科学的运行机制，从而构建起与我国国情相匹配的预算绩效管理模式。