构建基层社会治理体系现代化路径探索*

司凤娟,吴 涛,张宇青

(1.菏泽学院数学与统计学院,山东 菏泽 274015;2.菏泽市鲁西新区政法委,山东 菏泽 274000)

基层社会治理是社会治理体系的重要组成部分,新时代,基层社会治理需要从单一治理向多元共治转变,从粗放管理向精细治理转变。党的二十大报告指出:“完善社会治理体系,健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[1]这就指明了新时代推进基层社会治理体系现代化建设的要求和目标。因此,通过调查基层社会治理体系的现状,探索进一步完善基层社会治理体系的路径,对于提升社会治理效能,满足人民对美好生活的向往具有重要意义。

一、推进基层社会治理现代化的重要意义

(一)有利于国家长治久安

中国共产党人的初心和使命是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。为人民谋幸福,就要大力保障和改善民生,着力解决关系人民群众切身利益的生活、生产和生命安全问题,这离不开社会治理。社会治理的重点与难点在基层。在基层工作中,只有体察民情、民意,了解民心,以有效的社会治理化解人民群众之忧,解决人民群众现实中遇到的困难,才能给人民群众提交一份满意的答卷。这不仅能够使我们党获得不竭的发展动力,而且能够促进社会和谐稳定。

(二)维护和促进社会公平正义

2021年,习近平总书记在十九届中央政治局第二十七次集体学习时指出:“坚持在发展中保障和改善民生,更加注重向农村、基层、欠发达地区倾斜,向困难群众倾斜,促进社会公平正义,让发展成果更多更公平惠及全体人民。”[2]目前,虽然我国已全面进入小康社会,但是地区差距、城乡差距、收入差距等依然存在。只有通过加强基层社会治理,统筹做好各方面的工作,才能更好地保障和改善民生,维护社会的公平正义,不断提升人民群众的幸福感和满意度。

(三)有利于提升城镇软实力

在基层社会治理中,采用智能化设施,既能为人民群众的生活提供便利,也能为他们提供安全、美好、宜居的生活环境。目前,各地整合了公安天网、社会资源监控、交通监控等信息资源数据,提升了基层社会治理风险预警、防范、化解、管控智能化水平。同时,将城镇管理、治安管理、市场监管、环境监测等模块逐步融入一体化智能平台指挥系统,为基层社会治理体系和治理能力现代化提供了重要载体和有力支撑。这不仅有利于实现人民对美好生活的向往,而且能够吸引更多优秀的人才安家落户和更多有发展前景的企业落地,促进当地经济不断发展,不断提高城镇的软实力。

二、当前基层社会治理中存在的主要问题

近年来,以信息技术为支撑的“雪亮工程”建设,以多元主体协同共治为基础的基层社会综合治理模式,以新时代“枫桥经验”为借鉴的矛盾纠纷调处化解中心规范化建设,不断赋予基层社会治理新内涵。然而,在具体实施过程中,基层社会治理工作仍然存在许多问题。

(一)基层社会治理功能相对滞后

中国统计年鉴的数据显示:2011年底,我国城镇人口约有6.99亿,到2021年底,我国城镇人口增至9.14亿。即城镇平均每年新增人口数约为2 100万。快速推进的城镇化,使城镇流动人口大量增加,而基层社会治理功能滞后,导致在城镇建设、民生保障、社区管理、物业管理、征地拆迁、环境保护等方面,出现了一些社会矛盾。而且,有些地方由于社会公共服务设施不健全,难以适应基层社会治理的新要求,阻碍了基层社会治理效能的发挥。

在基层社会治理中,养老服务能力滞后,也是影响基层社会治理效能发挥的一个因素。由中国统计年鉴的人口结构数据可知,我国65岁及以上的老人已经达到了2.005亿,占总人口14.2%。回应老年人的养老需求应是基层社会治理的重点工作,但是,现在很多基层养老服务机构的服务标准不规范,基层卫生机构的作用没有得到充分发挥,城镇家庭医生的签约服务也很难落到实处,这些都需要基层政府不断提高社会治理水平。

(二)网格化服务管理水平不高

社区特别是某些农村社区,由于面积较大,难以科学划分网格区域,而且,基层社会治理涉及政法综治、民政、城管、信访、应急、消防等方面,实现基层网格职能“一张网”整合,难度较大。受政府人员编制的限制,大多数网格员由社区干部或是村干部兼任,造成他们承担的基层社会治理任务与村干部职责界限不明晰。此外,由于基层经费较少,不仅难以对网格员进行系统培训,而且许多网格员的待遇也难以完全落实,这就导致网格员队伍不稳定,年龄结构不合理,技能水平偏低,影响了网格员作用的发挥。

(三)基层群众参与自治的积极性不高

在长期社会管理模式下,单一的行政推动使大部分群众养成了服从政府、依赖政府的心态,认为基层社会治理是政府的事情,缺乏参与基层社会治理所应有的主体意识、社会责任意识和主动参与意识。而且,目前群众参与自治的制度建设滞后,基层政府包揽了绝大部分社会治理任务,一些基层政府甚至存在单向管理、单向决策,民众被动参与的“治民”思维,致使一些群众在参与基层社会治理的过程中,体会不到自己的存在感,这就影响了群众参与基层社会治理的积极性。

(四)基层社会治理智能化水平有待提高

在基层社会治理中,有些智能化设施技术要求较高,而参与基层治理的工作人员由于专业化水平不高、没有及时参与教育培训、对便民服务APP掌握不熟练等原因,不能熟练运用这些信息化技术。而且,由于缺乏广泛宣传和普及这些智能化设施的使用方法,一些群众并不会使用这些智能化设施,这就导致在一些社区难以利用现代信息手段开展基层社会治理工作。另外,在基层社会治理信息化建设中,一些社区由于缺乏统筹规划,导致各类监控视频设备在互联互通性能上存在安全和技术性壁垒,不能实现数据信息共享。当遇到应急事件时,因为信息交流不畅,无法做到快速有效地调配资源、优化决策,这就影响了基层社会治理的科学化和精细化程度。

三、构建基层社会治理现代化体系的路径

(一)优化治理体制

1.坚持党建引领。习近平总书记指出:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。”[3]推进基层社会治理现代化建设,必须坚持党的全面领导,构建“党建引领、县乡主导、社区主战、群众主体”的基层社会治理新模式。

第一,健全县乡党委主导机制。县、乡党委作为基层社会治理的“主心骨”,在基层社会治理工作中担任着主导、统筹角色。要成立以县、乡党委书记为组长的基层社会治理工作领导小组,通过分析研判社会稳定形势、社会治理动态等,适时调整基层社会治理的措施。同时,应将基层社会治理工作成效纳入各乡镇(街道)经济社会发展综合考核,从而形成齐抓共管的良好工作机制。

第二,加强基层党组织能力建设。基层党组织作为基层社会治理的“主阵地”,是党联系群众的桥梁。通过选优配强社区党支部书记、推选退休干部、热心服务居民的党员进入社区党支部、把基层党员培养成社会治理的“排头兵”等措施,引导他们积极参与基层社会治理,在基层一线亮身份、担责任,作表率、勇作为,发挥好基层党组织在社区治理中的核心作用。

第三,激发群众参与自治的积极性。群众作为基层社会治理的“主力军”,其参与程度往往体现了当地基层社会治理工作的水平。应充分拓宽群众参与自治的渠道,通过建立乡村振兴理事会、居民议事会等群众组织,以院坝会、楼宇会等形式,组织群众开展各类协商活动。同时,应积极组建社区志愿者,动员他们参与社区的各类活动,以“群众了解群众诉求,群众解决群众困难”的方式,充分调动社区志愿者参与基层社会治理工作的积极性。

2.提升社区网格化治理水平。基层社会网格化治理,是维护公民权利、化解社会矛盾、破解群众难题、维护社会稳定的重要手段。想要更好地提升基层社会治理现代化水平,就需要进一步做好网格化治理工作。

第一,提升社区网格化治理领导力。在充分考虑地域、人口、经济等因素的基础上,根据社区居民居住状况和社区治理需要,科学设置社居网格。网格内应设立党支部,党支部书记可以由网格长兼任,同时,应加强网格内党组织自身建设,提高对网格内居民及各类社会组织的政治引领力和组织动员能力。在人口密集的城镇社区,还可以通过组建“街道党(工)委-社区党委(支部)-网格党组织-楼宇党小组-党员中心户”组织体系,实现党的组织和工作进楼户[4]。通过提升社区网格化治理的领导力,使党的政策宣传、党员教育管理、社情民意搜集、联系服务群众、组织议事协商、调解矛盾纠纷等工作在楼户之间全覆盖,力争实现“小事不出网格、大事不出社区”。

第二,打造稳定的网格员队伍。网格员在村居基础信息采集、社情民意收集、安全隐患排查上报、矛盾纠纷排查调解、社会心理服务、法律法规宣传、民生服务代办等系列基层社会治理工作中发挥着重要的作用。为加强基层网格化治理工作力量,应建立一支以专职网格员队伍为主、兼职网格员为补充的结构合理的网格员队伍。录用专职网格员,应实行“定格、定人、定责”原则,做到年轻化、知识化、德育化、专业化、法治化,并将专职网格员纳入村居干部后备人才库,拓宽其发展晋升的渠道。录用兼职网格员,可以将老党员、老干部、老教师等吸纳进来,通过道德引领和激励措施,最大限度调动其积极性。针对网格员队伍,要加强专业化培训,通过轮训的方式,提高其业务水平;要完善对网格员的考核奖惩机制,既要解决其工资待遇问题,又要实行差异化绩效考核标准,激发其工作积极性。

第三,搭建基层网格化服务平台。一要搭建社会协同共建平台。通过市场化方式吸纳各类市场主体、社会力量有序参与网格治理,提供公共服务、公益服务和市场服务,弥补为民服务短板。二要搭建居民群众参与平台。通过创建网格议事、居民说事便捷平台,引导居民互助团结、有序参与村居事务。三要搭建网格居民服务平台。通过整合基层各部门及综治中心、矛盾调解中心等平台资源,大力推广民生服务代办和一窗受理的模式,最大限度体现一站式办理。四要搭建网格治理智能化平台。依托“雪亮工程”数据分析和共享交换平台,整合各类数据资源,实现汇聚贯通、互联互通,以数据化、信息化引领打造社区治理新亮点。

3.激发多元主体参与。党的十九届四中全会提出:“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”由此可以看出基层社会治理主体应包括四个方面,即党委、政府、社会组织和公众。

第一,建立社会组织服务园区。近年来,不以营利为目的的社会组织数量大幅增加。这些社会团体、基金会、社会服务机构等已成为推动基层社会治理现代化的重要力量。基层政府可以为它们建立社会组织服务园区,通过购买服务、公益创投等形式,引导社会组织参与适老养老、儿童保护、法律援助、环境整治、志愿服务等基层治理服务项目,以有效促进基层服务供需匹配。

第二,构建网络社会柔性治理新模式。通过构建党委政府、网络企业、网络社会组织、网民个体等多元力量共同引导网络生态良好发展、积极参与社会治理的网络社会综合治理联合组织,打造网络社会柔性治理新模式[5]。政府参与能够使网络媒体数据资源更有公信力,从而拉近政府和民众的距离;网络企业、网络社会组织和网民参与网络空间治理,能够培育积极健康、向上向善的网络文化,有利于形成良好的网络生态。

第三,打造志愿服务信息平台。通过建立志愿服务信息平台,解决志愿者招募难、志愿服务供需对接难、服务时长统计难、系统激励回馈难等问题,聚合志愿者个体力量与志愿组织资源,形成志愿者群体提供社会服务、参与基层社会治理的良好局面。同时,通过志愿服务信息平台对志愿服务进行精准化管理,按照服务时长对志愿活动进行排名,对排名靠前的志愿者和志愿团队要进行表彰,以促进更多居民和社会组织长期参与社会治理志愿服务活动。

(二)改进治理方式

1.发挥自治基础作用。群众自治的核心是自我管理、自我服务,这也是增强基层社会治理活力的重要因素。通过创新社区自治实现形式,实现社区公约全覆盖;通过开展群众说事、民情恳谈、百姓议事等协商活动,推动形成“民事民议、民事民办、民事民管”多层次基层协商格局。同时,积极培育发展各类社会组织,加大政府购买专业服务的力度,从而促进志愿服务、困难救助、帮教特殊人群、预防违法犯罪等公益活动的开展。

2.发挥法治保障作用。基层党委、政府要全面落实法律顾问、公职律师制度,对重大决策、项目要依法决策。在社区,应健全“一村一法律顾问”制度,探索推动“党员律师进社区普法宣讲”活动,并培养一批“学法带头人”“法律明白人”,引导群众依法表达诉求、解决纠纷。同时,完善公共法律服务体系,推进公共法律服务实体、热线和网络平台建设,建成覆盖全域、便捷高效、普惠均等的市域公共法律服务网络。

3.发挥德治教化作用。德治重在道德引领。以社会主义核心价值观、公序良俗等主流价值观提高城乡居民的道德修养和文明素质,有利于实现良好社会风尚[6]。通过完善社会、学校、家庭“三位一体”德育网络,促进公民职业道德、家庭美德和个人品德建设。通过开展 “道德模范”“文明家庭”“最美人物”“身边好人”等评选表彰活动,发挥村居内先进典型示范引领作用。同时,全社会应加强诚信体系建设,形成守信受激励和失信受惩戒的局面。

(三)提升治理效能

1.构建“一站式”矛盾调解运行机制。近年来,随着经济社会的不断发展,基层社会矛盾和纠纷的种类越来越多、化解难度越来越大。建设市、县(区)、乡镇(街道)“一站式”矛盾调解中心,成为构建基层社会治理新格局的重要途径。

第一,加快“一站式”矛盾纠纷多元化解中心建设。各市、县(区)、乡镇(街道)应按照“重点部门集中常驻、一般部门轮流入驻、涉事部门随叫随到”的要求,打造实体化、实战化、规范化中心。入驻部门应择优配强工作专班,吸收行业部门骨干、专家、法律顾问、心理咨询师等作为入驻人员,并协调专业性行业性调解委员会、个人品牌调解室、法律咨询机构等入驻中心,以专业化的服务帮助群众化解纠纷。

第二,运用好“一站式”矛盾纠纷多元化解运行机制。在“一站式”矛盾纠纷多元化解中心,应坚持党委领导,各管理部门做好组织协调工作,各成员部门发挥好各自的服务职能。通过完善“一站式受理、一揽子调处、全链条服务”的工作机制,打造全面受理、快速响应、接诉即办、高效规范的矛盾纠纷化解“终点站”,让群众“只进一扇门、最多跑一地”。此外,还应健全定期会商研判机制,对苗头性、倾向性问题作出及时有效的处置,将矛盾纠纷的风险隐患降到最低。

2.拓展“雪亮工程”服务功能。应充分利用“雪亮工程”视频监控资源,搭建人云共治综合管理平台。人云共治综合管理平台应包括智慧云平台和智慧云终端。

第一,构建智慧云平台。通过增加AI行为识别技术,实现重点场所和人员轨迹全天候实时自动发现和识别。对城镇治理中出现的违章停车、店外经营、流动摊贩、垃圾暴露、门前脏乱等难题,可以通过AI行为识别技术,上传到智慧云平台,方便有关部门及时处置。对具有肇事、肇祸倾向的严重精神障碍患者、重点上访人员、社区矫正人员以及戒毒人员等,利用智慧云平台,能够及时发现他们的行踪,实现危机预警,最大程度减少民转刑案件、重大恶性案件的发生。此外,对主干道、河流、桥梁等重点区域加强监控,能够及时发现交通堵塞、水位上涨等情况,防止发生重大安全事件和重大自然灾害事故。

第二,开发智慧云终端。一是开发智能便捷的终端程序。通过开发 “云信访”模块,方便信访部门利用手机终端随时随地接收群众反映的各类信访事项,实现线上接访、线上答疑解惑、线上答复办理。开发“云调解”模块,方便司法部门开展线上立案、视频调解,实现矛盾化解从“上门”到“上网”的转变。开发“云咨询”模块,方便法律顾问在网上解答群众在邻里纠纷、婚姻纠纷、宅基地纠纷、土地纠纷等方面的法律问题,帮助他们依法解决争议。二是开发智能化审核程序。对群众合理诉求的处理结果,由工作人员上传处理结果及相关材料后,可以在网上申请结案,县(区)级平台负责审核回访,如群众满意,准许结案;群众不满意,则返回重办,从而形成“全链条服务,闭环式管理”的模式。