东部发达地区农村基础设施管护运维长效机制研究——以浙江省宁波市鄞州区为例

■ 贺芳芳 柯伯俊 郑 勇

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《乡村建设行动实施方案》中，提出要“建管并重、长效运行。坚持先建机制、后建工程，统筹推进农村公共基础设施建设与管护，健全建管用相结合的长效机制，确保乡村建设项目长期稳定发挥效用”。国家发展改革委《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》指出：“随着建后管护任务逐渐增加，农村公共基础设施管护不到位的问题日益显现，主要表现在管护主体不明、管护机制不活、管护标准不清、管护经费不足等方面。”

对东部发达地区而言，农村基础设施已不是“有没有”，甚至不是“好不好”，而是发挥作用“久不久”的问题，其关键在于建立管护运维长效机制。2021年，浙江省宁波市鄞州区地区生产总值突破2500亿元，财政总收入达到494亿元，经济发展水平处于全省前列，农村基础设施建设水平较高，但部分基础设施长效管护运维尚存短板。

一、鄞州区农村基础设施运维现状与问题

在区镇人大组织安排下，课题组针对鄞州区农村基础设施运维现状、存在问题及工作建议等开展了实地调研与网络问卷调查。其中，调研走访了全区9个乡镇、20个行政村；网上问卷面向区、镇两级人大代表开展，共收到有效问卷362份，内容基本完整。

（一）基础设施运维现状

自2003年浙江全省开展“千村示范，万村整治”行动以来，鄞州区城乡一体化的公路、电力、供水、信息、物流网络基本形成，是浙江省第一批“四好农村路”示范县，农村优良中等路率达到92%以上；农村自来水普及率达100%，水质达标率达到100%，农村供水县级统管长效管护机制覆盖率达到100%；自然村卫生公厕普及率达到100%，公厕管护人员、管护责任和管护制度较为完善；行政村生活垃圾分类覆盖面达到100%，无害化处理率达到100%；全区行政村8小时以上动态保洁率达到99%；农村生活污水纳管行政村覆盖率达到83.2%，除少数偏远山区村庄外基本实现纳管处理；乡村美化绿化设施基本普及，2020年入选浙江省美丽乡村示范县。调研问卷显示，人大代表对基础设施运维的满意度在60%以上的有道路交通（78.7%）、农村供水（66.9%）、农村公厕（64.1%）和绿化美化（61.9%）。

（二）矛盾与问题分析

在取得成果的同时，还发现了如下五大矛盾。

1.供需矛盾。即不断增长的运维需求与相对滞后的供给之间的矛盾。一是提质的需求，即农村居民对运维管护品质现代化、城市化的需求与供给方式落后的矛盾。五年前、十年前城区涌现出的设施和功能需求，目前已经在农村中大量显现，而相应供给尚未跟进。调研中发现，村内网线乱拉乱接、农村生活污水管网冒溢、农村建筑垃圾和大件垃圾堆积、流浪狗增多等问题在农村已大量涌现，导致镇村的运维管护负担和压力越来越大。二是扩容的需求，即农村广大外来人口新增的需求与本土居民设施供给的矛盾。鄞州区发达的镇村工业吸引了大量外来人口，其与本地户籍人口之比从20∶1到1∶10不等，平均占比各半。外来人口既是鄞州区经济发展的重要力量，同时也对农村基础设施的运维容量提出了更多需求，产生如停车位紧张、垃圾分类管理难、公厕运维负荷大、污水乱排放等问题。三是增特的需求，即城市居民下乡旅游与农村旅游配套设施运维供给不足的矛盾，如部分景区村庄停车位不足，路边停车带来安全隐患；城市居民下乡养老养生，而农村服务设施不足等。

2.速度/数量与质量矛盾。即突击式、过场式、简单式建设运维与持久化、特色化、科学化要求之间的矛盾。近年来，农村基础设施建管追求速度和数量上的增长，对质量上有所忽视，建设运维存在突击式、运动式倾向，或者照搬照抄、千篇一律走过场，缺乏长期功能和运维考虑。部分基础设施建设前期的论证规划设计不成熟，项目仓促上马，导致重复返工。问卷显示，对农村生活污水处理的不满意度高达45%，主要原因正是管网质量差，破损严重。部分美丽乡村和景区村的打造，特色不鲜明或缺乏主题，更缺乏盈利模式，导致产品、服务缺失，人气旺、财气不旺，缺乏市场生命力。

3.收支矛盾。即不断增长的经费需求与相对单一的筹措渠道之间的矛盾。一是资金来源渠道较窄。乡村基础设施管护运维经费以区镇两级财政支持和村集体自筹为主，随着运维内容越来越多，财政压力越来越大。而目前农村基础设施市场化运营比例较低，收费渠道狭窄，经济可持续性不强。问卷显示，经费不足高居存在问题榜首，达53.6%。二是财政收入和运维责任倒挂。调研中发现部分城郊镇村财政收入较高，但由于部分基础设施运维已纳入城市管理局负责，财政负担相对较低；而偏远镇村不仅财政收入较低，大部分基础设施的运维资金由镇、村两级自行承担，负担反而大，财力和责任倒挂。

4.人员矛盾。即新老村民主体作用不足与运维人员短缺之间的矛盾。一方面，区镇村各级干部和志愿者深度参与农村基础设施运维，工作压力越来越大。另一方面，广大村民参与少，“新鄞州人”（即鄞州区外来常住人口，下文同）参与更少。问卷显示，对垃圾分类工作的不满意度高达54.7%，位居第一。调研中进一步证实，其主要原因是新老村民参与不足。

5.权责矛盾。即管护运维缺位、越位与脱节并存现象。一是权责缺位。由于农村尚无类似城市管理部门的基础设施统筹管理机构，部分基础设施建设改造完成后，管护运维责任不清，往往导致无人运维，待数年后破损严重，以建代修。部分设施运维需要执法保障，与城市综合执法相比，农村执法严重缺失，导致相关违法责任追究难以落实。如农村垃圾分类缺乏执法的底线保障，管理难度较大。二是权责越位。部分设施多部门规划缺乏协调，导致建设内容重复，后续运维重叠交叉扯皮，设施失管失养；部分区域一刀切管理，导致设施功能发挥受限。如部分旅游资源丰富的村庄已实现生活污水纳入市政管网处理，但环保部门按照水源保护地“一刀切”式的管理方式导致无法开展旅游设施运营。三是管理脱节。即运维责任存在脱节现象，如区镇脱节、镇村脱节、建管脱节等。上述与权责矛盾有关的问题，也在问卷中反馈较多，认为功能不足的问题占39%，认为责任不清的问题占34.8%，认为标准缺乏的问题占34.3%。

二、建立农村基础设施长效管护运维机制对策建议

（一）强化优质多维度的运维供给体系

1.提质、扩容、增特补足供给短板。一要提升供给品质。针对村内道路和绿化美化设施缺管护、大件垃圾回收消纳缺渠道、工业固废清运处理机制缺落实、农村电气线路乱搭乱拉、农村流浪动物泛滥等问题，补齐供给短板、提升供给品质。参照城市管理和市政基础设施运维经验，查漏补缺。二要扩大供给容量。围绕“新鄞州人”安居乐业需求，重点扩充农村垃圾、污水、公厕、交通等领域供给容量。加强垃圾分类宣传教育，提高源头分类质量；提升农村厨余垃圾处理水平，科学评估应用处理技术与设施，促进资源化利用；排查各乡镇农村污水处理管网，针对雨水倒灌、污水外溢、管道破损等问题，加快更新改造；加强农村公厕管护，确保正常运行和使用；优化农村停车场布局，增加停车、充电等设施供给。三要增加特色供给。针对城市居民不断增长的下乡休闲、旅游、养生、养老需求，提高乡村旅游特色基础设施供给，提升公厕建设质量与管护水平，完善休闲、购物、停车、用水用电等相关配套设施。

2.创新乡村特色新型基础设施建设运维。创新推广乡村分布式分质供水系统，推广沿河、湖建设洗车亭、取水口等用水设施，充分利用河网水、湖泊水开展分质供水，并将污水收集并入管网处理，实现节水、增效、增收。依托村内闲置空间资源，增设停车场，配套充电桩；建设乡村房车营地，配套供水供电、污水收集、垃圾分类、网络热点等基础设施，承接房车、流动餐车、流动购物车等运营。借鉴宁波市海曙区乡村防溺网经验，加强沿河、沿湖护栏、防溺网等安防设施建设运维，防止溺水。深入打造乡村特色主题。依托乡村资源禀赋、乡土文化、历史人文等，科学设计乡村特色主题，发展特色产业，创造引入盈利模式。围绕主题打造乡村特色街区，配套乡村旅游服务设施，打造特色平台。用好乡村特色空间。加强区内主要道路两侧农田环境提升策划，采取特色种植带、特色产业走廊、田园风景带等线性建设方式。大力促进农房风貌提升和环境美化，提升村庄颜值，洁化亮化美化村庄环境。持续推进区内“以用代管”盘活桥下空间，引进市场化主体打造特色乡村文体空间，进一步优化美化农村风貌、提升村民福祉。打造乡村水上风景线。依托鄞州区串联城乡的丰富水系，打造联结美丽乡村、现代农业和美丽河湖的水上风景线、水上旅游船线，凸显江南水乡韵味。

（二）扩大自主多元化的运维参与机制

1.深入推广家庭自主运维。深入发掘农村居民勤劳、公益、守望相助等优良传统，将部分农村基础设施的运维责任分担到户、落实到人。通过合理引导、培训、补助，将运维工作融入乡村生活，将运维绩效浸入乡风文明。借鉴苏州昆山乡村空地改造成农家菜园由村民运维、宁波市奉化区村民参与菊花特色村打造等经验，鼓励有条件的村，将农村部分绿化（农家菜园、农家花园、美丽庭院等）、垃圾分类、保洁（门前三包、清洁文明户等）、安保、照明甚至消防等设施，分摊给村民自主运维。通过定期评奖、节庆表彰、竞赛比拼等方式，增强村民自豪感与责任心，不断提升运维质量。建议将运维获奖成绩作为文明户、五好家庭、最美家庭等评比的重要依据，激励先进、鞭策后进。

2.广泛发动社会志愿者参与。发动城镇居民、新老村民、回归乡贤、退伍军人、教师学生等各类志愿者参与运维，弥补运维人员的不足，发挥设施效能、降低运维成本。通过政策支持、示范引领、道德考评等方式，依托城镇机关、企事业单位、学校等组建各类支农、下乡服务志愿队伍，定期下乡服务。发挥村民公益互助精神，通过道德银行、服务银行、时间银行等方式，组建、壮大村民志愿者服务队。大力发展助老志愿者队伍，发挥基层老年协会等老年群众组织作用，倡导低龄健康老人帮扶高龄老人等，有效补充居家养老服务力量。借鉴宁波市北仑区、海曙区村企合作建设管护乡村基础设施经验，鼓励企事业单位，通过村企结对参与乡村基础设施运维。

3.积极引导发挥新村民主体作用。通过为新村民定期举办“迎新仪式”，让其全面了解村容村貌、乡规民约、村庄治理各项事务，增强外来人口归属感。鼓励新老村民结对互助，帮助新村民更好更快融入新生活。以新村民为主体，成立党支部、管理者队伍、志愿者队伍等，鼓励新村民参与村庄运行管理。由新村民带动同乡、甚至原住村民，发挥主体作用，滚动发展，加强农村基础设施建设与管护。

（三）创新灵活高绩效的功能实现机制

1.以集成式运维促进功能最大化。瞄准农村居民多项需求，通过集成的方式实现基础设施功能多样化，一方面提高设施功能，另一方面降低农村居民获取服务的成本，如浙江省宁海县“公交邮路”，普通乡村公交车按标准改装集成客货两运车，集成客运与物流两项功能。要做到功能集成，一要注重多种功能开发，瞄准农村居民、外来人口、乡村游客等的多样化、多时段、多空间需求，发掘和开发功能项目；二要协同整合功能有机体，将便于在同一空间、同一设施、同一时段/不同时段的功能项目集成合一；三要同步运营、同步维护、费效合一，实现功能发挥最大化和运维费用最低化。如依托农村文化礼堂开拓多种功能和服务项目；依托乡村学校、乡村菜场、乡村卫生室、乡村小店等嫁接多种功能；依托农村公交拓展乡村物流快递业务等。

2.以分布式运维提高设施适应面。农村的空间布局大分散、小集中，即村庄布局分散，而农宅布局相对集中，也有部分地区农宅布局也较为分散。针对空间分散的乡村区域，建设户用、分布式设施就地、就近服务农村居民，提高设施利用率，并降低运维成本。如分布式农村生活垃圾处理设施（阳光房等），分布式农村生活污水处理设施，分布式农村能源设施（山区风电、太阳能等），分布式乡村旅游设施等。应用先进技术和设备，创新和提升分布式基础设施功能，如在农村生活垃圾、污水处理设施基础上，进一步开发生物质能，开拓农村燃气、热水等能源供应；在停车场的基础上，进一步建设充电桩、房车营地，增加流动车、餐车、购物车等市场化运营。

3.以共享式运维扩大设施服务面。部分设施通过所有权与使用权的分离、共享，实现功能多人使用和效用最大化。引导和鼓励将乡村基础设施使用权与他人共享，扩大设施运营服务范围，提高设施利用率。一方面，引导将城市共享服务向乡村延伸，如共享单车、共享电瓶车、共享电动汽车、共享充电桩、公共洗衣台洗车亭等；另一方面鼓励开发乡村特色的共享公益设施，如乡村凉亭、驿站、公用登山杖、公用雨伞等。

4.以流动式运维提升运维绩效。部分乡村基础设施存在服务人口少、服务需求量少、服务区域分散等情况，往往造成固定网点服务功能和内容的维持成本高、绩效低等问题。针对这种情况，通过固定场地、固定时间、落实主体、流动功能，实现乡村设施一对多的功能发挥。如乡村可再生资源“流动回收点”“流动集市”“流动医院”“流动药房”“流动图书馆”“流动文化馆”“流动学校”“流动影院”“流动舞台”“流动科技馆”“流动购物车餐车”等服务。

（四）构建经济可持续的经费保障体系

1.加强乡村经营推进市场化收费。创新市场化服务供给和收费机制。瞄准农村原住居民、新村民、城乡游客等对农村基础设施功能和服务的各项需求，创新乡村市场化服务供给和收费机制。依托乡村旅游资源和项目开发，配套停车、充电、取水自主收费经营；依托分质供水系统，开展收费洗车等项目，给予本村居民一定额度免费用水；增加大件垃圾与固废收费清运服务；探索建立农村污水垃圾处理农户缴费机制，合理确定缴费水平和标准，建立财政补贴与农户缴费合理分摊机制。加强乡村经营促进集体增收。依托乡村设施和资源资产，发展乡村特色产业，科学合理设计收费/赢利模式，整合公益性和经营性服务内容，以经营性项目覆盖公益性项目的费用成本，实现基础设施市场化运营和可持续的财务生存能力。村级组织可通过提取公益金、“一事一议”项目、集体厂房店铺出租、村庄经营等，积极筹措运维资金。如依托文化礼堂、乡村市场、闲置厂房校舍等引入文体、商业项目，兼顾公益性项目、环卫保洁费用；依托水网资源开发乡村水上风景线、游船线等收费服务项目。通过特许经营、租赁经营、委托经营等方式，引入第三方经营主体，提升乡村基础设施运营的专业化水平和运营绩效。探索将农村集体经营性建设用地入市收益，安排一定比例用于农村公共基础设施运维。

2.拓宽公益性运维经费来源渠道。鼓励社会资本投资建设基础设施并承担运维，给予农业用地租金/建设用地出让费用等减免或优惠。鼓励村集体出让部分基础设施的经营权、冠名权、广告权等来筹集运维资金。鼓励农村电信设施、分布式垃圾污水处理、绿化美化等设施建设运维向个人、公益性资金等开放，支持个人或社会主体以业务代理、代管代维等多种形式与主管部门开展合作，参与设施建设运维。