多重制度逻辑视角下我国高校督导制度改革策略研究

李 婷，谢 强

（湖南第一师范学院，湖南 长沙 410205）

从1995 年高校开始探索建立教学督导制度至今，已有25 个年头，许多高校不断将检查、指导、监督、评价、激励等各种机制引入督导制度，督导制度俨然成为教学质量监控的主要抓手，成为高校规范教学管理和提升本科教学质量的重要保障。然而，随着高等教育的发展，传统督导制度越来越不能有效地改善教与学。受制于专业属性和有限的课堂观察时间，督导只能关注肤浅的课堂表面信息，而无暇顾及课程内涵及目标实现程度；督导课堂教学评价对于教师的作用有限，反而易导致教师紧张、焦虑甚至是抵制；督导制度较注重对教师个体的终结性评价，而忽视对课程团队建设和学生学习效果的考察；督导制度无法平衡管理和服务的关系，不能有效促进管理者和教师之间在教学、专业发展上开展真实、开放、成熟的对话，反而加剧了管理者和教师的对立。督导制度实施过程中存在的诸多问题与学校管理变革和学校发展内外部环境有着千丝万缕的联系。伴随着国家对高校的管理方式逐渐由指令性的显性管制转向监管式的隐性规制，高校的行政权力也逐渐让渡给学术权力，高校的制度场域开始进入国家控制转向政府、高校、市场、学术、行业等多种力量相互博弈的变革期。因此，本文通过对不同层次二十几所高校督导制度及其实施情况进行调查、整理分析，以期挖掘和解释传统督导制度在实践中发生偏离背后的逻辑，提出改进高校教学督导制度策略。

一、我国高校督导实践的制度逻辑

“制度逻辑（institutional logics）”是组织社会学新制度学派的最重要的理论范式之一。传统“新制度学派”主要关注单一主导制度对组织行为的影响，侧重于解释组织行为的同构化现象[1]。随着该理论的发展，有学者发现，制度环境是复杂的、分割化的、模糊的，甚至包含着各种相互矛盾的要求。在对组织多样性的分析中，桑顿提出了制度逻辑概念[2]。虽然每种制度都具有核心逻辑，但由于同一领域中存在着多重制度逻辑，这些制度逻辑存在着持续的竞争关系，导致若干制度逻辑间的相互冲突和妥协[3]，制度逻辑常常是多重的、竞争性的，甚至相互冲突的。但作为正式组织，“组织的制度设计不仅诱发了相互间的竞争，同时也造就了相互协调的行为定式”[4]。我国高校嵌入于中国特色的政治、经济、社会和文化等制度场域中，多重制度逻辑相互冲突、效应叠加或抵消，表现出博弈内生的激励偏性或不相容等问题[5]。

高校督导制度的变迁过程实际上也是多重制度逻辑下价值评判及行为改进的过程。传统的高校督导是应学校管理的需要而产生的，是因行政管理者赋权而受任督导职务、承担日常督导工作的，他们更关注学校教育教学活动的现实价值和成果，在实际操作中侧重“鉴定性评价”[6]。然而，经过几轮教学评估后，多数高校在规范办学层面已相对稳定，学校治理机制已然定型。目前，高校发展的核心问题已从规范化办学向内涵式发展转变，“提质”成为发展的关键，督导的职能和作用也随之发生了较大的变化。督导不再只是监督者、评价者，更应该是合作者、指导者，校级督导、院级督导、同行督导、校外督导、个人督导、小组督导等多种督导形式应运而生。然而，多形态督导形式在同一督导理念下，应各有制度特点和侧重点，多元主体必然涉及到多重过程、多重制度要素之间的重组。但通过对多所高校督导制度的了解和研究，多数高校的督导制度无法兼容和实现行政性、教育性、支持性、发展性等多种价值目标。参与其中的多元主体（校级督导、院级督导、教师、学生等）通过推动或抵制督导制度的实施参与到督导制度的改革中来，影响着不同制度逻辑的塑造。因此，本文基于“多重制度逻辑的制度变迁分析框架”[7]，通过探究不同制度逻辑对于督导制度的影响，来反思我国高校督导制度改革的路径。

二、督导制度初建立：政府逻辑与大学管理逻辑的产物

政府逻辑是通过政府的行政命令、法律规范与实施，引发强制性制度变迁[8]。1991 年国家教委颁布了我国第一部教育督导规章性文件《教育督导暂行规定》，1995 年我国《教育法》明确规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。[9]”1995 年后，我国许多高校借鉴了教育督导理念、模式、队伍建设以及运行机制，纷纷开展了高校内部教学督导制度的建设进程[10]。“教育督导与教学督导”成为了我国督导制度的两种形式[11]。2012 年，国务院正式颁布《教育督导条例》，明确把各级各类教育纳入督导体系，实现了督导对象的全覆盖，为研究、建立、实施和完善新形势下高等教育督导制度提供了法规依据[12]。督导制度的政府逻辑是以学校为监管对象，关注整体教育水平的提升和学生培养的质量，强调通过建立外部教育督导评估机制和内部质量保障机制来提升教师教学水平和绩效，从而提升大学竞争力以及人才培养质量，回应社会的需求。现阶段高校内部教学督导制度正是政府逻辑下的产物，它承接国家教育督导制度的设计，遵循从“国家的外部督导评估”到“学校内部质量保障体系建设”的演变机制。在高校内部，大学的管理逻辑正是通过建立高校内部督导制度，落实督导监督、指导、评估、反馈等职能来规范办学、提升办学质量，回应政府及社会责任。为践行管理逻辑，各高校成立了督导机构，制定了督导制度，从本质上而言，高校教学督导属于教学管理范畴，具有行政权力。基于政府逻辑和大学管理逻辑，在一段时间内我国高校督导“督而不导”“重督不重导”的现象较为严重，教学督导仅仅被定位于督促检查，只有评价而没有督导，不能有效地促进教学的整体改进或教师的专业成长[13]。部分高校督导机构虽然把督导团的职责定义为由专家组成的具有一定评价功能，同时又具有指导性、咨询性的组织机构，但督导通常只是通过听课、评课、推选示范课、观摩课或进行客观性的教学评价等形式来实施教学督导，而较少关注教师教学的实质提升和学生学习感受。在行政逻辑和高校管理逻辑影响下的督导制度主要在行政管理部门、院部及教师之间起到规范、指导、反馈、协调的桥梁作用。因此，导致了高校校院两级督导制度不能较好地发挥制度之间各有其位、各尽其用、相辅相成的作用。

三、督导模式的变革：学术逻辑与行业逻辑的推动

西方学者使用“教育/教学视导”而非“教育督导”的表述，实际上反映出一种倾向：意在通过同行专家（非行政官员），强化督导（视导）的指导、辅导和技术性服务的功能，而弱化行政性督导（视导）的监督职能[14]。近年来，随着大学行政化问题日益严重，我国也强调要推进高校治理体系的改革，大学的行政管理权力得到了一定程度的约束。但在大学管理过程中，大部分学校没有厘清行政权力和学术权力的关系，仍以某些隐秘的方式控制和截留了一些原本属于学术系统的权力[15]。大学治学这种外部环境一定程度上导致了我国高校督导制度发展缓慢，从建立之初至今，督导制度并没有发生实质变革。随着20 世纪90 年代“教学学术”概念的出现，提倡教师应拥有更多的教育教学自主权。在这种背景下，仅因行政赋权而存在的教学督导对教师发展的促进成效难以显现，导致本身拥有“教学学术”自由权的大学教师对督导制度产生了质疑和排斥。加之，督导虽然是某一个学科领域的专家或具有丰富的教育教学经验，但由于督导本身缺乏专业的培训和系统学习，可能缺乏教学评价和改进等方面的专业能力，难以良性开展督导工作。同时，教学督导大多游离于学校核心决策之外，赋予的责任和权力不对等，导致这一职业群体本身对督导工作的热忱度较低。因此，要集中解决督导制度中的冲突和矛盾，就需要从根本上推动学术权力与行政权力的良性互动，形成以学术权力为出发点和回归点，以教学评价专业能力为支撑点，以行政权力为推动力的督导制度运行内在学术逻辑。督导制度的学术逻辑是通过多元主体、多种权力的协调配合共同促进教学质量管理形成良治局面。这种良治是在尊重教师教学学术自由，提升督导学术权力及专业能力，维护教师队伍稳定的基础上，将教师发展评价和学生学习评价监测相结合，将过程性评价和终结性评价相结合，将发展性督导和评价性督导相结合的实施过程。在学术逻辑下，督导制度本身必然发生从“督”向“导”的职能转变。越来越多的高校也逐渐认识到教学督导的最终目的并不是评价，而是经由监测评价促进教师共同体的形成，促进教师专业发展和学生更高效的学习。因此，学术逻辑下督导制度的改革应回归督导职能本身的“行业逻辑”，充分发挥“导”的价值和作用。其中，“同行评价”是“教学学术”这一教师行业逻辑在督导制度中最为重要的体现。“教学学术”的应有之义是教学工作是公开的，教学是可以进行同行评议的，且教学可以在同僚之间开展交流和分享[16]。目前，我国高校基本形成了校院两级督导制度，但校级督导跨专业指导缺乏专业深度，为避免侵犯教师学术权力，一部分高校将终结性评价的功能转移给了教师所在的学院，导致评价标准不统一。而院级督导也未能较好发挥同行听课的优势，在进行终结性评价时碍于情面无法做到评价的公正客观。校院两级督导职能的错位违背了督导制度实施的“行业逻辑”。校级督导的主要职能是通过终结性评价来推动教师队伍对教学质量的关注，对立德树人等教师职业道德的践行，推动教师素养的持续改进；而院级督导则应充分发挥同辈督导自身的优势，通过教师同行听课、评课，针对课程的深度和广度、教学方法的选择以及课堂教学环节设计的合理性、教师与学生间关系问题、学生学习情况等中观层面提出改善的建议，而不是给予终结性的评价。同辈督导与被督导的教师之间一般具有更相近的专业背景，具有与被督导者持续进行交流和沟通互动条件。因此，遵循“学术逻辑”和“行业逻辑”重构督导制度，通过合理划分校院两级督导的职能，构建新型的督导者与被督导者之间共生共长、专业互助的关系是督导制度改革的方向。

四、新时代督导建设：市场逻辑的考量

高等教育是政府、市场和学术寡头三种力量平衡的结果[17]，随着公立高校被纳入政府非全额拨款事业单位，在新公共管理运动的影响下，市场逻辑在我国高校领域也发挥着越来越重要的作用。市场作为无形之手促使高校关注效率和效益，监督和促进高校合理利用资源，强调通过竞争促进高校办学的高水平化和多元化。以竞争和绩效为导向的市场逻辑开始渗透到以行政权力或学术自由为传统的高校，其中教师退出机制是市场逻辑介入高校最为重要的调节机制。大多数学者认为，教师退出机制失灵主要是源于事业单位体制及宏观制度层面制约[18]。虽然体制问题是根本性问题，但是高校督导评价制度背后的行政逻辑、管理逻辑和学术逻辑、行业逻辑也难辞其咎。高校的退出机制首先要基于科学合理的绩效考评机制，而目前我国高校教师绩效的考核基本上由行政职能部门依据教师的课题、论文的数量和级别等科研能力来进行考核，对于教师最为重要的教学学术能力考核则没有明确且严格的指标要求。校级督导评价、同行评价和学术共同体的评议对于教师教学学术的评价作用也微乎其微。因此，督导制度的市场逻辑就是要通过建立规范化、科学化、制度化的督导制度，包括教学质量评价体系和学生评价、同行评价、教师评教评学、教师教学奖励与惩罚制度等一系列教师教学学术评价制度，将督导评价与教师绩效挂钩，真正促进教师退出机制的科学化和合理化。要实现市场逻辑的效益追求，还需要提高各级各类督导的履职水平和履职能力，明晰教学督导的职能和权力，灵活运用校院两级督导的不同作用，重视督导的专业性、督导手段的现代化和督导队伍的现代化建设。督导制度的市场逻辑应兼顾督导个体的效益逻辑和督导制度的效益逻辑两个方面。

五、多重制度逻辑博弈下新时代督导制度构建路径

制度变迁受多重逻辑约束，不同的制度逻辑之间可能存在互补或矛盾关系，共同构成组织发展变迁的动力或阻力[19]。因此，有必要跳出单一制度逻辑局限，从多重制度逻辑视角来审视高校的教学督导制度。将政府逻辑、大学管理逻辑主导的行政权威式督导模式与学术逻辑、行业逻辑倡导的学术权威式的督导模式有机结合，同时尊重市场逻辑的驱动，有的放矢化解督导制度实施过程中的各类矛盾。

（一）实现督导从“经验型”向“专业型”转变

目前，高校教学督导通常采用“教学优而为督导”“声望高而为督导”的选拔路径，督导形式逐渐多样化，部分高校还引入了校外督导机制加强督导队伍建设。但从督导队伍整体属性来看，督导团仍属于“经验型”队伍，更多地依靠自身多年来对课堂认知和课堂教学经验来履行督导职责，专业素养和专业胜任力略显不足。高校内部教学督导虽然需要依靠行政权力而产生，但更需要依赖专业权威。“权力和知识是相互连带的，不相应地建构一种知识领域就不可能有权力产生”[20]。督导的专业权威应建立在从业人员专业知识和专业能力的基础上，是能够获得其工作对象普遍认可的一种权力。如果督导制度只依靠行政逻辑和大学的管理逻辑而存在，势必会因未考虑学术逻辑和同行逻辑而遭遇“外行检查内行”的尴尬，也不能被督导对象所理解、信任和认可。只有督导的专业化才能真正推进督导专业权力的合法化和系统化。目前，高校督导专业化欠缺的主要原因在于：督导没有严格入职标准与专业化的入职培训，更没有职后考核；督导工作更多停留在制度层面，成为了单纯重复性的工作，没有针对教师和学生情况进行有针对性、具体化和校本化的定期研讨；督导的沟通和协调能力欠缺，没有充当好咨询和顾问的角色；督导理念缺乏，对于督导的功能和价值认同不足；督导团队本身缺乏自治，团长一般不组织会议，不相互讨论；高校本身对于督导人员的配备不足，对督导职能的发挥不够重视，导致督导局限于日复一日的听课、评课，而没有精力关注教育教学发展的新理念和新趋势，影响督导教育管理专业能力的提升和为教师提供前瞻性、发展性等优质服务能力的发展；受组织机构组织文化的影响，督导自身难以形成良好的督导工作的认同感，其专业特质和成就动机不明。以上这些原因都会造成督导专业性的缺乏。因此，督导队伍成员构成的多样性并不是提高督导实效性的关键，要真正提高督导制度的效益和功能，需要建立督导培训和考核机制，通过提升督导的专业能力来提升督导的话语权和专业权威。督导专业化的过程实际上是督导从教育理念、利益得失、人际关系到社会身份和事业命运等一系列内容的高度复杂、充满张力的重构过程。如果不充分认识和妥善处理这些督导制度背后的逻辑关系内涵，就难让督导制度真正成为推动高校质量保障体系中的重要环节。

（二）实现督导制度从“单一评价”向“综合改进”转变

传统督导以“促规范”“重终结评价”的工具性督导为主，其督导的重点聚焦于教师的课堂教学。虽然课堂教学过程是教学质量的中心环节，但并不能代表人才培养的全过程。因此，督导仅凭对教师课堂教学单一性评价来促进教学质量是远远不够的。市场逻辑要求我们遵循市场主体的需求，注重投入和产出的效益，同时也要通过良性的竞争来实现优胜劣汰。现有的教学督导仍偏重于对常规课堂教学规范、教学内容、教学互动等教学行为本身的关注，而较少关注教学是否符合“两性一度”质量要求，是否真正促进学生的发展。学生作为知识市场、教育领域的需求主体，对于其学习效果的关注应该成为督导工作新的关注点、出发点和归宿点。因此，对于教师的督导不应仅从课堂教学效果去评价，而应将教师的师德评价、教学学术评价、师生的关系改善等都纳入督导评价的范畴，从而促进督导“综合改进”职能的实现。首先，将教师师德纳入督导的范畴。将教师对学生价值观的引领、育人沟通合作的策略指导、对学生独立思考和创新能力培养作为教学督导的重要内容，从教师接纳教学意见的态度，参与教学研究的情况以及对学生的课后指导等来评估教师对教学的责任心和敬业精神。其次，在尊重市场逻辑基础上，督导制度也要兼顾学术逻辑和行业逻辑的价值需求。在学生评价教师的活动中，通常存在两种不良现象：一是部分教师为了得到较高的评价分数降低对学生的要求，刻意迎合学生喜好；二是部分教师兢兢业业，对学生要求严格，从不迎合学生导致学生不满从而产生消极对待教学的态度。长期以往，教师就容易将“学生评教制度”对教师的负面影响视为是评价制度本身的问题，从而对评教本身产生抵触情绪。因此，教学督导一方面要尊重教师的学术自由，不应将学生的评价作为唯一的评判依据，另一方面要对教师与学生的人际关系行为进行指导，通过督导的专业知识和技术，帮助教师通过课堂行为的改进来改善教师与学生的人际关系，实现评教的客观化和公正化。最后，要充分发挥督导反馈的作用，将督导评价与绩效考评相结合，建立健全督导反馈机制，包括但不限于教师再教学培训指导制度、教师教学学术考评制度以及常态退出预警制度等。督导反馈机制的建立是督导工作效益的重要保障，如果督导评价和反馈只是阶段性教学情况的体现，并没有促进教学改进，势必会影响督导工作的实效性，大大消减督导的积极性。教师再教学培训指导制度主要针对教学排名连续几次都在末位、学生评价较差的教师，暂时停止其教学任务，将其纳入到学校对教师教学能力的提升策略和行动计划之中，通过培训和配备导师进行指导的方式，帮助其改进教学方法，使其能胜任教学任务。对于培训再造仍不能胜任的教师，通过合理、合法的教学学术考评指标体系，纳入教师退出机制。通过培训再造—再考核评价—教师退出三环节的制度联动，实现督导制度从“单一评价”向“综合改进”转变，促进高校教师素质的不断提升。

（三）实现督导从“评价监测”向“激发发展”转变

从国家层面的高等教育督导形式来看，教育督导是一个“兼具教育治理权力和教育发展逻辑的概念”“既有体现行政权威的等级性主观评价，又有体现指导功能的诊断性客观反映”[21]。可见，从政府逻辑和学校管理层面而言，督导具有治理的职能，而从学术逻辑、行业逻辑以及市场逻辑出发，督导又必然具有教育发展的职能，这种发展包含了教师、学生的共同发展。高校内部的教学督导实质上也应涵盖教学质量监测评价与教师、学生发展两个职能。治理是加强学校教学规范化管理的需要，体现为对教师教学的监督、指导，以此来保障最低限度的教学质量，同时校内的教学督导制度更应推动与激发教师教学发展和学生发展。然而，目前我国高校在通过督导制度的改革来促进教师、学生发展方面还未给予足够的重视。由于督导行为的行政权力性和以经验主义为主的行为模式，让教师与督导之间的平等对话受到了一定程度的阻碍，教学督导工作重心迫切需要从单纯评估与评价教师转为激发教师自主性，促进教师改变与进步[22]。因此，在多重制度逻辑视角下，现有的督导制度显然缺乏整体的发展性思维，迫切需要从“评价监测”向“激发教师、学生自主发展”转变。要实现这种转变，首先，要将学校作为一个文化或者工作场所来改进，制度的改革带来的不应该是外在控制的加强和教师专业自主权的减弱。督导制度应该促进组织被塑造成一个有着共同目标的有机体，让工作在其中的教师不应把教学工作看作是关上门上自己的课那么简单的事情，而应把它看作是同伴相助、携手并进、师生良性互动、教学相长的过程。督导制度的设定不能理所当然地认为所有教师在工作上是不断反思的、自治的以及能够对自己负责的。教师的成长需要机制引导，需要督导通过恰当的方式去激发，去帮助教师改进和反思。督导者应该和被督导者一起创造一个专业共同体，分享共同的教学目标，且相信他们的集体行动对学生学习效果具有重要意义。在发展性督导制度中，督导需要评判的不仅仅是教师的现实表现，而是要通过教师发展项目，鼓励教师更多参与教学、自主思考和集体行动。其次，要转变传统的督导模式必然需要利用信息化的手段加以推进。传统的督导模式受到技术的限制，无法实施监控，跟踪督导，只能模糊评估、终结性评价，使得督导工作的效力难以彰显。随着信息化校园的普及，教学监控系统建设的完备化，使全过程、全方面的教学监管与实施教学反馈和改进成为了可能。而目前，利用互联网媒介进行现代督导方式还较少使用，并没有形成动态的、形成性的督导机制。在督导频次、时长和总量等方面，基本上是按照学校的最低标准和规范要求来实施。由于缺乏互联网督导方式，教师教学和学生学习过程中的问题都是通过信息员的方式集中反映到督导管理部门，督导管理部门进行调查、梳理往往需要经历近半个月的时间，这在一定程度上影响了督导工作的时效性，进而影响督导工作的实效性。因此，要确保督导工作的实效性，就必须要创新督导工作模式，采取线上督导和线下督导相结合的模式，督导对于被督导者的建议、被督导者的反思和改进、学生教师课堂教学意见和建议、教师对于学生的答复等都可以通过网络进行汇集，让多主体评价来源的异构数据互相印证，综合地、直观地、动态地反映教师教学发展情况以及学生学习情况。信息技术的运用

能够帮助督导从“终结性评估教学”向“持续分析教学深层课堂”转变，从“关注教师课堂规范”向“关注学生学习价值”转变，从“谨慎的不真实的对话”向“坦诚的真诚沟通”转变，从“书面反馈”向“有重点的点对点反馈”转变，从而促进督导从“对教师个人的直接督导”向“激励教师团队工作”转变，形成同伴督导，发生督导模式从“督导评价主导”到“激发教师自主探究”的根本转变。