电子档案管理中的法律问题与对策研究

田 瑶

(兰州财经大学 档案馆,甘肃 兰州 730020)

电子档案是在信息技术快速发展的大背景下应运而生的产物,是一种将数字符号信息作为形式加以表现的虚拟档案,并不是现实的纸质档案而是一种具有保存价值的电子文件。相比于以前用纸质的形式保存档案,电子档案的管理方式有着巨大的优势。

1 电子档案管理的优势

1.1 提高档案管理的效率

在物理形态方面,电子档案和传统的档案管理有所不同。电子文件中的同一个内容,能够在多种形式的载体上进行存放,并且可以保证正常地将文件输出[1]。除此之外,借助互联网与通信技术,对档案进行电子化管理,能够实现将处于各个区域的档案加以联系互通,改变了以前对档案进行统一管理的传统形式。这样一来,需要获取某些档案信息的相关人员就可以在一些平台比如网络信息中心非常迅速地查阅到自己所需要的信息,提高了档案使用的效率。假如在对电子档案的传输过程之中,因为一些原因使得其物理结构产生了一些改变,但是电子档案的内容并不会因此而发生改变。相反,纸质档案在的保存与使用过程中,受各种主客观因素的影响非常容易产生破损,纸质档案的有效储存面临巨大的挑战,因为纸质档案形成的文本数量非常多,所以档案管理人员查询档案的时候需要耗费比较长的时间,不利于档案信息的查询和利用。

1.2 加强档案管理的保密能力

由于互联网自身具备开放性的特质,在将电子档案传输至互联网后,必须要对其信息加以保密,比如可以借助防火墙等安全防护手段规避对档案信息的攻击。当某些信息转化为电子档案的同时,及时通过相对应的手段措施对电子文件的内容结构等原数据进行采集与描述[2],对这些电子档案的信息进行备份,最大程度上保护电子档案的原始性与完整性。除此之外,还可以将电子档案的打开方式设置成为只能查看的状态,查看电子档案的人员不能够对信息进行任何形式的修改。这样就会使得电子档案管理的保密性大大提高。通过采取有效的保护措施,以防恶意人员对电子档案进行篡改与破坏。从而使电子档案发挥出更大的优势。

1.3 实现档案之间的资源共享

2019年修订了《中华人民共和国档案法》,促进了电子档案在实践中的应用。以法律的形式,完善了对于电子档案的规定[3],补充了电子档案的组成要素、管理方式、重要作用等一系列内容。对档案的电子化管理,降低了纸质档案的保管成本,有利于节约能源减少排放,使用一种更加环保的档案保存方式,便于对信息数据的深层次开发与利用。档案信息上网以后,无论何时何地,都可以对所需要的信息进行查询,不受地域与时间的限制,各个地区的档案资源实现共享,并且能够及时更新,为相关人员获取信息提供了极大的便利。资源共享使得档案管理的各个环节能够紧密联系,有利于电子档案管理的健康发展。

2 电子档案管理中存在的法律问题

2.1 电子档案的法律效力认定问题

因为电子档案具有非常容易被改变和破坏掉的属性,所以通常情况下社会大众并没有给予电子档案文件很高的信任。在储存或者传输等运用电子档案的过程中,会存在信息被窃取、丢失等问题,从而有可能让电子档案信息失去真实性,最终无法作为合法的证据在法庭上使用[4]。认定电子档案的原创性是具有一定难度的,因为将纸质版的档案扫描形成电子档案存储在互联网,此时档案的形态就变为了虚拟,查询电子档案的人员获取到的仅仅只是纸质档案的复印件,无法获取到原件信息。这样一来就无法保障得到的电子档案是最原始的,因为在复制时极有可能被篡改或者伪造。档案在由实体的状态转换成为虚拟的状态时,负责录入的工作人员会有可能出现失误的情形或者遭受到网络黑客的攻击破坏,电子档案的真实性也是很容易受到破坏的,工作人员在保存以及使用档案时,电子档案系统可能会发生故障,使得信息遭受干扰,导致电子档案失去其真实性。

电子档案的法律效力认定,最重要的是要保证其信息是真实并且完整的,由于电子档案能够随意改变载体形式,可以借助电子签名对电子档案加以限制,只要发生修改电子档案的情形,就一定会在系统留下痕迹,对电子档案进行更好的管理。除此之外,还要有法律对电子档案的法律效力作出规定,来保证电子档案可以作为法律证据去使用。法律作出明确规定电子证据是能够在诉讼过程中作为法定证据加以使用的,然而在现实司法实践中,电子证据的法律效力仍然存在很多的问题需要解决,根本原因就在于尽管电子档案具备作为法律证据的一些条件,但是在认定电子档案的真实性以及原始性上面临巨大的挑战,由于档案经过实体到电子状态的转变,无法保证能够百分之百的还原电子材料的最原始状态,并且保障电子档案原始性的措施也未能及时更新,仅仅停留在技术和法律的层面。

2.2 电子档案的隐私权保护问题

档案管理实现电子化的同时,对于保护公民的隐私权也提出了巨大的挑战。电子档案使得信息的共享更加的便利与迅速,但是越来越难对用户进行控制,档案的保密难度直线提升[5]。在收集信息的过程中,易出现对于个人信息的非法占有或者利用、篡改或者传播用户的个人隐私,还有可能在档案电子化的过程中遭受病毒或者黑客的攻击,在电子档案的安全保护上,即使有许多比较成熟的技术能够抵挡外面不法分子的攻击,但是仍然无法避免存在一些技术上的漏洞,给予 一些不法分子借助技术手段窃取电子档案信息的机会,造成档案信息的泄漏,更有甚者还会利用计算机所具有的特征与属性,对电子档案的内容进行复制传播或者改动,使得公民的隐私权利遭到非法的侵犯。倘若电子档案没有能够保护好公民的个人隐私,长此以往就会爆发更大的矛盾,进而产生很多法律问题。

档案信息化以及数字化发展的过程中,对相关信息的开发利用不可避免地会涉及到公民的隐私,所以需要正确处理利用档案信息和保护档案隐私权之间的关系,虽然最大程度地使用电子档案信息有利于实现其真正的价值,但是在利用的过程中不能够抛弃原则与底线,必须在使用时注重档案信息的保密工作,将二者进行统一。档案无论是处于何种状态下,保密的性质是始终存在的,只有在一个合适的范围之内,具有不同保密登记的档案才能够进行信息的传输与利用,倘若在利用的过程中电子档案涉及到了公民个人的某些隐私信息,此时没有经过档案相关人员的同意,是不能够将档案信息随意进行公开的。提高电子档案管理的技术防范能力,建立电子档案的备份制度,对档案进行加密等措施都是非常有必要的。还需要加强对电子档案管理的法律保护,管理的过程中需要加以控制,从而建立一个全方位管理的运行机制,在电子档案使用前期就将侵犯公民隐私权的行为加以遏制。电子档案中涉及到的隐私以及需要保密的内容必须单独进行范围的划分,负责档案管理的机构需要以电子档案的重要程度为依据对档案作出一个等级的划分,并采取不同的保护措施对电子档案加以保护。除此之外,应该专门制定规章制度来完善保护电子档案的方式方法以及重要性,尽可能的减少电子档案管理人员接触到私密个人信息的可能性,对于何时、以何种方式使用涉及个人资料的档案作出全面的规范。

2.3 电子档案的网络传输权问题

档案电子化的发展过程中,档案的来源途径主要有两种,第一种方式就是将已有的电子文件直接加以归档处理,第二种方式就是把之前的纸质形式的档案经过扫描传输转换为电子档案。在对纸质档案进行管理的时候,有很大一部分档案具有著作权,因此在对这类档案进行转变时,必须要取得对著作进行数字化的权利许可。数字化的档案在行为性质上存在问题,在对信息进行数字化操作时,对于作品著作权之中的使用权会受到一定的影响,对著作加以复制的态度上我国认为是对著作进行出版的一种方式,也就是说出版是属于作品发表的权利的。一般情况下作品的发表权是由著作权人享有的,负责档案管理的机构转变著作信息的时候,因为有些资料是未能够进行出版的,所以机构是没有发表这些作品的权利的,如果继续进行档案信息的电子化转变,某种程度上就是在侵犯著作权人的作品发表权。由于信息化的发展十分迅速,电子档案信息在网络上呈现的越来越多,网络用户能够对电子档案信息进行随意下载或者上传,同时伴随而来产生了许多网络侵权的问题。因此在网络传输的过程中[6],对数字化的档案进行必要的保护是非常重要的。网络上上传的很多电子档案通常是具有著作权保护的,其作品在网络上进行传输的权利依旧是属于著作权人的,也就是说未经过著作权人的同意,用户是不能够随意传输电子档案的。为了更好地保护著作权人的网络传输权的行使,负责管理档案的部门需要认识到该权利并不属于其部门,对传统的纸质档案加以数字化处理并在网络上传输,必须要考虑到网络传输权的问题,合理保护档案所有者的合法权益。负责管理档案的部门获得著作权人的许可后再将档案上传至网络。由国家负责的档案信息只有在取得国家的授权后才可以在网上传输,由个人负责的档案信息则需要得到所有者的使用许可才能进行相关操作。

2.4 电子档案的知识产权问题

毫无疑问,借助大数据将纸质档案进行复制的过程中一定会涉及到知识产权的相关问题,想要处理好档案数字化权利存在的问题,需要将电子档案的来源进行明确,如果该档案受到著作权法的保护,在对受到保护的档案信息进行利用时,与著作权人协商并取得其许可是首先要做到的。如果该档案没有取得著作权法的保护,主要有以下两类档案信息,第一类是国家机关所发布的具有立法司法行政性质上的文件,这类文件在进行数字化的过程中是不涉及数字化权利的问题的,另一类不受保护的档案是其著作权已经到期,这种情况下也就无需再考虑数字化权利的问题。为了方便档案信息有效实现数字化,不仅要关注到档案的所有权还要注重档案的著作权,两种权利的定义是不一致的,不能够将二者进行简单等同。当属于国家的档案被收入在档案管理机构时,由于该档案的所有权以及著作权都是属于国家的,那么这种情况下档案管理机构就可以代替国家行使一些权力,能够对档案自行的加以数字化利用。如果档案是购买的个人所有或者集体所有并且受到著作权的保护,负责档案管理的机构如果未购买著作权,那么此时著作权是掌握在原作者的手中的,要想对档案进行数字化的处理,必须取得作品原所有权人的同意。如果档案是通过接受捐赠取得的,档案的著作权仍然由捐赠人享有,对以捐赠的方式取得的档案进行处理仍然必须取得著作权人也就是捐赠人的许可,并且还需要支付相应的报酬才能够进行后续的一系列操作。但是在捐赠的时候,如果捐赠者明确表明将著作权以及所有权一并捐赠的话,就无需取得捐赠人的许可就可以对档案信息进行电子化处理。

由于很多纸质档案原本就享有知识产权的保护,所以档案管理部门将纸质的档案电子化的过程之中,首先要做的就是取得知识产权人的许可,如果没有获得许可冒然行动,就会有极大的可能侵犯到知识产权人的应有权利。伴随着法制社会的不断发展,人们的法律意识越来越强,关于知识产权的纠纷也是层出不穷。电子档案管理部门对作品享有合理的使用权,这种权利的行使是有限制的,不能超出陈列或者保存的需要,如果严重超出了合理使用的范围,并且还没有获取到知识产权人的授权,那么这种情况下就极可能产生知识产权侵权问题。所以在档案信息电子化的过程中要做好知识产权的形成与保护工作,提高保护知识产权的意识。

3 电子档案管理现存法律问题的原因

3.1 对电子档案法律层面重要性认识不足

《电子签名法》规定数据电文能够被视为一种法律所认可的书面形式,诉讼法也做出了电子数据属于证据种类的规定,《民法典》规定使用电子数据的形式签订的合同视为书面形式,以上种种规定都对电子文件所具有的法律效力进行了说明,虽然没有对电子档案进行直接规定,但是都与其具有非常紧密的联系。电子档案的重要性得到了很大的提升,主要体现在以下几个方面,其法律地位已经通过法律进行了规定,并且新修订的《档案法》规定,电子档案和纸质档案具有相同的法律效力。除此之外,因为电子档案与纸质档案具有着本质的区别,决定了电子档案要想作为证据进行使用必须达到质量要求,同时也使得对电子档案进行管理的难度是很大的。伴随着进行电子化的档案信息的增多,尽管新修订的《档案法》做出了电子档案管理的一些规定[7],但是很多负责档案管理的人员并没有给予应有的重视,相反管理电子档案的方式和管理传统档案的方式一样,缺乏设备或软件对电子档案进行管理,档案管理人员也并没有接受过专业化的培训,电子档案管理的工作人员积极性比较低。有一些单位因为存在的电子档案不是很多,仍然在档案的管理上采用纸质化的形式,理所当然的漠视档案的数字化建设,没有购买先进的设备来对电子档案进行管理,对电子档案的重视程度不够。

3.2 电子档案管理人员素养较低

在电子档案管理的实践过程中,因为电子档案需要储存在电子介质之中,电子介质具有数字化的特征,网络技术发展的十分迅速,对档案管理人员提出了新的要求,他们需要跟紧技术更新的速度,及时掌握电子档案管理的技术。法律对于档案管理人员的职责做出了规定,比如《档案法》规定由于电子档案涉及到个人信息和知识产权,档案管理人员需要全面掌握相关的法律知识。《民法典》也对保护自然人信息进行了规定,如果电子档案管理涉及到了自然人的信息,则必须做出适当的处理。知识产权在科技的发展中起着重要的作用,关于电子档案的管理要遵循法律,还要注重对电子档案信息的保密,不能一味的追求使用电子档案信息或者保护电子档案信息,对其造成过度的保护或者泄露,需要合理权衡二者之间的限度,以免产生更多的知识产权纠纷问题,从而更有效的对电子档案进行管理。

3.3 缺乏详细的电子档案安全管理规范

截至目前并没有关于电子档案管理的全面系统的规定,而且作为电子档案内容的电子数据,保存得并没有很完整,很多都呈现出片段化的特征,这样一来电子档案的解读就会很容易被误解。对于电子数据的保护还出现了一些其他的问题,比如必须严格保密的数据没有保密被大量泄露,由于设备的老化等原因,经过长时间的储存之后电子档案无法打开[8]。对于电子档案的安全管理,《档案法》仅仅做出了概括性的规定,各级政府的规范性文件中还没有对其做出详细规定,更没有一套固定的安全管理标准。尽管关于电子档案管理的体系脉络做出了一些规定,但是其中涉及到电子档案管理的安全规范却没有很多,这样一来,在电子档案管理的实践中,信息化工作的展开会受到很大的阻碍,不利于电子档案管理工作的高效进行。

3.4 电子档案的配套设施未及时更新

尽管新修订的《档案法》一定程度上完善了对电子档案管理的相关规定,但是由于电子档案管理的要求较高,在现实生活中很多管理档案的部门所拥有的管理电子档案的硬件设备和软件设备都比较落后,没有及时跟上时代的发展进行更新,无法适应新修订的法律对电子档案提出的要求和做出的指引。除此之外,在一些经济相对来说没有那么发达的地区,受交通等客观条件的限制,地区发展的经费非常有限,电子硬件设备非常老旧,甚至根本没有计算机等设备,同时软件版本也无法及时更新,无法满足电子数据储存的要求,对于电子档案存储的基础性功能都无法实现,更加难以实现电子档案的查询共享等用途,无法发挥出电子档案本身具有的便利性等优势。同时还因为设备的落后,很容易造成已储存的数据的丢失与泄露,电子档案管理存在的安全隐患非常多,不利于对电子档案的管理。

4 电子档案管理的完善路径

4.1 提高对电子档案保护的认识程度

随着经济的不断发展与技术的不断进步,电子档案的地位已经越来越重要,档案电子化的趋势也已经越来越明显。政府发布的很多文件都清楚表明,电子档案管理部门需要提高对电子档案的保护程度,完善关于档案信息数字化所需要配套的基础设施建设,为更好地对档案进行管理做好充足的准备工作,从而进一步加快实现档案信息化的目标[9]。除此之外,各级档案管理部门需要做好有关电子文件归档入库以及电子档案的规范化标准化管理,这是现在电子档案管理工作的重中之重。同时各级档案主管部门需要在有关文件精神的指引下,提高对电子档案完整存储的重视程度,妥善推进电子档案的安全管理工作,配套完善电子档案管理任务所需要用到的一系列基础设施,更高效地发挥出电子档案部门的优势和高效,加快电子档案信息化的速度。有效地发挥出负责档案管理的主体的优势,为电子档案管理打下坚固的基础,推动档案信息化的顺利进行。各级不同的档案管理部门需要对电子文件的归档以及入库做好准备工作,实行对电子档案的规范化和标准化管理,以上就是目前电子档案管理工作的中心任务。

电子档案是对各个单位以及社会大众日常生活的记录,与国家和个人的切身利益息息相关。在数字化大背景下,计算机软件使得无纸化办公成为大势所趋,提高了日常工作的效率,各种电子数据信息归档后形成了电子档案。由于公民法律意识的不断增强,当发生纠纷时越来越多的人会选择拿起法律的武器来维护自己的合法权益,证据在解决纠纷的过程中发挥着重要的作用,伴随着法律体系的不断完善,证据的种类随之增多,扩大了电子数据能够作为证据使用的范围,为大量纠纷的解决提供了切实有效的依据,所以必须要更加重视电子档案中能够作为电子证据使用的数据,转变以前的电子档案管理模式,借助高科技手段的帮助,提高电子档案管理的质量。

4.2 提升电子档案管理人员的专业能力

电子档案管理所配套的设备都需要工作人员来完成相关操作,工作人员必须从思想上提高电子档案安全保护的重视程度。电子档案除了能够进行信息服务还可以作为诉讼证据在法庭上出示,关乎到档案管理部门和个人的合法权益,所以电子档案管理人员需要树立档案的价值意识,及时更新档案管理的理念。除此之外,工作人员档案管理的专业能力也需要提升。因为电子档案所涉及到的保密信息比较多,所以电子档案管理人员必须掌握丰厚的档案管理技能,积极主动参加档案管理技能和保密培训,从多方面提升电子档案管理人员的专业技能以及档案管理队伍的素质水平。电子档案管理人员提高自己的法律意识以及责任意识,档案管理部门正确引导工作人员以规范的方式对待处理电子信息[10]。因为很多电子档案都会涉及到知识产权的相关问题,所以电子档案管理人员学习新修订的《档案法》的有关法律专业知识也是非常有必要的。

4.3 完善电子档案管理的相关立法

推进电子档案管理的法制化建设,保护电子档案所具有的法律效力。新修订的《档案法》首次通过法律条文的形式确定了电子档案的法律效力,承认了电子档案也可以作为法律凭证,为电子档案进行规范化的管理提供了法律依据以及保障。同时,还需要建立信息安全机制和科学的电子档案管理体系,强化电子档案管理的每一个环节,保证电子档案作为法律证据的完整性,提高电子档案的法律效力。加强电子档案管理的知识产权保护,既要注意保护权利人的知识产权也要维护电子档案管理部门自身形成的知识产权,借助电子档案的来源对其是否具有知识产权作为相应的判断。对于具备该权利的电子档案的使用,应该在与档案知识产权人进行协商的基础上取得相应的许可。如果需要对档案信息进行利用,必须要对电子档案作品的一系列权利比如网络传输权加以保护。完善有关的法律法规,相关部门制定档案管理的行业标准,在立法以及执法两方面来维护公民的隐私权。注重电子档案的日常管理,严密把控电子档案的共享和泄露,如果没有获取权利人的许可,不可以将档案信息进行公开。提高法律保护意识,减少在电子档案管理的过程中产生的泄密问题。

电子档案信息化在国家的大力支持下不断地快速发展,伴随着技术的更新进步,有关于电子档案的相关立法也应该与时俱进逐步完善,尽可能快地建立一个完整的电子档案的法律体系,在该法律体系的支撑下,各级机关团体以及其它的组织逐步建立完善电子档案的系统。当前电子档案的法律体系并没有非常成熟,这种情况下各级地方政府就可以灵活应对,根据各区域内的具体情况,出台电子档案的配套细则或者发布一些指导性的政策规定,各级地方政府在出台电子档案的相关规定之前,需要保持沟通交流,以确保各地出台的政策是相互协调的,不可以存在冲突,可以结合现实情况适当借鉴国外电子档案管理的相关经验,在制度的角度为保管电子档案的安全提供保障,使得对电子档案的管理更加规范,进一步提高电子档案的法律地位。对电子档案进行信息化建设是非常重要的,电子档案的载体以及管理主体与纸质档案相比发生了新的改变,对于不再适应电子档案管理的相关法律法规,应该及时进行废除或者修改,建立一个全新的电子档案管理法律法规,将电子档案管理的法律责任界限加以明确,发挥出电子档案的真实作用。所以,保障电子档案所具有的法律效力,最根本的还是要回归到相关法律本身,需要借助法律对于电子档案所具有的证据价值进行评估,有关立法机关结合现实情况完善电子档案的相关专项立法,进一步明确规定电子档案的法律地位。

4.4 完善电子档案管理的配套措施

由于互联网具有开放性的特点,档案信息电子化之后从传输、使用等方面对电子档案采取保密措施,及时检查计算机防火墙的严密性,对电子档案的信息采取备份,以免出现电子档案信息丢失篡改等问题。假如出现这些问题,可以迅速借助大数据的找回恢复技术,将丢失的电子数据及时找回,最大程度地减少损失。对电子档案进行更加高效的利用,需要配套完备的硬件设施,比如计算机、打印机等,同时还需要及时更新与完善计算机系统的软件。最大程度地在配备硬件设施中投入更多资金,档案管理部门加大学习系统培训的资金,调动电子档案管理人员学习的积极性。电子档案能够作为证据使用推动了诉讼活动的开展,法律已经对电子证据做出来相对全面的规定,所以要更好地发挥电子档案的证据作用。建立一个电子档案的证据网上平台,更新电子档案管理的技术手段,及时对电子档案进行认定以及必要的整理维护,尽可能的抵挡外部因素对电子档案进行的攻击。在能够确保电子档案安全以及保密的前提之下,借助先进的计算机技术,对电子档案进行有效调取,将调取到的档案信息进行整合,搭建电子档案信息共享的平台。

5 结束语

新修订的《档案法》为档案管理提供了法律保障,为处理档案管理过程中带来的许多问题提供了法律依据。电子档案管理人员应该遵循相关法律的规定,合理处理电子档案管理过程中产生的侵犯知识产权隐私权等问题,对产生问题的原因进行分析,以期找到相应的解决对策,更好地推进电子档案的信息化建设。