秦汉县级诸官的流变：以出土文献为中心的讨论*

沈 刚

秦汉王朝依靠从中央到地方一整套严密的官僚机构来实现其集权统治目标。这套机构在正史的表、志里虽有比较系统的记述，但只是呈现了官僚和机构的框架，仅据此无法了解不断变化的地方行政制度以及繁冗的机构与不见经传的官称。后来历代史家从典籍中尽力勾稽，但在地方行政制度方面还是仅论及地方长吏等主要吏员，对于了解基层行政还是无法提供更多的帮助。进入20世纪，严耕望从现代行政制度视角审视秦汉地方行政制度，除了爬梳传世文献，也利用西北汉简和汉代石刻等新史料作了系统的研究，整理、考证出严整的秦汉地方行政体系，成为后来讨论这一问题的基础。①严耕望：《秦汉地方行政制度》，北京：北京联合出版公司2020年。不过，因为没有一时一地完整的地方行政机构样本，因此展现出来的还是不同时段地方行政制度的缀合形态。自睡虎地秦简发现以来，记录地方行政信息的简牍资料不断刊布，提供了很多关于地方官僚机构的新内容和新知识。由此，学界对中国古代早期地方行政机构，特别是县域以下行政机构的认识不断深化。其中，尹湾汉简“吏员簿”以及里耶秦简“迁陵吏志”均有相关吏员活动的记述，两者对比，可以动态地观察秦汉县级吏员设置情况。

里耶秦简记录的秦迁陵县基层吏员分为两套系统，一是主管某项专门事务的诸官，一是领导、管理某方面行政事务的列曹，这已成为学界共识。①郭洪伯：《稗官与诸曹——秦汉基层机构的部门设置》，卜宪群、杨振红主编：《简帛研究（二〇一三）》，桂林：广西师范大学出版社2014年，第101—127页；孙闻博：《秦县的列曹与诸官——从〈洪范五行传〉一则佚文说起》，武汉大学简帛研究中心主办：《简帛（第十一辑）》，上海：上海古籍出版社2015年，第75—87页。后来研究基本踵继其说，观点大致相同，不赘述。这一体系不仅与严耕望等学者梳理出来的县下机构分为纲纪、门下和列曹体系不同，而且与时代在西汉中后期的尹湾汉简“吏员簿”也有一定差异。对于这种差异，学界提出了一些解释——列曹发展、县廷扩张侵蚀了诸官职能，并探讨了其中原因。②邹水杰：《秦简“有秩”新证》，《中国史研究》2017年第3期；姚立伟：《从诸官到列曹：秦汉县政承担者的转变及其动因考论》，《史学月刊》2020年第1期；土口史记：《秦代的令史与曹》，张忠炜主编：《里耶秦简研究论文选集》，上海：中西书局2021年，第399—428页。如果选取这两个定点来比较，区别自然明显。但这种差异是不是非此即彼的，即一套系统同化、取代了另一个系统呢？这一点值得我们深入思考。因为严耕望等学者对列曹已有系统的研究，本文试以出土文献为基础，重新梳理诸官系统在秦汉时期的流变，并尝试解答这一变化的原因。

一、秦代诸官的内涵与特质

诸官这类机构是近年才被学界发现和关注的。这是因为里耶秦简刊布后，秦迁陵县作为一个地方行政样本，为我们提供了秦代县级机构设置的翔实信息，从中可以比较清晰地看出其具体结构。经过学界考证和梳理，提出了和列曹相对的机构，称为“诸官”或“稗官”，并能和《五行大义》相印证，已为定谳。诸官和列曹二分的形式，在“迁陵吏志”中有集中体现：

迁陵吏志： AⅠ吏员百三人。AⅡ令史廿八人，AⅢ【其十】人䌛（徭）使，AⅣ【今见】十八人。 AⅤ官啬夫十人。BⅠ其二人缺，BⅡ三人䌛（徭）使，BⅢ今见五人。BⅣ校长六人，BⅤ其四人缺，BⅥ今见二人。CⅠ官佐五十三人，CⅡ其七人缺，CⅢ廿二人䌛（徭）使，CⅣ今见廿四人。CⅤ牢监一人。CⅥ长吏三人，DⅠ其二人缺，DⅡ今见一人。DⅢ凡见吏五十一人。 DⅣ 9-633③陈伟主编：《里耶秦简牍校释（第二卷）》，武汉：武汉大学出版社2018年，第167—168页。

在所有类型吏员中，长吏三人为令、丞、尉，令史主管列曹，校长是亭吏，官啬夫掌诸官，这些都可对应。问题在于官啬夫员额是10人，但里耶秦简中啬夫超过10人，那么，究竟哪些吏员在“迁陵吏志”记录的官啬夫之列呢？对此，学界有多种排列、组合的方式。单印飞、刘鹏曾将迁陵县10个官啬夫所属列表，孙闻博也提出了新的解说，我们将其汇总如下：④刘鹏：《也谈简牍所见秦的“田”与“田官”——兼论迁陵县“十官”的构成》，武汉大学简帛研究中心主办：《简帛（第十八辑）》，上海：上海古籍出版社2019年，第57—74页；单印飞：《秦至汉初县行政机构设置辨析》，《中国史研究》2022年第1期；孙闻博：《从乡啬夫到劝农掾：秦汉乡制的历史变迁》，《历史研究》2021年第2期。

表1 迁陵县诸官名目统计表

另外，高震寰后来的研究也倾向于将发弩放到诸官中。⑤高震寰：《对里耶秦简〈迁陵吏志〉的另一种假设》，周东平、朱腾主编：《法律史译评（第九卷）》，上海：中西书局2021年，第37—57页。对于这份文书中诸官的组成，我们从两个方面入手分析。

首先，将几家结论无争议的诸官放到一起，观察其共有特征。这些诸官包括司空、少内、仓、畜官、田官。秦代司空，管理刑徒、组织劳动生产；少内，主财物出纳；仓，负责粮食储存收支、轻刑徒隶臣妾管理；畜官，管理牲畜；田官，管理官府直接控制的公田。在里耶秦简中还有一种对诸官等机构进行考课的文书，称某官课志。这类文书有：田官课志（8-479）、司空课志（8-486）、仓课志（8-495）、畜官课志（8-490+8-501）。上述司空、仓、畜官、田官皆在其中。考课内容包括官府在农业和畜牧养殖业等方面收支增减、劳动力使用情况，还有徒隶生育和死亡情况。徒隶是秦代依附于国家的特殊力役承担者，他们提供的劳动力资源也是官府的资财。综合这两方面因素可知，上述诸官的特点之一便是为国家经济服务的部门。

少内虽不在其中，但它除了管理财物出纳，也承担一部分生产职能，如下简：

后九月壬寅旦，佐□以来。/尚发。 8-2034背①陈伟主编：《里耶秦简牍校释（第一卷）》，武汉：武汉大学出版社2012年，第421页。

少内需要从司空处接收刑徒求羽。羽是当时重要的战略物资，需要缴纳到上级官府。②沈刚：《秦简所见地方行政制度研究》下编第七章《贡赋之间：“羽”赋的性质》，北京：中国社会科学出版社2021年，第344—354页。这说明少内与上述几种诸官性质相同，自然也无疑问。

然后，我们来讨论剩下几种有争议的诸官：

（1）田啬夫。这是与田官啬夫并列的县吏，主管全县农业生产事宜，是纯粹的行政事务，似与上述列入诸官啬夫的职能不符。但是，里耶秦简也有田课志：“田课志。AⅠ䰍园课。AⅡ·凡一课。BⅡ8-383+8-484”③陈伟主编：《里耶秦简牍校释（第一卷）》，第141页。从这枚简看，田啬夫管理县中䰍园生产，担负着生产职能，也可归到诸官之中。

（2）尉。里耶简中的“尉”表现出一定的特殊性，其身份是长吏，但在现实行政中，地位比诸官稍高，而低于县丞。④沈刚：《秦简所见地方行政制度研究》上编第二章《县级行政组织中的武职系统》，第27—39页。尉也承担部分经济职能，在县廷考课项目中有“尉课志”：“ 【尉】课志： AⅠ卒死亡课，AⅡ司寇田课，AⅢ卒田课。BⅠ·凡三课。BⅡ8-482”⑤陈伟主编：《里耶秦简牍校释（第一卷）》，第165页。不过，考虑到在这份迁陵吏志名单中，尉已归长吏之列，故排除尉。

（3）都乡、启陵乡与贰春乡。乡的长官为乡啬夫，他们管理民政事务，先前研究将其细分为和官啬夫相对的民啬夫。⑥裘锡圭：《啬夫初探》，《古代文史研究新探》，南京：江苏古籍出版社1992年，第433—505页。但从里耶简看，其本质是县的派出吏，身份、性质与上述几种啬夫一样，并且考课内容也与上述诸官有类似之处：“乡课志： AⅠ□□□； AⅡ□食□□课； AⅢ黔首历课； BⅠ寡子课子课； BⅡ·凡四课。 BⅢ8-483”⑦陈伟主编：《里耶秦简牍校释（第一卷）》，第165页。按照校释者意见：历，是数；加之课子或是向其课税，其职责内容包括户口的增减与税赋收入，从广义上看也属于经济职能。

（4）库。里耶秦简所载库的基本职能是庋藏、运输及修缮兵器，同时也出卖祭品，带领刑徒捕羽等。前者和仓相同，后者与乡、少内功能相当，体现的是其经济职能。⑧沈刚：《秦简所见地方行政制度研究》下编第九章《秦简中的“库”及其在汉代的流变》，第367—384页。因此，库亦属诸官。

（5）船。张家山汉简《二年律令·贼律》中有“船啬夫”的记录，并且船也属官府公物。同时里耶简6-4：“□年四月□□朔己卯，迁陵守丞敦狐告船官Ⅰ□：令史㢜雠律令沅陵，其假船二㮴，勿Ⅱ留。Ⅲ”⑨陈伟主编：《里耶秦简牍校释（第一卷）》，第19页。从形式看，“船官某”是船官啬夫某的省称，亦在县官啬夫之列。但回到里耶秦简语境中，孙闻博认为，船官隶属司空，不是县内主要诸官。⑩孙闻博：《从乡啬夫到劝农掾：秦汉乡制的历史变迁》，《历史研究》2021年第2期。故而，即使存在掌管船只的机构，也只是司空之下的二级机构，不能和迁陵吏志中的官啬夫比肩。

（6）发弩。发弩是武职系统官吏。①沈刚：《秦简所见地方行政制度研究》上编第二章《县级行政组织中的武职系统》，第33—35页。《岳麓书院藏秦简》（肆）中有两条简文或可显示其身份：

丞相其以制明告郡县∟，及毋令吏以苛 （徭）夺黔首春夏时，令皆明焉。以为恒，不从令者，赀丞、令、令史、尉、尉史、士吏、发弩各二甲。②陈松长主编：《岳麓书院藏秦简（肆）》，上海：上海辞书出版社2015年，第217—218页。

●材官、趋发、发弩、善士敢有相责（债）入舍钱酉（酒）肉及予者，捕者尽如此令，士吏坐之，如乡啬夫。③陈松长主编：《岳麓书院藏秦简（肆）》，第221页。

对此，整理者解释说：“专司射弩的兵种，由‘发弩啬夫’统领。”④陈松长主编：《岳麓书院藏秦简（肆）》，第231页。发弩同“材官”等并列，似乎也暗示着他们隶属野战部队。第一条材料的连坐关系中，除了“赀丞、令、令史”这一组合之外，发弩和“尉、尉史、士吏”这套武职系统在一起，也就是说，其主要职能是以暴力手段维持社会秩序。这与前列各种啬夫不同，而且与材官等野战部队并列，甚至意味着他们并非县中吏员。

（7）厩。里耶秦简8-163：“廿六年八月庚戌朔壬戌，厩守庆敢言之：令曰Ⅰ司空佐贰今为厩佐言视事日。·今以戊申Ⅱ视事。敢言之。”⑤陈伟主编：《里耶秦简牍校释（第一卷）》，第99页。厩守庆即厩守啬夫庆，并且其佐可以和司空佐调转。从形式看，厩有可能在县官之列。但如果算上厩啬夫，官啬夫就超过10人。我们换一个角度看，上述10位官啬夫在县列曹计录中均能找到对应的曹：仓啬夫对应仓曹，司空啬夫对应司空曹自不待言。在金布计录下面有“库兵计”“少内器计”，在仓曹计录下有“畜官牛计、马计、羊计”“田官计”，在户曹计录下有“乡户计”“田提封计”。但是，在这些列曹计录的子项目下没有厩，至少说明不是同类。那么它为什么会出现在县中呢？在里耶秦简中也曾提到厩曹，但这是郡级机构：

【廿】六年二月癸丑朔庚申，洞庭叚（假）守高谓县丞：干雚及菅茅善用殹（也）。且烧草矣，以Ⅰ书到时，令乘城卒及徒隶、居赀赎责（债）勉多取、积之，必各足给县用复道干Ⅱ草。唯毋乏。它如律令。新武陵布四道，以次传，别书。书到相报，不报者追之。新Ⅲ【武陵】□书到，署厩曹。以洞庭发弩印行事。Ⅳ9-1861⑥陈伟主编：《里耶秦简牍校释（第二卷）》，第374页。

这是洞庭郡守发出的文书。新武陵县回复的文书“署厩曹”，为郡曹。我们怀疑厩归郡掌管，因为其职能主要为运送官员，所以要分散在属县，在业务上和县发生联系，但厩啬夫的身份却是郡吏。

综上所言，我们认为“迁陵吏志”中10个诸官分别是仓、司空、库、少内、田、田官、畜官、都乡、启陵乡、贰春乡。

上述诸官的工作内容，除了为保障官府正常运转而提供服务外，还表现在对国家资产的收纳、存储和增值上。从这一角度或可说他们是以经济活动为主的业务部门。这一点也从里耶秦简9-2289司空分配刑徒的部门可以看出：其中有少内、库、畜官、田官、仓、都乡、启陵乡、尉、园等。⑦陈伟主编：《里耶秦简牍校释（第二卷）》，第455—458页。前述简8-383+8-484“田课志”包含着“䰍园课”，䰍园应该是归田啬夫所属。总体看来，他们都是使用刑徒从事生产活动的机构。而县内外行政命令的上传下达、各种事务的统筹安排、刑狱裁决等庶务，则由长吏主导、列曹具体操作的县廷来处理。或正如张锐所言，列曹是政务机关，诸官是事务机关。⑧张锐：《秦汉行政体制研究》，北京：社会科学文献出版社2017年，第457页。

根据前文确定的秦代县中诸官及其特点，我们接着来观察诸官在汉代的存续情况。这类基层机构及其职官，在出土文献中出现频次较多，下文依然以简牍资料为主，兼及其他出土资料，勾稽出这些业务机构的存在形态。

二、汉代诸官的存续与流变

人闰月、四月御钱万。阳朔二年四月壬申，县（悬）泉置啬夫尊受少内啬夫寿。0210①：96③胡平生、张德芳：《敦煌悬泉汉简释粹》，上海：上海古籍出版社2001年，第74页。

前失不分别处。唯 CWJ1③：325—1—49④长沙市文物考古研究所、清华大学出土文献研究与保护中心、中国文化遗产研究院、湖南大学岳麓书院编：《长沙五一广场东汉简牍选释》，上海：中西书局2015年，第192页。

前一枚简是向悬泉置支出钱，后一枚简是少内啬夫收取某类钱，两条材料分属两汉，县中少内一直发挥着财政功能。

（2）都田。秦简中既有田啬夫，也有都田啬夫。刘鹏认为，都田啬夫实质上仍是设于县或都乡的田啬夫。⑤刘鹏：《也谈简牍所见秦的“田”与“田官”——兼论迁陵县“十官”的构成》，武汉大学简帛研究中心主办：《简帛（第十八辑）》，第63页。西北汉简中出现了都田啬夫，简73EJT37:765 “昭武都田啬夫居延长乐里石襃年廿七 马一匹 九月乙卯”，⑥甘肃简牍博物馆、甘肃省文物考古研究所、甘肃省博物馆、中国文化遗产研究院古文献研究室、中国社会科学院简帛研究中心编：《肩水金关汉简（肆）》下，上海：中西书局2015年，第67页。直接说明了在昭武县有都田啬夫。汉印中也有“都田”，在甲渠候官出土。⑦罗福颐：《秦汉南北朝官印征存》，第85页。这些材料集中出现在边地，设置都田啬夫是否为边县特制呢？西汉中期之后，授田制度体系崩溃，边地作为新地，有大量新开垦土地。比如在西北边地还有一种客田：

五凤二年二月甲申朔壬戌乡啬夫顺敢言之道德里周欣自言客田张掖

郡觻得县北属都亭部元年赋筭皆给谒移觻得至八月□检

二月辛亥茂陵令 守左尉亲行丞事/掾充73EJT37:523A⑧甘肃简牍博物馆、甘肃省文物考古研究所、甘肃省博物馆、中国文化遗产研究院古文献研究室、中国社会科学院简帛研究中心编：《肩水金关汉简（肆）》下，第49页。

对于其中关键的“客田”一词，学界目前并没有确切解说。⑨王子今：《汉代“客田”及相关问题》，中国文物研究所编：《出土文献研究（第七辑）》，上海：上海古籍出版社2005年，第102—107页。但从简文看，这是由茂陵人在张掖郡耕种的土地，和内地的土地私有似乎有所区别。或许因为还保留着传统授田制的孑遗，导致了管理全县农业事务的都田啬夫的存在。

（3）库。在西北汉简中也记录有县中库啬夫。比如简73EJT30:30A，记录了一组官吏功劳，其中有“删丹库啬夫徐博中功二劳五月一日”。⑩甘肃简牍博物馆、甘肃省文物考古研究所、甘肃省博物馆、中国文化遗产研究院古文献研究室、中国社会科学院简帛研究中心编：《肩水金关汉简（叁）》下，上海：中西书局2013年，第107页。删丹乃是张掖郡属县。汉代官印中亦有库半通印。⑪罗福颐：《秦汉南北朝官印征存》，第79页。

（4）仓。邵鸿在考察汉代的仓时，从西北汉简和铜器铭文中均找到了关于县级仓啬夫的记录。此不赘述。⑫邵鸿：《西汉仓制考》，《中国史研究》1998年第3期。

（5）司空。肩水金关汉简有：“建平元年九月癸丑居延令强守丞宫移过所县道河津关遣司空佐张党以令对会□月……。 73EJT37:1045”⑬甘肃简牍博物馆、甘肃省文物考古研究所、甘肃省博物馆、中国文化遗产研究院古文献研究室、中国社会科学院简帛研究中心编：《肩水金关汉简（肆）》下，第86页。这是居延县令和县丞发出的文书，派遣下属司空佐执行某项任务。说明县中仍然有司空这一机构。边地司空负责刑徒事务：

神爵三年六月己巳朔乙亥司空佐安世敢言之复作大男吕异人故魏郡繁阳明里乃神爵元年十一月庚午坐伤人论会二年二月甲辰赦令复作县官一岁三月廿九日·三月辛未

罚作尽神爵三年四月丁亥凡一作一岁一月十八日未备二月十一日以诏书入钱赎罪免为庶人谨为偃检封入居延谒移过所 73EJH1:3A①甘肃简牍博物馆、甘肃省文物考古研究所、甘肃省博物馆、中国文化遗产研究院古文献研究室、中国社会科学院简帛研究中心编：《肩水金关汉简（肆）》下，第125页。

这是司空佐写的将刑尽刑徒遣返回家乡的文书，其基本职责和秦代没有区别。②宋杰认为，至少在秦和西汉，县中均设有司空，职能一样，西汉末期到东汉前期撤出京师和郡县机构，相应的组织改称“作部”。参见宋杰：《秦汉国家统治机构中的“司空”》，《历史研究》2011年第4期。

（6）畜官。罗福颐《秦汉南北朝官印征存》中收录有“畜官”半通印，③罗福颐：《秦汉南北朝官印征存》，第82页。考虑到上述库、少内、都田等县诸官皆为半通印，畜官应也是县吏。

（7）田官。汉代史料中，也有田官的记载，比如：

十一月丁巳，中郎安意使领护敦煌、酒泉、张掖、武威、金城郡农田官、常平䊮（籴）调均钱谷，以大司农丞印封下敦煌、酒泉、张掖、武威、金城郡太守，承书从事下当用者，破羌将军军吏士毕已过，具移所给吏士赐诸 （装）实……Ⅱ0114②：293④胡平生、张德芳：《敦煌悬泉汉简释粹》，第51页。

地方农田官直属中央，边地出现的农官与田官，与秦代形同而实异。在西北汉简中还有骍马田官等，其长官是令而非啬夫。⑤杨剑虹：《从居延汉简看西汉在西北的屯田》，《秦汉简牍研究存稿》，厦门：厦门大学出版社2013年，第6页。如果不是材料漏记，那么原因便可能是当时国家直接控制经营的田地在县域中已经不多，因而县中取消了这一机构。

除了与秦代相同的县属诸官以外，在西北汉代简牍中，邮驿等相关机构似也归属于县。大庭脩指出：“在郡县一级的官吏中，在厩、厨、传舍这种交通设施里面都分别设置啬夫。”⑥大庭脩：《汉代的啬夫》，中国社会科学院历史研究所战国秦汉研究室编：《简牍研究译丛（第一辑）》，北京：中国社会科学出版社1983年，第176页。悬泉置汉简中这类机构数量更多，据郝树声、张德芳所言，悬泉置有啬夫、丞、佐等，隶属于效谷县，其下有悬泉厨、悬泉厩等附属机构，亦有啬夫和佐。⑦郝树声、张德芳：《悬泉汉简研究》，兰州：甘肃文化出版社2009年，第23—29页。

西汉后期尹湾汉简“吏员簿”和里耶秦简“迁陵吏志”有很多相似性，也是在讨论秦汉县级行政机构设置时常用来比较的对象。⑧水间大辅：《里耶秦简〈迁陵吏志〉初探——通过与尹湾汉简〈东海郡吏员簿〉的比较》，武汉大学简帛研究中心主办：《简帛（第十二辑）》，上海：上海古籍出版社2016年，第179—196页。我们同样移录其中的海西县作为个案，进行比较分析：

海西吏员百七人，令一人，秩千石；丞一人，秩四百石；尉二人，秩四百石；官有秩一人；乡有秩四人；令史四人；狱史三人；官啬夫三人，乡啬夫十人；游徼四人；牢监一人；尉史三人；官佐七人；乡佐九人；亭长五十四人，凡百七人。⑨连云港市博物馆、东海县博物馆、中国社会科学院简帛研究中心、中国文物研究所编：《尹湾汉墓简牍》，北京：中华书局1997年，第79页。

从吏员角度可以分为几大类：一是官有秩、乡有秩、官啬夫、乡啬夫。有秩和啬夫是一类，差别在于秩级；乡和官在“迁陵吏志”中归为一类。因此这一大类相当于“迁陵吏志”中的官啬夫。二是令史，与“迁陵吏志”相同。三是亭长，和“迁陵吏志”中的校长相当，⑩廖伯源：《汉初县吏之秩阶及其任命——张家山汉简研究之一》，《社会科学战线》2003年第3期。是前后相继的关系。四是乡佐与官佐。在“迁陵吏志”中，皆为官佐。五是牢监，二者相同。六是令、丞、尉。在“迁陵吏志”中直接称为长吏三人。最后是吏员总额。也就是说，从总体分类上，秦和西汉后期县级官府的吏员大体相当，也就意味着官府内部架构没有太大变化。

但是，从细部观察也能看出两者之间的一些差异。首先是官啬夫已经细分，从秩级上分为两等——有秩和啬夫，迁陵县皆为有秩。⑪邹水杰：《秦简“有秩”新证》，《中国史研究》2017年第3期。而且，官啬夫和乡啬夫已经分开，官啬夫变成单纯的县属各机构长官。这说明此时乡的性质虽然还是县廷派驻机构，但其职能已经扩展，除了基本的赋税征收等职能外，也设置三老等负责教化，因而将其独立出来。官佐和乡佐也同样随之分开统计。狱史、游徼、尉史单独列出，游徼是后起的分部负责治安事务的职官。①于振波：《秦汉校长考辨》，《中国史研究》2018年第1期。按：但他认为游徼和秦至汉初的校长是承继关系，我们不取其说。从五一广场东汉简牍来看，游徼和贼捕掾、亭长共同负责相关部的治安，称为某部游徼，为县吏。尉史在里耶秦简中就已存在，但并未列在“迁陵吏志”中，我们考虑这可能和当时尉的地位有关。秦时县尉虽为长吏，但在实际政务活动中其地位介于令、丞和诸官之间，因而其属吏也不好与县廷之令史等量齐观。②沈刚：《秦简所见地方行政制度研究》，第15—23页。狱史从令史中析出，或与其身份变化有关。除了分类的差异，我们再看数量方面的不同，列表如下：

表2 里耶秦简“迁陵吏志”与尹湾汉简海西县“吏员簿”吏员员额对照表

这里仅就本文所关心的诸官和列曹的关系，从这份表格分析相关的变化：

一是令史数量收缩，这是因为此时主理列曹的是掾和史。土口史记认为：“卒史、令史等旧有的官职名尽管仍被延续，但在现实中只能起到标示官秩的意义。”③土口史记：《秦代的令史与曹》，张忠炜主编：《里耶秦简研究论文选集》，第411页。此时若增加令史，则会造成机构固定员额膨胀。但掾、史使用灵活，有很多员外设置的方式。如尹湾汉简有“人·今掾史见九十三人其廿五人员十五（？）人君卿门下十三人以故事置廿九人请治所置吏赢员廿一人”。廖伯源认为，这是县之掾史设置，除了25人是国家规定的员额之外，其余都是以各种名目设置的吏员。④廖伯源：《汉代郡县属吏制度补考》，《简牍与制度：尹湾汉墓简牍官文书考证》，桂林：广西师范大学出版社2005年，第50页。相反，令史具有相应秩级而列于吏员簿中，很难超出朝廷规定的数额。

二是官啬夫，如果去掉乡啬夫，迁陵县有七位；海西县去掉乡啬夫与乡有秩，还有五位。这说明诸官机构不仅没有扩张，反而有所收缩。且对比官佐，两个县除去乡佐外，比例更是达50∶7。诸官机构及佐官数量锐减，意味着所辖事务的急剧减少。按前面所言，秦代诸官承担了大量的生产任务，管理着刑徒，并且诸官下还有一些诸如漆园等下设机构以及离仓等分支机构，导致诸官的佐贰数量大增。西汉东海郡中一些负责生产事务的机构，不在县中管理，比如伊庐盐官、北蒲盐官、下邳铁官等，他们在吏员簿中与县、侯国并列，其下亦有官啬夫、佐等。

三、诸官在汉代变化的原因

我们将里耶秦简中诸官与汉代诸官一一考证、比对，展现了两者相沿袭的一面，说明秦汉时期县级诸官都具有生产组织的功能。但不可否认的是，和列曹组织的发展不同，汉代诸官相比秦代已经有了变化，主要表现在三个方面：一是生产功能已经弱化。汉代诸官中的都田、畜官等，还负责专职管理生产事务，但如仓等机构不仅不再管理隶臣妾等刑徒，而且也看不到饲养家禽、家畜的记录，变成了行政运转的保障机构。二是与事务减少相对应的是吏员的减省。尹湾汉简中诸官佐人数急剧减少，尽管机构还在，但事务减省就无法设置更多的冗员。三是一些服务类的诸官地位上升，例如厩、置、厨等。他们本来不承担生产任务，此时其地位上升，在地方政务活动中常有其身影。《肩水金关汉简》载：“五月丁巳厩啬夫盖众行有尉事谨案憙年爵如书敢言之/尉史□五月戊午荧阳守……。 73EJH2:52”①甘肃简牍博物馆、甘肃省文物考古研究所、甘肃省博物馆、中国文化遗产研究院古文献研究室、中国社会科学院简帛研究中心编：《肩水金关汉简（肆）》下，第135页。厩啬夫代行长吏事务，虽然这些负责日常运转的机构地位并没有明显提升，但其主管官吏有时可以承担部分重要行政职能。总体来说，在秦代以生产增值、服务政务活动为主的县级诸官，尽管在汉代还保留了其中的一些特征，但这些特征已经不再明显。也正因为如此，自里耶秦简刊布以来，学界多认为汉代以后列曹扩张侵蚀了诸官权力。

不过我们认为，诸官衰落与列曹扩张并非此消彼长的关系。从结果看，列曹掾史固定化，在县廷政务处理中处处充斥其身影，而诸官则似已湮灭不见。然这种变化是多种因素共同作用的结果，列曹扩张并不能被看成一个主要的、正相关的因素。诸官职能和权力的变化，大略是受到以下因素的影响：

首先，郡县地位的变化。传统观点认为，郡县属吏系统设置同构。其中列曹的相似度更高。具体到诸官，则郡县之间有很大差异，这与地方行政重心转移等制度性变革关系颇大。很多生产经营机构在汉代由郡直接掌控。因此就我们的论题来说，郡级制度只能作为参考。在西汉初期之前，县是地方行政重心；西汉中期以后，郡的地位逐步上升，功能强大，不仅仅是作为县的上级存在。这对诸官的影响可以从两个方面来看：一是郡府开始拥有一些具有生产职能的职官。除了上述尹湾汉简中的盐官和铁官外，还有一些从事生产活动的机构，严耕望称其为郡国特种官，主要包括：农林、水利、渔业类，畜牧类，工矿、商业类，军事类，共4大类23种。②严耕望：《秦汉地方行政制度》，第188—204页。尽管这不会在一时一地同时设置，但这些机构一定程度上侵夺了原来县级诸官的一些生产职能。二是郡向地方行政重心演变，意味着有更大的事权，更能够组织起公共生产服务。东汉初年，汝南太守邓晨，“因署杨为都水掾，使典其事。杨因高下形势，起塘四百余里，数年乃立。百姓得其便，累岁大稔”。③《后汉书》卷82上《许杨传》，北京：中华书局1965年，第2710页。东汉太守可以根据需要设置相应官吏。修建这类大型水利工程，因为郡守具备绝对权力，可以组织起足够的社会资源来运作。对县而言则难度较大。因而这种因事而设、具有制度弹性的官吏，可能在县中设置更少，毕竟郡在地方行政中成为主导力量，太守具有更大的话语权，即使由太守动员其属吏，亦可以完成大型工程的修建。例如，《洛阳上东门桥右石柱铭》中提到的修城下漕渠的地方职官包括：河南尹，丞，水曹掾，任防史，史，将作吏，道桥掾。④叶程义：《汉魏石刻文学考释》，台北：新文丰出版公司1997年，第90页。除去长吏河南尹和丞之外，水曹掾、任防史、将作吏、道桥掾等都是河南尹府中固有的属吏，郡府中因事设置的各种曹很多，可以弥补传统诸官体系的呆板不足。另，《开通褒斜道记》载：“永平六年，汉中郡以诏书受广汉、蜀郡、巴郡徒二千六百九十人，开通褒余道。太守巨鹿鄐君，部掾冶级王弘，史荀茂、张宇、韩岑等兴功作。”⑤叶程义：《汉魏石刻文学考释》，第60页。对于重要的工程，郡府甚至可以临时组织列曹掾史牵头实施，不一定需要专门的诸官。而县则相形见绌，面对大型工程，他们能够依靠的力量非常有限。比如，《张仲有修通利水大道刻石》载：“时长吏王君，即使东曲里父老冯建□食□□□作□波□坍，畀下通利水大道，又为□保。时将作吏，邓张仲有□□约束。”⑥毛远明：《汉魏六朝碑刻校注》第1册，北京：线装书局2008年，第68页。王君能够动员的社会资源是里父老，那么刻石中的长吏只能是县令长。县级长吏在水利工程建设时没有在县级政府内部设置新机构和吏员，这与郡的组织方式不同，反映了县级诸官并没有进一步发展，无力承担新兴的社会生产建设的责任。除此以外，客观条件的变化也会造成个别诸官消失，比如因为官府直接控制的公田减少，县中田官已经湮没无闻。但无论如何，秦汉时代的诸官在数量上并没有太大变化，一方面说明他们设置稳定，另一方面也说明没有太大的制度弹性空间，无法根据需要设置新的机构。这也说明即使县廷列曹扩张，也不意味着诸官在萎缩。

其次，秦汉所用劳动力资源差异也是造成变化的一个原因。关于秦代刑徒的刑期，学界有无刑期、不定刑期等观点，总体来说，其刑期较长，因此国家能够控制的刑徒身份的劳动力数量相对较多，甚至成为县级诸官使用的主要劳动力资源。里耶秦简所见刑徒掌握在司空和仓这两个专门机构中，刑徒除了满足这两个机构自身使用外，还被派遣到其他诸官从事生产劳动，遂形成了徒作簿或作徒簿。也就是说，县廷诸官始终控制、驱使着一批刑徒劳动力。相较而言，汉代刑罚逐渐宽松，刑徒有规定的刑期，时间亦缩短。刑徒虽然也有在官府服役者，比如汉代西北地区从事劳作的弛刑徒：

神爵四年十一月辛酉朔甲戌县泉置啬夫弘将徒缮置敢言之廷髡钳釱左止徒大男郭展奴自言作满二岁□月

七日谨移爰书谒令狱案展奴初论年┕月┕日当减罪为减唯廷报如律令敢言之Ⅰ91DXT0309③沈刚：《里耶秦简牍中的“谒”与“应”》，邬文玲、戴卫红主编：《简帛研究（二〇二一春夏卷）》，桂林：广西师范大学出版社2021年，第128—144页。：9①甘肃简牍博物馆、甘肃省文物考古研究所、陕西师范大学人文社会科学高等研究院、清华大学出土文献研究与保护中心编：《悬泉汉简（贰）》，上海：中西书局2020年，第49页。

这条简文反映出两个问题：一是在邮置这样诸官性质的机构中有刑徒劳作；二是刑徒刑期较短，“髡钳釱左止徒”本应是四年刑，却减刑为两年多。也就是说，此时诸官能够控制的刑徒劳动力工作量有限。此外，秦代的仓负责隶臣妾这类刑徒的管理，而汉代则没有，职责收缩了。汉代国家应对公共生产事务是以农民的劳役为主，比如汉惠帝时：“三年春，发长安六百里内男女十四万六千人城长安，三十日罢。”②《汉书》卷2《惠帝纪》，北京：中华书局1962年，第89页。在这种背景下，县级诸官无法掌握大量随时差遣、使用的刑徒，他们只能根据需要使用这种从事力役的小农，在施展权力方面有所局限。

再者，我们今天之所以看到诸官在汉代的变化，还要考虑史料记载偏差的因素。从学术史来看，诸官之所以作为一个专门的论题进入学界视野，是因为在里耶秦简中有了系统记载，再联系已有史料，最终构筑成连续的演变脉络。不过，目前已发现的汉代史料还没有这样整齐的记录。虽然事涉汉代地方行政的简牍中不乏相关内容，但较之秦简的记载，其完整性和体系化明显打了折扣。从本文前面使用的材料看，虽然能爬梳出汉代诸官的零散信息，但明显缺乏系统记述。而且，这些信息多出现于西北边地简牍，这批简牍毕竟具有一定的特殊性。比如，都田是建立在官府掌握大量国有土地的基础上，而就汉代整体情况来看，国有土地是越来越少的，都田是否能在土地兼并较严重的内郡设置尚未可知。虽然尹湾汉简吏员簿中能够看到官啬夫、令史等，但作为集簿，其功能只需记录数字，具体官称、职能则付阙如。长沙五一广场东汉简牍是临湘县的文书档案，从目前已刊布内容看，与里耶秦简这样内容综合、丰富的特点不同，它以叙述事件为主，少有簿籍；且从内容来说，多以辖境内处理的案件为主，似乎来源于负责司法的辞曹或贼曹文书，从事生产、服务性职能的诸官自然不是其记载的重点。这种史料记录上的偏差，或许也在一定程度上塑造了我们今日对秦汉诸官演变的直观印象。

里耶秦简的出土与刊布，勾勒出秦代县廷职官的两个类别，使我们明晰了诸官系统的存在。诸官系统的职责是执行县廷指令，而非偏重行政。即使有时诸官也对县廷提出建议，其目的也非协助决策，而是为了请求县廷解决本部门出现的问题。③他们在县级行政系统中扮演的是保障、服务角色。虽然他们在秦代经济生产中职能表现得更为显著，但如果放眼整个秦汉时代，这并非其本身固有的属性，更可能是秦代的一种特殊性。秦代国家政权和社会的关系更强调对地方社会的赋敛，且集权初建，除了课税以外，国家也亲自参与农业、商业甚至手工业等生产经营活动，直接获取国家机器运转所需的各种物资。汉代中期以后，诸官经济职能弱化，但其保障国家机器运转的基本属性被保留下来，故组织架构变化不大，只做了微调。与此同时，行政事务增加，地方统治重心上移，导致了列曹机构发生变化，列曹与相关吏员增加。但这并不意味着他们侵蚀了诸官，两者是在各自不同的轨道上发生着变化。