全过程视角下项目预算绩效评价指标体系分析

马圣阳

摘要：在我国经济高质量發展阶段，为全面推进预算全过程绩效管理体制深化改革，对于预算绩效评价方式的创建，应贴合实际需求，呈现出多元化特征，从事后单一评价朝着全过程的评价，具有高度的综合性。在整个预算绩效评价中，创建指标体系是关键和核心，也是创新绩效管理模式的重点目标及方向。文章基于全程视角，分析项目预算绩效评价指标体系内容，并为相关研究提供借鉴意义。

关键词：全过程视角；项目预算绩效评价；指标体系

早在1950年，我国预算制度就已经确立，经过理念发展和实践探索，取得显著性成就，但仍在实际应用中显现出一些问题和不足。2011年，财政部举行了第一次全国预算绩效管理工作会议，明确表明构建预算绩效管理机制的重要性，对此需要将该项制度贯穿到整个预算管理过程。因此，如何利用项目预算绩效指标体系，优化资源配置，最大化地获取良好的经济效益和社会效益，成为当前重点研究课题。

一、传统模式下项目预算绩效评价指标体系共性问题

绩效突出问题主要在于对绩效目标设置采取粗放方式，部分效益指标缺乏完善性，尤其是指标数量、质量及时效等要素，需要财政和预算部门予以高度重视，持续实施相应的整改措施。

（一）绩效指标比较笼统和模糊，无法进行量化和考核

结合指标离散度理论，经分析各行业及领域的评价报告可知，虽然都设置相应的绩效目标，但缺乏科学性和合理性。指标设定往往具有笼统和模糊的特点，具体来说，就是定性过多、定量太少，无法实施针对性的考核，匮乏相应的质量衡量标准。《北京市2019年度预算执行审计报告》文件，反映了绩效指标创建中存在的客观问题，该报告中采用的绩效目标管理制度为粗放式管理，在项目栏中没有填写对应的指标，也存在错填、漏填的问题，针对效益指标做综合因素分析（数量、质量、成本及时效等），有关部门提出结合实际情况作相应调整和改进的建议，否则造成无法衡量和评价绩效目标的价值体系。此外，针对项目绩效评价报告，中期和年度绩效指标差异化不显著，缺乏科学性和时效性，再加上数量指标未能准确定位，造成质量标准下降。一般来说，绩效指标具有清晰度、细化度、量化度等基本要素，若是绩效指标长时间单一、笼统、缺乏全面性，尤其是铲除质量和效益指标具有定性化特点，在实际衡量上，无法为预期目标提供有效依据，可考量性低下。

（二）项目调研论证匮乏，无法确保项目产出数量、质量和时效

经过对7～9个项目“项目产出”进行调查，发现均存在不同程度的未能达到预期目标的问题，尤其是项目绩效成果，指标规划精准性不强，其数量和质量与计划存在出入，造成该项目分析不充分，整个过程指导缺乏有效的监管机制，质量和效益指标分值低下。根据评价报告，项目未能准确定位服务群体，没有从实际情况分析，过于强调经济效用，忽视成本费用管理，对服务群体服务方式灵活性不强。此外，对于项目绩效考核，基本上是采取管理层人员考察方式，使得可衡量性不足，甚至未发挥出督促服务群体的品牌效应，组织覆盖面不广，在具体应用上缺乏新颖意识。

（三）服务对象满意度欠佳，对项目执行的认知度不强

经过对比和分析，在服务对象满意度上，满意度总分为100分，均未超过70分。比如，某科级服务项目在服务平台建设上，经过对受助的企业进行调查，服务对象满意度仅为58.2分，远远低于绩效评价结果总分值。再如某生态环境监测项目，依照相关政策及规定，项目单位与社会团体采取合作互助方式，组织对355个断面进行监测，项目预算为1275万元，委托业务费用为1260万元，服务对象满意度经计算分值仅为67分，而绩效评价结果整体为88.5分，项目主管部门（90分）、政府部门（65分），社会公众满意度（30分），从中不难看出政府部门和社会公众满意度相对较低。

（四）指标权重设置未突出衡量核心产出指标的作用，项目整体评价区分度低

绩效指标体系中项目绩效是基础，项目决策是关键，项目管理是手段，三者权重占比分别是55%、15%、30%，指标及权重设置虽然具有项目绩效评价的整体性和全面性，但是关于关键性目标达成情况，却突出分散考核聚焦度问题。也就是说，总评分比较高的项目绩效得分，项目绩效评分比较低的项目，在项目产出数量和时效上，项目绩效、项目决策、项目管理中前两项指标权重，直接影响到项目管理评分。

二、全过程视角下项目预算绩效评价指标体系设计

关于全过程视角下项目预算绩效评价体系设计，本文以某部队种类的维修项目为研究对象，从项目预算的编制、执行、总结三个阶段分析。

（一）项目预算编制阶段的评价指标设计

在项目预算编制阶段，其决策直接影响到使用效果。首先，明确评价动因，确保在源头上的合理化引导和控制；针对装备维修项目预算编制，需要结合实际情况，创建围绕维修项目的年度经费收支计划和标准，为后期装备维修过程提供经费保障和参考依据；绩效指标应兼具科学性和合理性，期间把预算绩效评价指标当成驱动因素，达到对预算配置优化效果，做好装备维修项目经费配置的审查、预算及管理，争取在前期做到严格把关，推进编制预算整个过程的有序进行；经过在预算编制阶段创建目标评价，分析相应的指标因素，能够督促业务部门不断改进，认真分析绩效因素，确保预算编制项目的科学性、合理性和安全性。其次，确定项目预算编制阶段的评价指标内容，在项目预算编制过程中，维修项目在准备环节，也就是说，不仅缺乏相应的经费投入，而且还未明确维修成果，对此绩效评价十分关键，应确保审查预算编制合乎规定、贴合实际，重点考察后期结果的规范性和标准性；在项目预算编制阶段中，创建评价指标体系，设置一级指标和二级指标时，一级指标需要遵循合规性和合理性原则，二级指标是对项目预算编制工作的分解和细化；合规性原则是指项目预算编制具备理论依据和费用支撑，符合装备维修项目的计划、目标及任务，满足对装备维修的周期性规律，不断总结和分析，切实提升编制依据充分性，满足装备维修管理的经验和规律；装备维修管理项目的通过，需要具备申报要素的完整性，包括项目名称、立项依据、经费需求、效益分析等；合规性在合理性基础上生成，两者相辅相成、缺一不可，编报要素完善、依据充分仅是前提条件，后期编制数据准确性、可行性才是关键环节，该原则以上强调和突出预算编制有目标，经过分解和细化绩效指标，为后期维修工作提供理论参考；二是重点考察绩效指标明晰性，考虑到官兵是这些装备的直接使用者，需创建官兵满意度这一指标，增进项目预算编制结果的合理性，将官兵的意见和建议作为重点考察内容，不断改进和调整预算编制工作，将编制的装备维修项目与实际情况有机结合，如图1所示，为装备维修项目预算编制阶段绩效评价指标体系框架图。

（二）项目预算执行阶段的評价指标设计

针对项目预算执行阶段，该环节十分关键，是指维修过程中产生经济获得的具体开支。首先，应明确评价动因，形成有利的过程监督与调控；在这个中间过程，为确保良好的维修效益，应将预算执行水平作为目标驱动因素，全程跟进维修成果（维修进度、维修费用、维修问题等），根据获取的动态化的预算执行情况，采取有针对性地纠正偏差的决策及建议，切实提升维修效果的有效性；期间过程评价应全面贯彻和落实到位，形成强有力的约束机制，规范预算行为，最大化地保障维修项目中资金费用的安全性。第二，选择指标体系的设计方法，合理应用“3E”标准和挣值法；“3E”标准是指经济性、效率性和有效性，经济性是指节省成本费用，缩减经济投入和成本支出，铲除经济浪费、能源消耗不良现象；效率性侧重产出和投入的内在联系，两者的对比关系争取达到低投入、高产出的效果，投入即为成本，包括经济成本、时间成本及人力成本等；有效性则是指项目预期目标达成情况，重点关注编制决策和执行进度的实际情况，深入探讨产出效果，综合衡量产出数量和质量；挣值法又叫挣值管理法，是控制项目进度和成本的项目管理工具，经科学运作指标，考量项目的实际进展和绩效，其中测度指标有基本指标和评价指标，基本指标包括计划价值、挣值、实际成本，评价指标含有进度偏差、成本偏差；也就是说，这一阶段的项目预算执行，不仅管控经费投入的财经纪律，而且监管和控制整个维修进程，对于生成的维修数据，及时进行全面的评析，确保相应的评价内容与“3E”标准相吻合；挣值法评定还体现出效率性，可结合具体情况将挣值法融入“3E”标准中，将这两种理论发挥共性作用，以此设计装备维修项目预算执行阶段，丰富和健全绩效评价指标体系内容。第三，明确项目预算执行阶段的评价指标，创建一级指标和二级指标，一级指标包括经济性、效率性和有效性，二级指标含有超范围开支情况、经费套用情况、进度偏差、成本偏差、维修成果达标率、官兵满意度。

（三）项目预算总结阶段的评价指标设计

虽然装备维修项目任务结束后，但预算绩效管理并不能草草完工，需要进行后期的总结与分析。装备维修工作已经完成，使得评价视角更具多样性，将维修效果、经费支出作为重要的衡量标准，这是总结阶段绩效评价的目标和方向，有着深远的评价影响。第一，明确评价动因，形成系统而权威的综合结论，针对预算编制，创建目标评价，兼具规范和约束作用，是属于预判的一种有效手段，由于绩效评价会受到内外环境的影响，需要不断提升评价结果的精准性，发挥出其信息优势及价值；如果在项目预算的总结与分析上，维修成果与预期计划两者之间出入比较大，需要指出预算编制工作问题及不足，如经费配置结构适配性差、绩效目标设定太高或太低等；在项目预算执行过程中，为确保项目预算总结阶段合理进行，管理层人员可运用结果评价来预测维修项目可能达成的成果，采取相应的调整和改进措施，还要审视预算执行行为，尤其是数据结果偏差出现的因素关联性；结果评价应从单一化评价朝着综合化评价演变，将维修成果、管理要素融入评价过程中，确保在整个总结阶段努力查找漏洞、问题及不足，进而形成反思、总结经验教训，争取在以后的工作中切实提升项目预算绩效管理水平，在全过程采取多途径、多视角、多渠道，实现绩效管理宏观效益目的。第二，选择指标体系的设计方法（平衡计分卡），传统业财会计模式重点考察财务指标，忽视企业的整体发展及长期利益，对此应禁忌过于强调财务报表数据，尤其是管理层人员应具有长远战略规划观念；平衡计分卡（ＢＳＣ）作为一个综合框架，具有四个维度，分别是维修成果（任务完成率、完成及时率、维修成果达标率、官兵满意度）、维修经费使用（成本节超率、超范围开支率、经费套用率、器材、设备配套率、岗位合格率）、内部业务流程（管理流程完善度、内部机制控制成熟度）和学习与成长（预算编制因素导致的调整率、预算执行因素导致的调整率、政治素养的合格率），各维度之间是相互构成因果联系，以企业愿景与战略看作是驱动发展的力量；企业创建财务指标，获取理想的经济利润，突出和强调服务群体和市场份额，也就是说，为赢得服务群体的青睐、促进企业长远发展，应持续改进和完善产品和服务质量，切实提升内部管理效率，构建一支先进的预算管理团队，使工作人员具有较高的专业技能和综合素质，增强企业核心竞争力；该环节重点不在于总结过去，而是深层次挖掘长期效益的管理因素，平衡计分卡本质上是一条因果关系链，既要分析短期成果，又要剖析影响因素，突出和强调平衡财务与非财务指标，兼顾短期利益和长期利益，具有多样性、综合性评价的基本特征；平衡计分卡对于项目预算总结阶段，可持续使用该工具，有着较强的适用性，为指标体系设计提供准确的数据。第三，确定项目预算总结阶段的评价指标内容，装备维修项目的创建，属于持续恢复、保持和更新装备性能的工作，达到对装备性能的改善和优化效果，项目计算直接影响到军事效益，等同于财务要素在BSC中的重要作用，而维修成果是装备维修的终极目标。为达到理想可观的维修成果，需要预算经费强有力支持，期间离不开各财务要素的约束和控制，创建一套科学合理的预算经费使用计划，贴合于计划维修内容；项目预算绩效管理中的经济效益是关键和核心，重点管理成本控制问题，明确相应的财务要素；为规范经费预算，需要从内部业务流程入手，创建高效对接的业务程序，管控和约束一切预算行为，推进项目预算绩效管理工作的如期进行；整个预算管理工作需要划分具体的工作职责，确保责任落实到个人。

三、全过程视角下强化绩效理念、硬化绩效约束的措施及建议

（一）强化预算绩效管理工作的指导

根据在绩效评价工作中经常出现的问题，尤其是对绩效指标的设定，在数量、质量、时效等维度，财务部门应事先进行总体规划，明确主体责任，规范化、标准化绩效目标，创建相应的绩效评价指标。与此同时，指导预算部门及单位进行项目预算绩效评价指标体系构建，形成定量为主、定性为辅的绩效指标框架，确保绩效指标体系具有分行业、分领域、分层次的特点，期间采取科学的论证方式，侧重核心指标及质量标准，促进绩效指标和评价标准的细化量化和可比可测，确保部门和单位预算绩效管理水平得到提高。

（二）强化对预算项目的绩效目标审核

在预算审核环节上，绩效目标是先决条件，需要结合实际情况，考察理论和现实的匹配性，确保将绩效指标的细化、量化和可衡量基本特征。设计绩效目标，应禁忌笼统性、模糊性，既要确保指标设计的量化，又要提升成本控制力度，否则直接影响到预期效果的预算项目。同时，对于项目库应合理规划，避免项目库与绩效指标的冲突，必要时需要暂缓安排预算，从整体布局出发，统筹归回绩效指标，尤其是产出绩效和满意度这两个指标，应明确相对应的质量标准，在整个项目实施过程中，采取有效的监督和控制手段，切实提升财政资金使用效率，保障企业的经济效益。

（三）优化和改进核心绩效指标的权重

为持续优化和改进核心绩效指标，需要树立以结果为导向理念，在绩效评价指标设计时，产出指标、效益指标及客户满意度都是重点纳入因素，还要结合实际情况，适当调整指标权重，强调和突出绩效重点及难点，创建出高效对接的指标权重配置，促进绩效的实用效果。为全面考察绩效评价结果影响，把核心产出指标进行分解和细化，尤其是未达成的项目，包括收储上市、项目投产、竣工交付等，禁忌直接将绩效评价结果评定为优、良、差等行为，而是当作一个持续优化的过程。

（四）加大绩效信息公开力度

为确保项目预算绩效评价指标体系更加公平公正、科学合理，应加大绩效信息公开力度，可采取以下四点做法。首先，严格执行国家政策及规定，明确项目绩效目标，编制绩效自评报告，罗列重点绩效评价内容，全程采取依法公开的做法。其次，创建线上线下绩效管理平台，使部门、企业、员工及社会等广泛参与其中，在全社会范围内推广与宣传重点工作，健全和丰富项目绩效内容。再次，制定专家咨询制度，积极引入社会团体，使预算绩效管理更具全面性，采取有效的监管与考核，切实改进绩效评价不足及问题，增强其客观性和公正性。最后，依托于先进的信息技术，打造互联网监督系统，发挥在绩效评价领域的技术效用，创建数据信息共享共用机制，在预算执行阶段中，着重分析绩效目标与现实情况的匹配性，采取相应的整改措施，打造以信息技术为支撑、实施全过程参与的绩效监督工作机制。

（五）强化支出绩效评价结果应用和问题整改落实

针对支出绩效评价结果，为提升综合应用效果，应在全过程中不断总结问题，采取具有针对性的整改措施。首先，有关部门及企业财务部门应不断督促整改绩效评价，罗列出报告中存在的不足，明确预算绩效责任落实到个人，结合实际情况，创建一套科学的整改落实的跟踪机制，切实促进预算绩效管理水平提升。同时，重点关注绩效评价反映的绩效问题，尤其是预算支出项目，根据持续的调整和改进，促进绩效评价结果，经过健全制度、改进计划、创建绩效管理挂钩机制，切实保障财政资金聚力增效。

（六）构建一支高水平、高能力、高素质的预算管理团队

根据项目预算评价指标体系的构建，业务部门应创建相应的管理制度及实施细则，打破传统财务管理模式，针对出现的突发状况，创建紧急预警机制，提升管理流程完善度，健全内控机制内容，增强监管预算及项目实际开展中的预算行为达成情况。与此同时，企业应建设一支高水平、高能力、高素质的预算管理团队，切实提升工作业务技能和综合素质，由于业务水平直接关乎预算管理绩效，除了为工作人员展开系统地业务培训外，还要强化实践环节，促进理论与实践的有机结合。本文研究对象是某部队装备维修项目，考虑到装备维修项目的重要性和必要性，应创建政治素养合格率指标。

项目预算绩效评价既能提升企业资源配置率，又能有利于控制经营风险。实际操作过程中，针对难以符合企业战略目标、未科学制定预算编制、缺乏预算意识、监管力度不严、信息化建设力度不强、管理制度落后等问题。在创建企业全面预算决策上，应坚持战略为导向，增强员工预算管理意识，制定全面的预算管理标准，将非财务指标预算纳入其中。针对企业全面预算管理，采取有效的管理措施，包括创建成本预算管理一体化、创建反馈和考核机制等。

四、结语

项目预算绩效评价指标具有高度的综合性和复杂性，需要重视编制、执行和总结阶段，三者之间相辅相成、相互关联。值得注意的是，项目预算绩效评价全过程，事前、事中、事后兼具独立性和内在联系，对此企业应结合自身情况广泛关注预算管理，持续不断改进和完善质量，采取有效的整改落实措施，这对企业发展有着重大现实意义。

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（作者单位：浙江数智交院科技股份有限公司）