日本校外补习机构学习塾的治理变革与启示

■屈璐，李智

学习塾是由民间资本主导、提供校外补习服务的日本私立教育机构的代表形式。作为面向中小学生的校外培训机构，学习塾在日本已有百余年的历史[1]。20世纪70年代以来，日本中小学生的学习塾参与率呈现平稳的上升态势。2017年文部科学省公布的全国学力学习状况调查报告显示，日本全国小学生平均参与学习塾补习率为45.8%，中学生补习率为61.4%，其中参与补习率最高的地区神奈川县达74.3%[2]。学习塾在日本中小学学习生活中已然占据了重要位置，且逐步构建起了与校内教育协同发展、多元共治的长效治理模式。那么，学习塾是如何在经历了漫长的监管无力、混沌无序后形成规范有效的治理机制的呢？本文以学习塾为考察对象，系统分析日本校外补习机构的发展演变过程，并深入剖析目前多方连携框架下的多元治理机制，以期在我国《关于进一步减轻义务教育阶段学生学业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策）实施一年多来，在校外培训与校内教育协同发展成为构建长效治理模式发展方向的背景下[3]，为进一步建立科学有效的治理机制，构建良好的教育生态提供有益参考和借鉴。

一、日本学习塾的发展概况

（一）蒙昧的乱塾期（20世纪50年代—60年代末）

学习塾的前身可以追溯到平安时代的“私塾”，其现代形态与特征的形成始于江户时代。“私塾”作为由寺院开办的面向庶民子弟的初等教育机构，和“藩校”“寺子屋”并称为江户时代的三种教育形式[4]。随着二战后日本经济的逐渐复苏，第一批生育高峰期（1947年—1949年）出生的孩子们即将升入初、高中，空前的升学压力使一部分家长将期望寄托于校外培训机构，特别是以升学为目的的“升学塾”。在这样的教育需求下，以课业辅导为目的的学习塾迅速发展，进入了第一次发展高潮期。随后，20世纪60年代末日本进行了战后第三次中小学课程改革。为进一步加强科学教育、开发学生能力，强调将现代科学成果编入教学计划中，在1968年修订的《学习指导要领》中，数学和算数知识大幅度增加，半数以上的学生因跟不上学习进度而成为“掉队生”。伴随着学习塾发展的浪潮，更多的学生放学后踏入了补习机构的大门。

可见，乱塾期的校外补习机构蓬勃发展，很大程度上归因于学校教育不能满足学生的升学需求，其主要功能是缓解由于教育改革而造成的学生学习需求焦虑，形成应试导向下的学校为主、学习塾为辅的模式。这一时期学习塾的属性并不明朗，多为主妇或公司白领等面向近邻中小学生开设的独立型小规模机构，其特点是发展速度迅猛，缺乏完善的管理制度，因此被称为“乱塾时代”[5]。这一时期政府的行政治理制度尚未建立，对于数量上蓬勃发展的学习塾也没有相关的治理与监管举措，可谓是学习塾的前治理阶段。

（二）约束的特许期（20世纪70年代—80年代）

20世纪70年代，受到全球石油危机而引发的经济滞涨影响，日本经济在高速发展后进入了相对低迷的时期，但社会上对学历的期待反而愈发浓厚。这一时期，日本经济高速发展后给社会带来的后遗症逐步显现，学校中心主义与学历社会主义成为上个十年以培养人才为目标的教育方针遗留下的主导思想。战后出生的青年一代面临着各方面竞争不断加剧的现实，辍学、欺凌等教育病例现象自20世纪70年代开始愈发严重。1971年社会教育审议会发表咨询报告《关于社会教育如何应对激变的社会结构的状况》，直指追求高学历化、人际疏远等现实问题。虽以经济为主导的社会发展模式为社会人才培养提供了大环境，但过分推崇能力主义至上的思想加剧了个人对于学历的追求，使学习塾在市场化因素推动下数量激增。1974年起，连锁式学习塾的数量和规模进一步扩大，学习塾迎来了第二次发展高峰。与此同时，一些企业意识到学习塾市场的潜力，纷纷加入到相关教育产业中，学习塾被正式引入产业领域的“特许经营”模式，推动了现代学习塾从小规模到产业化的拓展[6]。

学习塾的市场化引发了诸多反对和指责的声音，主要针对学习塾的营利性特点、应试化倾向以及加重学生课业压力、剥夺学生课余时间等诟病，将学习塾推至了舆论的风口浪尖。面对公众的质疑，1976年日本文部省首次对学习塾进行全国性调查并发表《中小学生校外学习活动实态调查》（1977年）。该报告对于学习塾的师资来源、就读中小学生比例情况做了系统调研，结果显示，小学阶段平均入塾率已达到12.0%[7]。这是文部省首次以官方形式开展学习塾学习活动调研，可以被看作是回应社会对于学习塾广泛质疑声的政府行为，推动学习塾正式进入到行政治理的视野之中，将其以特许经营的模式纳入行政体系进行管理。此外，政府机构还针对在校教师违规代课、学习塾经营违规行为等问题，由文部省、税务局、消防局等行政部门牵头展开整顿与惩戒，可谓是政府针对学习塾治理职能的正式启动。

（三）改革的规范期（20世纪80年代—90年代）

1979年日本文部省开始推行大学入学两次考试模式，即全国统一的“大学入学中心考试”以及次年二月参加所报考大学自主命题的二次考试，旨为避免“一考定终身”的弊端，最大限度地保障高等教育机会的公平性。1980年《学习指导要领》修改实施，提出通过削减教学内容、降低教学难度、废除课业辅导等改革手段，改变学校中心思想与教育中的死板现象，从而提高学生的“能力”、重视“个性”的发展。然而事与愿违的是，系列改革不仅没有缓解大中小学生的学业压力，反而使得以缓解教育竞争为目的的“宽松教育”沦为了日本社会各方力量诟病学生“综合学力”下降的“放松教育”，家长对于公立学校教育产生了不信任感，继而将学生送入校外补习机构寻求教育补偿。这一转变使得市场化的学习塾也开始针对市场需求，为学生提供相应的考试信息和升学指导。据日本总务厅调查结果显示，学习塾从1981年的18,683所攀升至1991年的45,856所，规模飞速扩大，其数量更是一度超过公办中小学校的整体数量[8]。根据1985年日本文部省展开的第二次《中小学生校外学习活动实态调查》结果显示，中小学生参加学习塾的比率相较于1977年明显上升且呈现低龄化趋势，小学阶段平均入塾率已达到16.5%，提升了4.5%，家庭支出中教育费用的比重也逐年攀升[5]，日本社会进入学业竞争激烈的“应试战争”阶段。

伴随学习塾的第三次快速发展，其发展出现从大城市向地方渗透的趋势，1986年日本公平贸易委员会事务局对以学习塾为中心的教育产业进行了调查研究。在此次调研报告中，该委员会将教育产业明确分为教育产品与教育服务两大类。1987年，文部省咨询机构临时教育审议会提出“教育自由化”概念，建议对于像学习塾一样的各种民间教育机构的定位以及影响进行积极的探讨，以期形成一种新的、更为灵活的教育网络。1988年，学习塾被明确认定为教育服务产业，归属于日本经济产业省管辖、文部省监督，通商产业省牵头并协助学习塾的行业组织成立了全国学习塾协会[9]，通过行业协会自律组织规范监管补习机构发展。这一时期学习塾数量的急剧扩张已经对公办教育为主体的中小学校带来了体量上的冲击，文部省对于学习塾采取了较为消极的态度，甚至将其经营者比喻成“贩卖武器的商人”，认为其侵害了教育的实质，并“警告”学习者不要过度使用学习塾[10]。但随着学习塾的定位以及归属的清晰，尤其是随着“教育自由化”概念的提出，文部省咨询机构临时教育审议会建议对于以学习塾为代表的各种民间教育机构的定位以及影响进行积极探讨，最终形成了一种新的、更为灵活的教育网络，由此多方行政共治的改革规范已经初见雏形。

（四）互动的连携期（20世纪90年代至今）

进入20世纪90年代后，学习塾产业不断发展并迎来其顶峰发展期。1999年，日本文部省首次公开承认学习塾形式的存在，日本终身学习局正式将学习塾作为一种民办教育机构纳入教育体系，学习塾不再是“阴影里的花”，而真正地走到了阳光下[11][4]。文部省生涯学习审议会在学校与塾的共存报告中，还提出在学校精简化、学校部分功能缩减的背景下，学校被压缩的这部分功能可以依靠校外学习塾接管和补足[12]。尤其是伴随2002年再次修订的《学习指导要领》，“宽松教育”与“一周五日工作制”政策实质性实施，通过缩短学校教育时间、创设宽松空间等举措，推行“终身学习体系”建设，将学习的中心逐渐向外扩展，强调学校不再是学习的唯一场所，此举措更多将学生在校时间让渡于校外。这一时期，学习塾在校外教育中仍然扮演着举足轻重的角色。2008年，日本文部科学省提出的针对学习塾的《学校外学习活动实态调查》显示，几乎半数的日本公立学校中小学生都有参加学习塾培训的相关经历，中学生是参加学习塾活动的主力军。以初中三年级为例，有过参与学习塾经历且现今仍在学习塾学习的学生占比高达60.7%[13]。

此外，一些地方政府的态度也开始发生变化，主动积极探索学校与学习塾之间的合作。2002年东京都杉并区邀请学习塾教师登台授课，2003年福冈市的公立校长会听取进学习塾关于“学力低下”对策意见的讲座，同年该市公立中学将学习塾教材引入课堂[14]。2015年日本文部科学省推行课后服务“地域未来塾”项目，通过调动有意愿成为教师的大学生、学习塾民间教育事业者以及NPO法人的民间力量等，为本地区学校内的初中、高中学生提供放学后的学习支援与指导，项目运行中文部科学省主动将学习塾作为合作对象之一，通过校内外联动模式践行官方提出的“学社融合”理念。这一时期随着文部省正式承认学习塾形式的存在，学习塾作为学校教育的补充，在日本教育系统中发挥着不容小觑的功能作用。政府的治理态度将学习塾作为校外教育的重要组成部分纳入合作对象，治理重点更多关注于学习塾与政府以及学校间的合作与连携，推进多元主体共生状态下良性互动关系的生成。

二、日本学习塾的治理机制

（一）法律政策约束下的政府监管机制

学习塾于1988年被明确定性为“教育服务产业”，作为经营性企业的学习塾同时受到经济法规的约束，包括《特定商交易法》《消费者契约法》《公司法》《法人税法》《个人情报保护法》等[15]。由政府层面出台的法律法规明确了对于学习塾的诸多规范性保障，促进了学习塾的规范化发展。如针对学习塾的师资问题，政府在法律层面明令禁止学校教师在学习塾内兼职，如若出现教师兼职情况，轻则受警告处分，重则被开除。在政府的监督管控下，正式学校的教师兼职率从70年代中期的60%下降到80年代中期的1%以下，迅速高效地达成了对于普通教师在学习塾兼职的治理管控效果。如今学习塾教师的构成中，4%为高中或大学的教师，30%为大学在校生，其余均为持教师资格证的社会人员[16]，有效地切断了学校教师在学习塾兼职的源头，几乎没有在职教师敢冒险去校外补习机构兼职或在家从事家教工作。再如针对学习塾的安全问题，2006年日本内阁政府、警察厅、文部科学省和经济产业省四部门召开联合会议,成立了学习塾学生安全对策推进委员会,并随后发表了《学习塾学生安全指导方针》,对学习塾的交通安全、教师素质及其安全意识、学习塾的环境和设施安全做出了详细规定,确保参加学习塾学习的中小学生的人身安全[17]。此外，在不同发展阶段，日本政府几乎每十年左右通过全国性大规模调查（图1），对于学习塾状况进行整体性摸排，调研对象针对日本中小学生和家长，系统了解学习塾的实态以及学校外学习活动状况，客观掌握中小学生学习塾参与率、校外补习科目及方式、家长及孩子的满意度及意见等信息。由此可见，法律法规的不断完善、政府监管力度的不断加强以及系统化实证调研的全面推进，都对学习塾的规范化发展起到了纲举目张的作用。

图1 日本中小学生校外培训机构参与率[4]

（二）协会规范引导下的行业自律机制

日本全国学习塾协会（JJA）成立于1988年，是监管补习机构的行业性组织，作为推进民间教育培训的公益社团法人进行行业内部的规范和自律管理。协会的职责主要包括制定行业准入基准与认证、评审学习塾的经营活动、对学习塾师资进行培训和能力认证以及对于申请加入行业协会的学习塾每两年进行一次认证，对不达标者亮黄牌并敦促其自行整改等。协会的宗旨是在保证消费者安心与安全参与学习塾活动的指导方针下，推进学习塾的活动以及保障学习塾从业教师权益，形成让消费者信赖的优质学习塾行业[18]。2018年，日本全国学习塾协会初步形成规范体系，针对内部管理规范出台了《全国学习塾协会自我管理规约》，针对学员权益保护规范出台了《学员安全保证方针》《学习塾事业活动合理化自主准则》《学习塾个人信息保护指南》等，针对工作规范出台了《学习塾认证制度》《安心塾认证制度》《学习塾讲师认证制度》等，针对兼职教师的劳动权益出台了《学习塾讲师检定制度》，还通过制定学习塾讲师三级评级监管系统，为学习塾教师制定了可视化的知识、技术和能力统一行为标准，这意味着更多希望成为学习塾兼职教师的人员能通过学习掌握学习塾教师技能持证上岗。日本全国学习塾协会的一系列自律性标准为儿童安全、数据安全及商业运作等提供了行业规范，并推进了学习塾、消费者与全国学习塾协会形成三方联动式的关系结构（图2）[19]。全国学习塾协会通过行业自律，为学生以及家长校外补习的选择提供了有利的参考依据，消费者可以通过识别行业认证标志，选择适当的提供学习塾服务的机构及教师资源，与此同时，协会也为学习塾以及学习塾从业者的合法化以及标准化做出了规范。全国学习塾协会通过行业自律有效弥补了政府作为官方角度对于学习塾管理信息不完整、不及时的弊端，通过制定行业认证制度与认证基准以及第三方自治，充分发挥行业团体的规范性作用。

图2 日本学习塾协会关系结构

（三）教育生态建构下的官学民联动机制

学习塾作为日本重学历教育的社会背景与学校教育系统不足而满足社会需求的综合产物，“民间教育的服务多样性”和“家长的高学历期待性”是催化学习塾热的重要原因。日本学习塾与官方、学校、民众曾经对立与分歧的关系在发展过程中逐渐发生着微妙的变化，经历了从抵制到认可、从孤立到与连携的漫长过程。尤其是近年来，学习塾与学校和地方政府之间的合作逐渐频繁，并取得了一些显著进展。2002年，文部科学省邀请近200所学习塾代表参加共同研讨学习塾如何为孩子在传统教室外提供更多的教育机会，官方层面提出“五天的学校日以外，通过家庭和社区来培养孩子的能力。普通学校难以安排的活动，如科学和个人电脑课程、体育活动和自然郊游等，可以周末在学习塾开展”[20]。2008年文部科学省正式提出并推进“学校支援区域本部事业”，通过调动区域内各方力量共同推进支援学校运营，将学校外教育力量引入学校教育活动的支持和支援中，学习塾也是连携力量中的重要构成方，“合作”“协力”成了学校与学习塾关系描述的关键字眼[5]，某些地区的学习塾教师更是作为区域教育协议会委员参与到学校与地域的共建中，向学校提供师资、教材、试题以及分享教学方法等，甚至还有的学习塾主动为贫困儿童家庭提供学习指导援助以及咨询服务，充分发挥对于学校教育的补充作用。日本官方及民众对于学习塾的态度已逐渐趋于理性化与多元化，打破了以往对于学习塾“唯利是图”的刻板印象，逐渐将学习塾作为区域教育活动中的“合作者”。尤其是在终身学习的背景下，学校教育的功能已不能完全满足教育的多样化需求，因此构建有机而和谐的政府、学校与教育培训机构的生态圈是有效促进校内教育与校外教育共生的契机，也是建立官、学、民三位一体的教育生态圈的着力点。

三、日本学习塾治理对我国校外补习机构治理的启示

（一）开展基于规范管理和质量监管的政府督查

近年来，我国政府职能部门不断加强对校外培训机构的监督和管理。尤其是2018年国务院办公厅的《关于规范校外培训机构发展的意见》以及2021年中共中央办公厅、国务院办公厅的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》出台后，重拳出击治理校外培训机构，强化学校育人主体地位。借助政府的行政监管力量，强有力地集中整治校外培训机构，有效扭转了教育与资本捆绑的市场化乱象，维系了一个相对公正的教育环境。“双减”政策实施一年来，切实强化学校的教育主阵地作用，全面规范校外培训行为，实现校内减负提质、校外从严治理。义务教育阶段学科类校外培训治理“回头看”调查显示，2022年4月至6月，教育部组织各地累计排查校外培训机构17.2万个、材料24.3万份、人员40.5万人，推动完成了4614个问题机构整改[21]，治理工作取得明显进展。与此同时必须清楚认识到的是，以整治为逻辑的治理行动在短期内对于规范市场行为、清除顽瘴痼疾发挥了明显的作用。但是，校外补习机构的存在是多元化需求的体现，是校外教育多样化的衍生与补充，其存在的合理性应是为教育主菜单上添置一道选择，因此，对其治理也应遵循长期性、系统性的逻辑行动，避免一蹴而就造成的“一刀切”。纵观日本政府的治理经验，从抵制到合作的治理逻辑充分说明，尊重校外教育培训的存在，最重要的是如何规范好这个多元的选项，这不仅需要明确教育培训行业的身份与定位，更需要教育及其他相关部门的协同监管，以及相关法律法规的有效保障。我国可以通过全国性的定期调查以及深化数字化监管，充分利用全国校外教育培训监管与服务综合平台，将治理工作常态化、普遍化，确保对于校外补习机构的规范管理与质量监管。

（二）激发基于行为指引与标准约束的行业自律

日本全国学习塾协会对于学习塾的认证、设施安全标准、学习塾质量等方面都做出了明确的规定，通过行业自律为学习塾的发展提供行业可参考性规范。相较而言，我国民办教育协会于2008年成立，经中华人民共和国国务院同意，由国家教育部和民政部正式批准为国家一级社团法人单位，下设培训教育专业委员会，其主要职责为宣传国家教育方针政策、开展培训教育科学研究与组织开展质量评估等社会公益活动[22]。表面上看，日本全国学习塾协会与中国民办教育协会的工作范围有诸多重叠之处，但在实际操作中，日本学习塾协会在行业警示、引导规范、标准制定等方面发挥了实质性作用，为学习塾的规范提供了选择参考，而中国民办教育协会更多发挥了政策法规宣传、回应政府管理需求等作用。此外，不同于日本全国学习塾协会作为纯粹的行业自律组织，我国的民办教育协会的业务主管单位为教育部，呈现出更多“重政府规制、轻行业自律”的特征[18]。虽然日本和中国的行业协会在第三方评估治理方面有着行政归属上的差异，但是纵观日本行业协会的发展经验可以发现，协会在内部制度平台建立、行业准入基准与认证、资质认定与审查、学习塾讲师评级监管等方面，都切实通过行业自律推动了内部治理，形成了从政府“唱独角戏”到政府规制与行业自律“双管齐下”的局面。因此，我国民办教育协会作为第三方机构，可以进一步在分类管理的前提下，通过形成行业自治机制，与政府形成合力，制定行业认证制度与认证基准，逐步健全校外补习机构行业准入标准、认证标准、审查标准、评估标准以及机构从业教师评级标准等系列化标准体系，优化和完善校外培训机构行业内部生态环境。

（三）创建校内外协同治理下的教育生态共育圈

日本校内学校教育与校外补习机构的关系在发展过程中发生着微妙的变化，尤其是日本“宽松教育”政策下公立中小学与学习塾曾出现“此弱彼长”的现象，迫使升学竞争热相应地从校内转移到了校外，造成学习服务供给与学生学习需求关系的失衡。由此可见，当基础教育的功能受到严重的削弱时，如若将学习的需求推向校外，最终只会动摇或削弱学校育人主体地位，进而导致社会对于学校教育的质疑与不信任。从“减负”到“双减”政策的落实，我国的校内教育与校外补习同样经历着动态的博弈与平衡。减轻学生的学习负担不等于让学生在学校教育中不能充分学习，基础教育改革抑或是优化教育培训生态环境必须以平衡供求关系、促进学生的身心发展为前提。如今的日本学习塾更多地关注学生的多元学习需求，针对不同偏差值①的学生给予不同程度的指导，补充与扩展学校教育的外围半径，逐渐形成了官、学、民三位一体的教育生态圈。日本的经验可以看出，学习塾作为校外非正式教育机构在教授方式、补习内容等方面紧贴学生需求的优势，客观上激励日本公立中小学认真研究自身的问题，改进教学方法，提高教学质量，其不仅促成了日本学习塾的发展，更逐渐推动了校内教育与校外教育共生发展的良好关系的形成。由此可见，学习塾的蓬勃发展离不开其为学习者提供有效的学习途径、自主的课程探究、开放的教学方式等教育的多选项，同时也可为学校教育提供新的教育思路与模式。因此，构建校内外协同的治理生态应立足于终身教育与终身学习的大背景之下，充分重视与关注学习者学习需求多样性的存在，平衡教育供需，以综合促进学生的全面发展。

注释：

①“偏差值”，是指相对平均值的偏差数值，是日本人对于学生智能、学力的一项计算公式值。偏差值反映的是每个人在所有考生中的水准顺位。在日本，偏差值被看作学习水平的正确反映，而偏差值也就理所当然地成了评价学习能力的标准。