科研事业单位的预算绩效管理的难点及对策

洪巧妮 辽宁社会科学院

引言

随着国家财政体制改革、新《预算法》与《政府会计制度》实施及管理会计应用，我国科研事业单位传统的预算管理需要得到有效的监督与评价，需要采用预算绩效管理工作来强化对科研事业单位科研项目资金的有效监控，使财政资金真正发挥应有的作用。

一、预算绩效管理的作用

首先，在传统预算管理模式下，财务人员在编制预算时多以各业务部门独立编制的预算进行汇总，这样容易使业务部门为了部门利益多申报预算，在预算批复时也会出现“求情”“讨价还价”等问题。而通过开展预算绩效管理后，可在事后通过对各项指标的评价，了解其申报的预算是否真正发挥作用，有无造成财政资金浪费，通过相应奖惩，使业务部门在今后申报部门预算时会相应避免利益冲突行为的发生。其次，在传统预算管理模式下，各业务部门在申报部门或项目预算前，只是简单标明预算金额的出处，没有提交相应的可行性分析报告，财务人员在审核、批复预算时也无从下手去了解预算申请的科学性。而在预算绩效管理工作实施后，可以将业务部门预算支出情况与支付所产生社会效益、经济效益有机地结合，并通过绩效监控，可以使当地财政部门实时地了解资金走向与规范性，及时提醒事业单位资金支出中存在的问题，使财政资金发挥应有的效果。

二、科研事业单位预算绩效管理现状分析

(一)科研事业单位预算绩效评价指标有待进一步完善

目前，大多数的科研事业单位建立起了预算绩效评价相关制度体系，但由于历史沿革、体制机制及管理意识等方面的限制，使科研事业单位预算绩效管理仍存在一些问题，特别是在指标体系的建设方面：一是财政部门没有针对不同行业所具有的行业特点制定绩效考核指标，科研事业单位在考核时缺少统一的标准；二是科研事业单位制定的绩效考核指标多以定性为主，没有相应建立量化的指标，无法对项目资金进行全方位的绩效监控与评价，导致最后的评价结果非常单调。所以，从当前科研院所预算绩效评价机制来看，缺少充足的适应性和可行性，不能充分体现预算绩效控制中可以对单位业务程序进行纠错的功能，评价结果大都类似财务评价，缺少专业性。

(二)科研事业单位预算编制过程缺少必要的规范性

目前，一些科研事业单位对预算管理与绩效考核管理不够重视，在编制预算指标时没有征求业务部门实际需求，使预算指标缺少可操作性。同时，由于预算编制涉及各个业务部门协同合作，工作量十分巨大，加之业务部门未能提高重视，增加了预算指标相应的风险。

(三)科研事业单位没有执行彻底的预算精细化管理

首先，一些科研事业单位预算编制没有覆盖到所有的资金，有个别科研事业单位并没有将经营性的收入纳入预算体系内，使预算指标不够完整，对日后预算绩效考核工作带来了困难。其次，由于对预算绩效考核工作缺少必要的计划，导致预算编制非常混乱，界定模糊；设置预算绩效目标时，许多单位大都由财务工作者完成，设置的绩效目标不可避免地会出现专业性不强的问题，且申请经费目标，也许会制定得很高，但具体会难以实现，导致脱离实际。

(四)科研事业单位未建立良好的预算绩效管理环境

一是个别的科研事业单位没有对预算绩效监控作用给予重视。一些科研事业单位虽然将预算的编制工作与绩效考核工作相结合，但由于财务人员业务水平有限，加之，业务部门对预算绩效与控制工作没有形成正确的认知，使科研事业单位内部与财务部门之间缺少必要的沟通与合作。二是科研事业单位在绩效考核与控制制度上并没有一定的创新与规范，只是将财务部门出台的基本指引作为基础，并没有针对科研事业单位实际情况对指标与制度进行修订与完善。

(五)科研事业单位对预算绩效管理监督缺失

预算绩效的控制工作主要是建立在绩效评价工作之上的，绩效评价工作应为预算执行结果服务，督促科研事业单位预算全流程的公平、公开，使每个预算流程与步骤都得到相应的监控，财务部门还要对各业务部门提供相应准确、详细的预算绩效数据。有的科研院所在预算绩效公开化、透明化方面存在不足，预算控制未实现相关职责，也未精准地体现绩效真实状况。预算绩效监督控制制度还不完善，科研院所自身和社会媒体及民众的监督力度薄弱。

三、科研事业单位绩效管理相关制度分析

(一)预算绩效指标体系

财政部早在2017 年就颁布了科研事业单位绩效评估相关办法，并明确了科研事业单位绩效评估指标的基本框架。办法的出台成为了全国所有科研事业单位预算绩效管理工作的统领性文件与依据。在科研事业单位中，绩效评估的机制可在职责、技术产出、创新程度、社会效益与经济效益等方面予以考虑，将评价指标详细划分为管理标准、职责分工、统一管理、创新水平等指标，再根据此分类标准制定三级指标体系，以突出预算绩效评价工作的重效益、重能力、重贡献及重标准的科研理念与指导方向。同时，在以上绩效评价指标体系下，科研事业单位还应强化以下相关工作，保证指标落实到位。一是在内部对评价考核指标内容进行相关的宣传、业务培训；二是将指标体系与科研事业单位实际情况、发展目标相结合，并对指标相应地加以量化，重新修订绩效评价指标；三是通过大数据、人工智能等信息技术收集与评价考核相关的信息、资料；四是通过科学的绩效评价方法与评价模型，形成绩效评价报告，在报告中反映科研事业单位在预算管理中存在的不足及下一步整改建议。

(二)预算绩效监控流程

科研事业单位预算绩效的监控职能是从绩效考核目标出发，运用一定的追踪、评价考核、反馈手段，对科研事业单位预算管理整个流程进行闭环监控，主要包括了以下内容：

1.绩效目标

绩效评价的目标是指科研财政资金在批复到支出后所形成的社会效益、经济效益，它应该结合上级主管部门、财政部门要求与部署。绩效评价的指标主要是指将绩效评价整体目标细分为效益、支付、满意度等指标，并通过建立相应公平、明确、可量化的标准，使财务人员可以准确、公平地对预算执行进行监控并对预算执行结果进行评价。财务人员在开展预算绩效评价工作时，将依据国家相关政策文件对绩效评价目标进行详细的审查，具体包括绩效目标的合理性、业务部门配合情况、科研项目立项可行性、技术参数标准化、科研实施与投资科学性等方面。

2.绩效追踪监控

财务人员应按照科研事业单位制定的预算管理制度、绩效考核评价制度来开展预算绩效追踪与控制工作，当遇到科研项目在未来预计的产出将与目标存在差异时，应及时组织专家进行论证，及时向科研事业单位管理者汇报，及时进行整改，避免造成财政资金浪费。

3.绩效评估方式

预算绩效评价主要应通过评估工具的选择、建立评价计划并执行考评工作相应的开展。在预算执行之后，科研事业单位财务人员应及时地开展绩效考核与评价工作，将科研经费支出与目标、成果相对比，从整体上对科研项目预算支出进行评价。

4.绩效评价反馈运用

科研事业单位财务人员应组织业务部门、专家就评价报告中揭露的预算管理、资金使用、科研项目流程中存在的问题查找相应的原因，并制定出具有操作性的建议与意见。绩效评价报告出具后，财务部门应将报告上报科研事业单位党组或上级主管部门，由相应领导、部门对报告作出指示批示，并完善相关整改措施及提出科学的建议。最后，将绩效报告在内部进行公示，并作为考核中层干部、业务工作人员的重要标准。此外，科研事业单位应强化反馈结果与绩效评价报告的运用，以此作为完善流程、修订预算管理制度的重要依据。

四、科研事业单位强化预算绩效管理工作的具体措施

(一)为预算绩效管理提供良好的运行空间与环境

科研事业单位预算绩效管理工作应建立在平稳、公开的环境之上。首先，财政部门可对科研事业单位管理者就《预算法》《政府会计制度》及预算绩效考核相关内容进行培训，使科研事业单位管理层树立起正确的绩效评价观念，这样可以促使科研事业单位业务部门积极响应绩效评价工作要求，使预算绩效控制业务可以贯彻落实。其次，应当持续完善预算绩效管理体系，制度若想一次性完成顶层设计是很难的，如此就要求科研院所可以持续性的完善预算绩效管理体系，为预算绩效控制业务持续提供指导意见，最后营造出稳定的环境。

(二)不断提高预算编制的科学性

首先，科研事业单位在编制预算指标前，应认真了解当地财政部门下达的预算编制相关指导文件，并为预算编制给予充足的编制时间。同时，财务人员可通过大数据、云计算等信息化技术来收集业务部门相关基础数据及外界影响预算指标相关信息，提高预算编制的效率与质量。其次，预算指标应充分与绩效考核目标、预算管理目标、科研事业单位战略发展目标相结合，严格按照相关制度流程，避免因财务人员主观判断而出现差错，造成预算指标失实、不具有科学性。

(三)确保全面预算管理制度执行到位

科研事业单位在获得科研项目经费批复后，应严格按照批复的项目预算开展工作，避免财政资金浪费或闲置，使预算管理目标得以实现。首先，科研事业单位应按照科研项目资金管理办法办理资金支付，并对预算执行进行分析与评价，财务人员要及时收集与绩效评价相关的业务数据、财务数据。其次，科研事业单位应积极配合地方政府财政部门、审计部门日常预算执行审计工作，充分听取监督部门提出的整改意见与建议，将预算执行与绩效考核评价工作结果作为职位晋升、绩效发放参考依据。

(四)实现科研事业单位全面预算管理、预算绩效管理精细化、规范化目标

科研事业单位应转变预算绩效评价观念，实现预算精细化评价，对预算执行情况进行严格的把控。第一，预算指标应包含科研事业单位所有收入，包括财政补助收入、经营收入等内容，并涵盖科研事业单位所有经营流程。第二，编制项目预算时，需要有关单位严格按照科研院所预算绩效控制要求展开预算编制业务，减少财务人员工作量。科研院所要组建绩效管理小组，进一步实现精细化科学化控制，提高整个科研院所预算绩效控制水平。

(五)建立预算绩效监控机制

绩效评价机制是预算监控的重要工具，它应该突出一定的可操作性，并注意将指标标准与实际情况综合考虑，使业务部门具有一定的灵活性，并将更多的指标以量化的形式予以展现，这样可以方便财务人员通过绩效评价对业务部门进行相应的考虑，也可以将科研事业单位在公共设施、公共服务方面的特征不断地展现。

(六)强化对科研事业单位预算绩效管理的监督

首先，科研事业单位应给予财务部门一定的职责与权限，由财务部门负责对业务部门预算执行情况进行绩效监控，定期对科研项目开支在范围上、进度上、预算额度等方面进行把控，避免业务部门科研项目与预算指标出现较大差异。其次，将大数据等信息化技术与预算绩效监控相结合，通过ERP 等信息化平台实现对业务部门预算资金收支的总体监控，使信息化技术为预算绩效考核工作效率的提升贡献力量，为财务人员减少工作量。最后，科研事业单位应引入适当的奖惩机制，对于监督检查发现的超预算支出、擅自修改预算或科研项目未能发挥应有经济与社会效益的相关责任人员，应给予严厉的问责。同时，在科研事业单位内部通报预算绩效考核结果，且和部门考评、奖罚、预算、调节等结合。对绩效评估结果进行合理分析，执行整改要求，便于完善管理、填补漏洞，不断提升预算编制的合理性，进一步提升科研院所的有效产出率，让绩效评估结果获得充分使用。

五、结语

综上所述，在财政体制与事业单位分类改革不断推进，新《预算法》《政府会计制度》及绩效考核等管理会计理论强化应用的大背景下，我国科研事业单位应积极响应国家号召，重视预算绩效考核管理工作。首先，科研事业单位管理者应督促业务部门及全体工作人员认真执行预算绩效考核管理工作，从信息化建设、制度完善、人才培训等方面，为预算绩效管理工作提供良好的工作环境。其次，通过大数据等信息化技术与预算监控相结合，从事前、事中、事后全方面对业务部门科研预算支出进行监控，确保财政资金安全、高效使用，发挥应有的社会效益与经济效益。