“三孩政策”执行的制约因素与破解路径——基于史密斯政策执行过程模型的分析

孙鑫（哈尔滨商业大学）

“三孩政策”作为我国“二孩政策”遇冷后构建生育友好型社会的重大举措， 有利于更好地推动社会主义现代化强国建设。2021年5月31日，中共中央政治局召开会议，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女的政策及配套支持措施[1]。2022年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中提出“完善三孩生育政策配套措施”。充分表明“三孩政策”在我国的重要战略地位[2]。但截至目前“三孩政策”的执行在提高生育率中取得的成效甚微。格雷汉姆·艾李森（Graham T·Allison）指出“在政策目标实现过程中，方案确定的功能仅占1%，而剩余的99%取决于政策的有效执行”[3]，可见政策目标的实现关键在于政策执行。通过构建科学合理的理论模型，提供全面、清晰的分析框架，全面审视制约“三孩政策”执行的相关因素，进而提出具有针对性、科学性的政策执行路径。

一、“三孩政策”执行理论框架

（一）史密斯政策执行过程模型

托马斯·史密斯（T·B·Smith）首创政策执行基本理论分析框架，提出史密斯政策执行过程模型（如图1所示，以下简称史密斯模型）。

图1 史密斯政策执行过程模型

史密斯认为影响政策执行效果主要涉及“四个变量”：1.理想化政策（ideal policy），即科学、合理、可行的政策。2.执行机构（implementation agency），包括执行机构和人员。3.目标群体（ target group），指受政策影响的直接对象。4.环境因素（environmental factors），既包括政治、经济等正式制度，也包括社会风俗等非正式制度[4]。他指出政策执行就是“四个变量”彼此互动、相互影响的过程，在此过程中可能会产生冲突造成“紧张”关系，需要采取制度化或非制度化的形式对“紧张”关系进行处理和反馈，确保“四个变量”之间的协调，进而不断推进政策执行[5]。

（二）“三孩政策”执行分析框架

本文在史密斯模型的基础上构建“三孩政策”执行分析框架（如图2所示）， 涵盖四个方面变量：一是理想化的“三孩政策”，即“三孩政策”的设计思路和具体内容等。二是“三孩政策”的执行主体，即中央政府、地方政府、基层人员等。三是“三孩政策”目标群体，“三孩政策”的作用对象，即适龄生育家庭，这些适龄生育家庭在受“三孩政策”影响的同时也会反作用于“三孩政策”的执行过程。四是“三孩政策”执行的宏观环境，即具有影响作用的政治、经济、社会环境。上述四个变量交互影响“三孩政策”执行效果。施三孩生育政策及配套支持措施，但针对以上《决定》，现在仍然没有构建起科学合理的考核指标体系，导致“三孩政策”实施效果难以全面客观量化评价。此外，“三孩政策”执行缺乏系统的执行监督检查机制，仅有的监督形式多局限于各级政府的工作报告。因此，“三孩政策”在一些信息相对滞后的地区宣传力度远远不够。

图2 “三孩政策”执行分析框架

二、“三孩政策”执行的制约因素

（一）“三孩政策”体系有待完善

1.顶层设计思路较为固化

通过整理相关文献和资料发现，现行的“三孩政策”顶层设计依然延续了“二孩政策”的事后补偿思路，如生育津贴、产假及育儿假，虽然会给生育家庭以补偿和支持，但这些措施本身并不是激励性措施，而是对生育群体生育后给予的补贴，对提振生育率的效果甚微；再者“三孩政策”在政策设计上缺乏群体“差别化”支持，就3岁以下婴幼儿照护费用相关的个税专项附加扣除这一支持政策来说，根据国家统计局发布的《中国统计年鉴2022》数据统计结果显示：中国90%的人月收入在5000元以下，也就是说只有10%的人需要缴纳个税。由此可见，这一支持政策能够激励的群体甚小，所以在提振生育率问题上难以有显著效果。

2.政策内容缺失

2021年7月20日，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出实

（二）“三孩政策”政策执行主体力量薄弱

1.组织执行机制不够顺畅

政策的执行机制是否顺畅决定政策执行效果。“三孩政策”执行需要多部门共同参与才能顺利实施，在中央和地方政府层面上，组织协调机制均出现一定程度的偏差。中央层面，2022年8月19日，国务院办在《关于同意建立国务院优化生育政策工作部际联席会议制度的函》中提到“实行国务院优化生育政策工作部际联席会议制度，该部际联席会议由国家卫生健康委牵头，外交部、国家发展改革委、教育部、全国妇联等25个成员单位组成”。上述成员单位各司其政，易存在政策实施内容交叉现象，造成资源投入的低效和浪费。地方政府层面，各成员单位处于同一行政层级，难以构建高效的“三孩政策”联动合作机制和行动政策实施格局。

2.基层干部建设有待加强

“三孩政策”实施过程是由多层次组织体系构成，在这种自上而下的层级管理属性和政策实施链条增加的过程中，基层干部队伍建设的作用尤其重要，但在一些经济和信息相对落后的地区，基层干部的文化水平及技术水平相对较低，培训效果相对较差，基层干部自身对当前我国人口发展状况及“三孩政策”的认知有待提高，不能很好地贯彻落实“三孩政策”的各项要求及各项优惠支持政策，这是制约“三孩政策”实施效果的一个重要因素。

（三）适龄生育群体自身的生育不友好形态

1.部分适龄生育群体“想生不能生”

在生育意愿低迷的现阶段，“想生不能生”是部分适龄生育群体面临的生育不友好形态。这主要有两部分原因：一是自我国实施计划生育政策以来，“少生快富”“少生优育”的生育观念深入人心。二是部分生育群体的生殖健康和生殖力问题严重导致无法生育。现如今快节奏的社会生活使社会青年承受较大的工作压力和生活压力，加之不健康的生活习惯、环境污染、食品安全等导致的健康问题，使部分适龄生育群体的生育和生殖健康受到很大威胁。除不孕不育外，流产、致残等原因导致妊娠失败也影响生育率[6]。因此，这也是“三孩政策”实施以来效果甚微的制约因素之一。

2.适龄生育群体“愿生不敢生”

近年来，学术界关于我国低生育现象从经济方面、女性角色和地位方面及文化和制度方面进行了诸多探索，由于家庭经济压力、养育成本、住房问题等多种因素堆叠，我国民众的生育观念已经由外在的“不准生”过渡为内在的“不想生”“不敢生”，尤其是当前的“内卷”育儿和精英教育风气使大部分适龄生育群体“谈生色变”，导致我国近年来生育率始终低迷，严重制约了“三孩政策”的有效实施。

（四）“三孩政策”配套服务不完善

1.0～3岁婴幼儿托育服务不完善

20世纪90年代中期以来，随着我国经济体制改革的深入推进，我国原有0～3岁婴幼儿托育服务体系受到较大冲击。目前，我国0～3岁婴幼儿主要以家庭照护为主，因此众多家庭尤其是双职工家庭面临工作与育儿平衡的困境。当前，我国托育服务普遍存在发展动力不足、从业人员专业化程度低且流失率高、家长对托育服务认知和认可度低、供需矛盾突出、资金来源单一且匮乏、监管责任不到位等问题，这是影响适龄生育群体是否生育的重要因素。

2.女性生育群体职业保障服务不完善

女性作为生育行为的主要承担者，其生育意愿是影响生育率高低的关键因素。近年来，受诸多外部环境因素影响，女性生育意愿逐渐降低，职场和家庭的冲突是关键因素。虽然我国在2017年就提出“构建生育友好型社会环境”，要求加大对生育家庭的支持与鼓励，但站在雇主的角度考虑，促进与鼓励生育必然带来更多的女性用工成本，这也将使女性面临的工作歧视与“职家冲突”日趋严峻[7]。“三孩政策”是一个系统的、长期的战略，涉及多个领域、多个部门，除以上婴幼儿托育服务、女性生育群体职业保障服务问题外，教育、医疗、住房等相关配套服务也亟待完善。

三、“三孩政策”执行的破解路径

（一）完善相关政策体系

1.注重改进政策设计思路

首先，在顶层设计上要从生育全过程制定激励生育政策，以“事前激励、事中支持、事后补偿”为框架进行制度和政策设计，构建“生育友好共同体”。其次，要注重政策设计上的群体“差别化”，以个税激励办法为例，不仅要考虑缴纳个税适龄生育群体，也要考虑对大部分不缴纳个税的适龄生育群体生育意愿的激励，对这部分群体，可以借鉴美国经济学家米尔顿·弗里德曼提出的“负所得税制”[8]，以税收补贴为激励手段，激励更多适龄生育人群，提高其生育意愿。

2.丰富政策内容

构建科学合理的考核指标体系，对各省、市、地区“三孩政策”实施效果进行客观量化评价。建立常态化、制度化的全过程政策执行监督检查及问责机制，对政策执行情况进行跟踪式监督管理，对政策贯彻执行不力的责任主体加大问责力度，以此提高政策执行的效力。

（二）强化政策执行主体力量

1.促进组织机制协调

针对前述“三孩政策”执行机制不够顺畅问题，需要把“三孩政策”摆到更加重要的位置。在国家层面上，强化“全国一盘棋”意识，统筹协调我国人口结构失衡这一重大问题。在地方层面上，建议各地政府对“三孩政策”采取高位推动策略，高规格充实领导力量，明确各部门的责权关系，强化多部门的交流合作，共同推动政策的顺利执行。

2.加强干部队伍建设

完善基层干部队伍建设工作，助力“三孩政策”执行。加大对各地基层干部队伍的培训力度，加强指导，提升基层干部对当前我国面临的人口结构失衡问题的认知水平及对“三孩政策”的理解和执行能力，从而促进“三孩政策”的顺利实施。

（三）抚平适龄生育群体“想生不能生”和“愿生不敢生”伤痛

1.抚平“想生不能生”伤痛

加强对不孕不育症治疗的技术研究，提升治疗技术水平；完善不孕不育症相关治疗的医疗保障服务，将不孕不育症的治疗纳入医疗保障服务项目中；加大对生育障碍家庭的支持力度，可给予相关治疗费用优惠，通过提供生殖工程、生殖医学新技术服务，满足有生育困难家庭的生育需求，从而改善“想生不能生”家庭的生育状况，助力“三孩政策”有效实施。

2.抚平“愿生不敢生”伤痛

首先，促进“三孩政策”有效实施，不能只关注于政策引导和生育群体自身需求，更应该着眼于历史、现实和未来之间的转换。换言之，抚平“传统计生”的历史伤痛，是促进“三孩政策”有效实施的重要情感维度和社会信任基础。其次，实行国家共担生养责任机制，将生育成本在国家、企业、家庭之间进行合理有效地分担，缓解家庭生养压力，推进“三孩政策”有效执行。

（四）完善“三孩政策”执行的相关配套服务

1.完善0～3岁婴幼儿托育服务

针对上述问题要健全托育服务相关制度，明确相关责任主体；加强托育从业人员的培养和福利待遇，拓宽托育从业人员培训渠道，提高托育从业人员的专业化程度和服务水平；加大对托育服务的宣传力度，通过大数据及自媒体宣传托育服务，提高人们对托育服务的认知水平；加快建立健全公共托育机构，推动发展多元性、普惠性托育机构；建立健全托育服务监管体系，加强对托育服务的监管力度，提升服务水平。

2.完善女性生育群体职业保障服务

女性的生育行为本身就负有社会责任，不应使女性因为履行这一职责而成为弱势群体。唯有破除“职场—家庭”二元划分结构，将家庭内部的无酬劳动纳入“工作范畴”，才能使女性在比较成熟的“工作权”体系下获得相应的职业保障，化解因生育而加剧的“职家冲突”。我国应建立一个整体化的社会福利保障体系，在为女性减负的同时，通过生育成本的社会分摊机制设计，由政府、企业与家庭等各类主体一同构建“生育友好型社会”。

面对落实“三孩政策”中存在的问题，国家及各级政府部门要打好“组合拳”,在住房、教育、就业、医疗等方面拿出切实可行的措施，将婚嫁、生育、住房、就业、养育、教育等一体化考虑，通过多措并举、改革创新，减轻育儿焦虑，降低养育成本，提升“三孩政策”执行效果。