城市活禽交易市场现状及监管工作的研究

文│曹兵 王华 张祥礼（山东省滕州市畜牧渔业事业发展中心）

蒋辉（山东省滕州市动物疫病预防控制中心）

王延红 赵崇伦（山东鲁南牧工商有限公司）

在国外，如美国、英国等国家销售活禽等于违反法律。美国拥有一条从饲养、加工、宰杀直到销售的成熟产业链，生产的所有鸡肉必须经美国农业部检查和审批，而鸡类制品经适当宰杀、加工、检验合格后才能用于销售和食用。

如今，美国农业部将宰杀、加工后的鸡肉分为肉鸡、阉鸡、嫩雏鸡、公鸡等七大类，而这些鸡在销售时全部都是已去毛、去骨之后的肉食加工原料。在美国肉类产品都是经过宰杀处理过后包装的成品，没有农贸市场及活禽交易，并且禁止直接向顾客销售活禽，包括经营者在农场或是经营场所内为顾客提供宰杀服务都是禁止的。针对活禽交易问题，美国农业部关规定：“直接对顾客销售活禽或是提供活禽屠杀服务，甚至私自销售活禽或是允许顾客在自行经营场所内进行活禽屠杀的行为都违反了相关法律。此外，如果顾客因这类行为而生病，经营主得承担相关连带责任。”

在我国活禽交易市场属于城市发展进程中历史遗留产物，分为专营性活禽交易市场和兼营性活禽交易市场。多数为临时性活禽交易市场，即在农产品交易市场划定一定区域用于活禽交易宰杀，其建设标准参差不齐，规模大小不一，多数不具有合法市场经营主体地位。城市活禽交易市场在一定程度上满足群众对活禽现食现宰的饮食需求，方便部分群众生活，健全了城市功能，同时也为生物安全、动物疫病防控、食品安全及城市建设管理带来了诸多问题。随着经济社会发展，活禽交易市场已不符合当今城市建设发展未来，不适宜群众生活需求，因而各地都针对城市活禽市场监管及规范化发展采取了政策措施。

一、活禽交易市场存在的问题

1.生物安全隐患。

（1）对动物疫病防控带来巨大挑战。规范化的畜禽产业链，饲养家禽应由养殖环节直接转入畜禽屠宰环节，各环节设立严格检疫程序，形成动物疫病防控完整闭环，从而实现控制疫病传播的目的。而活禽交易市场脱离了检疫监管，成为动物疫病防控薄弱环节，存在检疫监管的漏洞和短板。

（2）为人畜共患病的防控带来风险。规范化屠宰企业执行严格检疫、消毒及人员防护制度，能最大程度避免禽流感等人畜共患病的传播，保障从业人员的生命健康安全，活禽交易市场人员流动大、活禽来源复杂、交易频繁，且休市消毒制度执行不严格，发生人畜共患病的风险较大。

2.食品安全隐患。多数活禽交易市场存在活禽宰杀行为，其屠宰加工场所设备极其简陋，屠宰加工程序不科学，难以执行相关家禽屠宰操作规程，肉品质量难以保障，存在巨大食品安全风险隐患。

3.城市管理顽疾。随着城市的发展，大中小城市都在争创卫生城市、文明城市建设，活禽交易市场由于活禽交易的特殊属性，对城市环境卫生、生活秩序产生严重影响，成为各地创城攻坚的难点和舆论的焦点。

二、活禽交易市场管理的法律适用

当前，国家未针对活禽市场的设立及管理制定专属法律规定，对于活禽交易市场防疫条件及经营活禽产品质量分别在《动物防疫条件审查办法》《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》有相应规定。

1.活禽交易市场属经营性市场主体，应按照《市场主体登记管理条例实施细则》（国家市场监督管理总局令第52号）进行市场主体设立登记，未完成市场主体设立登记则不具有市场经营资格，从事经营行为的应由市场监督管理部门实施处罚。

2.活禽交易市场归属食品农产品交易市场，所经营活禽属于食用农产品，其质量安全监督管理适用于《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》其经营行为不符合农产品质量安全规定的应由市场监督管理部门实施处罚。

3.活禽交易市场经营产品为活体畜禽，其场所应依法取得动物防疫条件许可，其动物防疫条件审查适用于《动物防疫条件审查管理办法》；所经营畜禽疫病防控活动应符合《中华人民共和国动物防疫法》规定。

三、活禽交易市场治理方向

1.规范提升现有活禽交易市场。采用政策引导、行政强制等措施使其取得合法市场经营主体地位，对其现有经营场所进行改建提升，提高硬件设施设备水平、建立健全经营管理制度，规范经营行为。对活禽交易市场进行规范提升，虽然能提高现有活禽交易市场建设管理水平，使其取得合法经营主体地位，但是不利于城市科学发展和长期规划，为今后城市发展建设留下隐患。

2.取缔搬迁现有活禽交易市场。科学划定活禽交易地域范围，明确城区内禁止出现活禽交易行为，对城区内现有活禽交易市场进行关闭取缔，进行异地搬迁或实行集中地点屠宰；取缔搬迁活禽交易市场时间周期长，需要政府出台制定程序；同时涉及从业人员多，需要动员从业人员转换场地，转变经营方式，做好从业人员分流疏解。

四、各地的经验做法

随着城市发展需要，各地都因地制宜出台活禽市场管理政策及措施，如重庆、安徽合肥、云南昆明、河南信阳、湖南郴州、山东青岛、山东济南等城市制定出台了《活禽交易管理办法》；全国多处县级城市发布《禁止城区活禽交易通告》；同时也有不少城市对现有活禽市场进行改建提升，使其具有现代化活禽交易宰杀市场硬件条件和管理规范，如深圳宝安区对部分活禽批发市场进行改造升级，赋予活禽交易市场新的功能定位。

五、建议措施

活禽交易市场作为城市建设发展进程中的历史产物，已不适用当今城市发展和人们生活需要，基于生物安全、食品安全及城市建设发展需要，应当采取科学政策措施，予以搬迁取缔，使其转型转产。

1.科学制定规划布局。《中华人民共和国动物防疫法》二十六条规定县级人民政府可以划定城区范围禁止活禽销售。因此，县级人民政府应当根据城市建设发展需要，研究制定活禽交易发展长期规划，将人口密集区、科教文卫区域划定为禁止活禽交易范围，从城市规划层面限定活禽交易设立空间。

2.出台制定管理办法。应在科学规划布局的基础上，研究制定活禽交易管理办法，明确规范活禽市场设立登记、设施建设、管理制度等要求，规定市场设立者和活禽从业者的责任和义务。

3.形成常态化监管体系。明确部门监管职责，明确各职能部门的职责任务，明确监管部门职责。市场监管部门负责活禽市场的综合协调和交易行为监督管理；市场监管和行政审批部门负责经营主体登记管理；农业农村部门负责活禽交易的动物防疫监督；卫生健康部门负责相关传染病疫情防治和监督；自然资源（林业）部门负责野生动物违法交易行为查处。

4.制定转型激励政策。活禽交易从业人员众多，且从业时间较长，不宜采取强制停业措施，应引导活禽交易从业人员转型转产，选择合适场地建设规范化集中宰杀场，引导从业人员从个体经营者转型为现代产业工人。

5.构建科学屠宰模式。建设“集中宰杀、冷链配送、冷鲜上市”活禽生产经营模式。探索以规模化肉鸡屠宰企业为项目载体，建设适于居民消费习惯的活禽屠宰场，实施集中屠宰；同时构建冷链配送体系，实现全程冷链配送，以取代现有活禽市场经营宰杀模式。

6.引导健康饮食方式。活禽现食现宰饮食习惯由来已久，时至今日，仍有部分消费者热衷于食用生鲜畜禽产品，缺乏对于健康饮食的认识，应加大科学健康饮食知识宣传，使广大市民认识到活禽宰杀的饮食危害，引导转变饮食习惯。

7.加大活禽交易监管力度。对于违反规定在禁止销售活禽区域从事活禽经营销售行为的，要予以严厉打击；同时对于依法设立登记活禽交易市场，各职能部门应履行法定职责，切实保障生物安全、食品安全，同时维持良好的环境卫生和生产经营秩序，使其成为新时期活禽交易场所。