乡村振兴背景下的社会资本恢复耕地模式探究---以河源市东源县顺天镇为例

李明惠张孟豪陈旭飞李伟秋

(1.广东省土地开发整治中心，广东 广州 510635；2.华南农业大学资源环境学院，广东 广州 510642)

引言

耕地资源是农业发展的重要基础，是乡村振兴的重要支撑。保护和利用好耕地是促进乡村振兴和农业农村可持续发展的核心任务之一。第三次全国国土调查结果显示，我国10年间耕地数量减少753.33万hm2，保持在1.28亿hm2，已逼近1.24亿hm2的耕地保护红线，严重危及国家粮食安全[1]。国家农业农村部和自然资源部都指出，要稳妥推动流向其他农用地的耕地有序恢复，牢牢守住耕地红线。

耕地恢复是落实耕地保护工作的重要组成，对粮食安全和乡村振兴意义重大。然而，乡村振兴背景下的耕地恢复工作面临资金不足、群众难获益导致的恢复意愿不足和后期种植管护困境[2]。引入社会资本与村集体共同实施耕地恢复并形成产业，能够有效解决耕地恢复资金不足、群众意愿低及后期管护的难题，同时能够为当地提供就业岗位，壮大村集体经济，助力乡村振兴。广东省东源县引入社会资本与村集体共建实施耕地恢复并长期种植管护，有力推动当地耕地保护工作，同时为当地村集体创收，助力乡村振兴。

1 乡村振兴背景下耕地恢复面临的主要问题

1.1 资金保障难

资金保障困难是当前耕地恢复试点工作中存在的最突出问题。广东省以往的土地整治工程主要由地方政府来承担建设任务或工程实施费用，资金不足部分由县级财政统筹保障、“兜底”落实。耕地恢复成本包含青苗补偿费、工程施工、地块后期管护费用等，成本相对较高。

然而，由于疫情影响，地方财政吃紧，难以出资恢复耕地。此外，作为土地所有权人的村集体由于种粮收益低等原因也难以出资推动耕地恢复工作的进行。

1.2 后期管护难

耕地的后期管护是耕地恢复乃至耕地保护的最大难题之一。耕地恢复的工程措施固然要支付高昂的成本，但恢复地块的长期耕种更为棘手，由于农户自有地面积小、农业种植经济效益较低等原因，耕地管护常面临撂荒[3]或种果造林等“非粮化”问题[4]，耕地利用效率较低，不利于耕地保护，严重阻碍乡村振兴。

1.3 群众获利难

村集体及群众是耕地保护工作的重要组成部分，然而以往政府财政投资实施的耕地整治项目及耕地种植中，村集体获利较少，严重削弱其对耕地保护的积极性。如何使其获利，并在耕地恢复及未来的耕地保护工作中发挥其关键作用，是乡村振兴的重要内容之一。

1.4 配套用地难

传统种植难以发挥耕地的创收潜力，通过延长产业链，提高农产品附加值，能够有效增收，促进耕地保护，助力乡村振兴。其中，产业用地尤为关键，对农产品加工和农文旅产业的引入不可或缺。然而，由于缺乏相关政策支持，农业产业配套建设用地问题难以解决，严重阻碍耕地资源的全方位利用，难以发挥其创收潜力。

2 东源县引入社会资金恢复耕地案例分析

国家层面指出，要实施耕地恢复，将“流失”的耕地找回来。然而由于种粮种菜收益低等原因，群众恢复意愿不高。东源县出台相关用地政策，对引入社会资本通过村企合作共建模式恢复面积超过3.33hm2的地块给予不高于3%的建设用地奖励，用于发展农业种植配套产业。东源县顺天镇积极响应号召，引入蔬菜种植企业对恢复属性地块进行土地流转并实施耕地恢复。东源县村企合作耕地恢复项目地块位于顺天镇沙溪村，总面积7.57hm2，“二调”为旱地，第三次全国国土调查现状地类为乔木林地和灌木林地等。项目采用企业资金投入，村企合作共建模式进行，恢复地块完成验收后，村企合作申请不超过恢复面积3%的建设用地规模，用于引入农业产业合作经营，强化恢复地块种植管护，壮大村集体经济，助力乡村产业振兴。

2.1 政策支持

针对耕地恢复资金缺乏，耕地利用配套用地难等问题，东源县出台耕地恢复用地政策，鼓励社会资本以村企合作共建模式参与耕地恢复，恢复地块保质保量完成3.33hm2以上，能够长期稳定利用的，可在项目区内配置不超过恢复面积3%的集体建设用地作为农业种植及相关产业用地。

2.2 土地流转

该耕地恢复项目实施前，由恢复企业与所在村集体签署土地流转协议，并在其中注明恢复企业的职责。该地块必须依据高标准农田建设等标准恢复为可供长期稳定利用的耕地；耕地后期种植管护过程中，必须种植符合耕地认定标准的粮棉油菜等作物，严禁出现种果造林等“非粮化”或撂荒行为，一旦出现则流转协议失效，地块经营权收回村集体；签订土地流转协议的同时签署耕地恢复项目村企合作协议书为附件，其随土地流转协议一同生效。

2.3 连片恢复

广东省耕地破碎化极为严重，破碎化直接导致非粮化和撂荒，耕地连片化建设对耕地资源的利用尤其重要。东源县政策层面指出恢复面积3.33hm2以上时可给予配套建设用地支持，鼓励土地集中流转后集中连片恢复，加强农村土地资源的统筹利用，实现土地集中经营和高效利用，促进粮食生产和农业经济发展。

2.4 村企合作壮大集体经济

该耕地恢复项目中恢复企业与村集体签署耕地恢复村企合作协议书，巩固两者的合作关系。协议书规定，村集体要为企业恢复耕地提供便利条件，待流转地块恢复为耕地并通过验收后，要积极进行建设用地报批，同时该宗配套建设用地必须随着恢复土地的流转一同出租。恢复企业按期向村集体支付耕地和建设用地租金，生产活动优先雇佣当地农户。通过村企合作促进村集体和当地农户增收。

2.5 产业导入替代后期管护

耕地恢复最大的难点是后期管护，恢复的耕地种植必须产生足够的经济效益才能维持其正常利用，否则易出现“非粮化”或撂荒现象。通过引入社会资本，导入农业产业，提高耕地资源利用的经济效益，能够有效避免耕地“非粮化”和撂荒行为。东源县顺天镇引入蔬菜农业公司，主营辣椒等蔬菜的生产加工和销售，其对耕地有较大的需求，能够有效保证耕地的种植管护。

3 启示与建议

3.1 耕地恢复与乡村振兴紧密融合

乡村振兴需要依靠耕地等自然资源的开发和利用来促进乡村经济的发展，合理利用耕地资源可以提高农田生产能力，保障农业生产，增加农民收入，同时还可以促进农业产业的升级和扩大农业规模，为乡村经济的发展提供坚实的土地资源基础，对于维护国家粮食安全，促进农民增收，保护生态环境都具有重要意义[5]。因此，要将耕地恢复乃至耕地保护视为乡村振兴工作的重要部分。

耕地恢复工作要紧靠国家乡村振兴战略，依靠乡村振兴政策，加快耕地恢复和耕地资源高质量利用。2020年中央一号文件提出，新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。省级制定土地利用年度计划时，应安排至少5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。耕地恢复实施过程中合理安排建设用地，支持农业产业延长产业链，进而促进三产融合发展，能够有效推动耕地恢复工作的实施及后期管护，保护、利用好耕地的同时，促进村集体和群众增收，助力乡村振兴。

3.2 加快土地流转，推进耕地连片建设

长期以来，受人地关系制约，分散化、细碎化的小农经营是耕地利用的主要手段，这也导致耕地利用的经济效益较低，进而造成耕地“非粮化”和撂荒，不利于耕地保护和乡村振兴。土地流转是优化耕地布局，提高经济效益，促进耕地保护和实现乡村振兴的重要手段。通过土地流转，减少土地经营主体，推进耕地连片化建设，实现优势互补和资源优化配置，将土地集中用于集约化、专业化、标准化的农业生产，降低耕地生产投入成本[6]。

耕地恢复过程中可以将土地流转至专业大户、家庭农场和农业合作社，经营权集中后，由其统一实施耕地连片化建设，优化耕地布局，提高耕作便利度，实现农业集约化经营和农业产业化，释放耕地潜力。值得一提的是，根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，村集体有权监督承包方依照承包合同约定用途合理利用和保护耕地，有权制止承包方对耕地的损害行为，在土地流转合同要注明耕地种植作物范围，在流转阶段确立耕地合理合规用途，防止耕地“非粮化”。

3.3 产业导入，三产融合

产业是发展的根基，农业产业兴旺，耕地经营才能有效益，农民才能真正获益，乡村才能振兴。农业产业导入引进新技术，随着新技术的到来，农业生产方式和技术不断更新，导入新的技术可以使农业生产更加高效和现代化；此外，产业导入可以使农业生产的各个环节得到优化和改善，从而提高农业生产效率和产量；使种植、养殖、加工等环节有更加完善的协作关系，充分利用资源，提高效益。同时，通过产业导入，改善种植品种和动物品种，可以使得农产品的品质和品种升级，提高其市场竞争力；最终让农业生产成为农民的一项重要收入来源，提高农民生活水平和社会稳定性[7]，助力乡村振兴。

耕地恢复过程中要高度重视农业产业导入，以产业发展促耕地保护。在编制乡村振兴规划和耕地保护规划时，应明确农业产业发展方向和用地要求，预留产业用地，推进种植业、加工业、科教宣传和观光旅游等三产融合发展。同时，根据当地的资源禀赋，因地制宜的引入农业科研院所，进行种质资源创新基地，良种良法示范基地等基地建设，多方位提高耕地资源利用的经济效益，促进耕地保护，助力乡村振兴。

3.4 村企合作，壮大村集体经济

因此，村企合作共建方式是一种更好的利用社会资本实现乡村振兴的途径，通过村企合作，企业能够帮助农村推广农产品、拓宽农民的销售渠道，进而推动农产品的品牌化、加工化和产业化，使得乡村经济实现多元化发展；同时，企业为村民提供就业机会，提高农民的收入和生活水平，同时通过技术和管理经验的传递，使得农民的生产技术得到提升；此外，村企合作能够带来新的思维和方式，如先进种植技术、农业机械和设备、信息技术、市场营销等，实现传统农业尽快向现代化农业转型，从而提高农村发展的品质和效益。最终能够吸引外流的人才返回家乡，解决人才流失问题，实现乡村振兴。

国家层面鼓励社会资本投入乡村振兴建设，发展现代农业[8]。但引入社会资本后一般独立运行，导致社会资本获利颇丰而村集体和农民仅有微薄的地租收益，且社会资本的逐利性造成了严重的耕地“非粮化”和撂荒问题。因此，在引入社会资本实施耕地恢复及未来农业生产工作时，不能剥离村集体，应村企合作，充分保证村集体的利益，壮大集体经济，保护其保护耕地的积极性[9]。

4 结语

耕地恢复是保护耕地资源，维护国家粮食安全战略、服务国家乡村振兴战略的必要之举。耕地恢复的实施虽然困难重重，但要以此为机遇，优化耕地布局，降低耕地破碎化，推进耕地连片化建设，解决因破碎化引起的耕作难题；在耕地恢复过程中加快土地流转，减少土地经营主体，实现耕地资源集约化利用的同时便于政府管理和补贴，解决因经营面积较小导致的难盈利问题，同时经营主体在种植过程中，要严格按照耕地认定标准进行耕作，优先种植粮食，棉油塘菜次之，严禁种植林果。耕地恢复要与乡村振兴战略深入融合，通过乡村振兴的政策优势，吸引社会资本以村企合作共建的形式参与到耕地恢复中，以产业振兴为物质基础，引导耕地恢复和种植的同时壮大村集体经济，实实在在提高农民收入，在实现耕地保护的同时助力国家乡村振兴战略的实施。