农村三资管理问题与对策

朴亿镇

吉林烟草工业有限责任公司

我国是农业大国，农村人口占全国的比重较高。大力发展农村经济是建设社会主义新农村的基础，是国家实施乡村振兴战略的重要内容。农村资金、资产、资源是发展农村经济的重要物质基础。改革开放以来农村经济得到长足发展，为全面建设小康社会奠定了坚实基础。但在发展过程中产生了一系列新问题，其中三资管理问题尤为突出，各种案件频发，严重影响我国农村的健康发展和农村社会的和谐稳定。本文对农村三资管理中存在的问题进行考察和分析，探讨了解决问题和完善农村三资管理的相关建议，认为政府和农村应高度重视，正视问题，科学规划，采取切实有效措施才能解决问题和提升三资管理水平，以促进农村农业发展，维护农民群众的切身利益，建设和谐的农村社会。

一、农村三资管理中存在的主要问题

（一）三资流失现象严重

“三资”指资金、资产、资源，是农村的家底。改革开放以来，农村经济大踏步迈入市场经济大潮，实现了长足发展，取得的成绩有目共睹。但在市场条件下许多不健康因素渗入农村三资，扰乱了正常管理环境，导致三资流失问题频发，严重损害了农村集体利益。例如农村的村办企业、厂房、仓库、矿山等经营性资产存在虚列开支等方式村干部获利和低价转让问题；已废弃学校等非经营性资产存在违规改变用途和低价转让问题；集体所有的土地、森林、山岭、草地、荒地、滩涂等资源性资产存在权属关系不明、违规承包、转包和开发问题，导致“农村金山银山造福后代，让一部分人先致富”；对农村的产业帮扶投入存在缺乏风险防范措施，配套资源和后续监督不到位的问题，导致项目运行停滞，存在资金浪费、资源闲置的现象。另外，因未能及时理清历史形成的复杂的往来关系，许多应收款成为呆账、坏账。

（二）合同管理混乱

经济合同是维护农村集体和个人合法权益的有效手段，土地等农村三资的承包、转包、流转及资产交易均建立在经济合同基础上。尽管合同管理很重要，但因各种原因农村集体及乡镇政府等部门对农村合同管理的重视程度不足，导致以合同形式造成三资的流失。存在的主要问题有：选择交易对象缺乏公平性，往往是村干部等强势人物或特殊关系人；对价格、期限等事项缺乏民主决策和公平谈判；合同文件形式不规范、内容不完整，往往缺少违约责任、土地征收补偿款分配等内容，导致后续带来严重的合同纠纷；村干部超权限违规签订重大合同；村会计利用保管公章和法人章的便利，编造合同；先签合同后补相关手续，“生米煮成饭”，过程程序失去应有作用；合同及过程文件保管不善，存在若干年后文件丢失现象，而涉及土地的合同期限往往是几十年（最高70 年），合同文件的缺失给农村土地管理工作带来很大问题。

（三）干部队伍素质及管理能力低下

改革开放后随着城市经济的繁荣发展，大量农村人口往城市流动，农村失去了精干的中青年人口，留下了老弱人口。选举产生的村委会干部，普遍年龄偏高、文化程度偏低、缺乏专业知识，很多不会使用办公软件，对加强三资管理工作带来很大困扰。此外，相当部分的村干部不脱离生产活动的情况下，平时忙于各种公共事务和办理乡镇交办的事务，精力有限，无暇顾及三资事务，还认为那是经管站的工作，导致农村集体缺乏有效的三资管理。

（四）监督体系乏力

在三资决策过程中，往往村一把手拍板决定，重要事项私下谈妥，缺乏透明度。村委会和村监督委的成员没能起到牵制作用，村民代表们不能深入了解情况和充分提出意见。还存在先做出决定，开会补办签字手续和不开会直接找人签字的现象，导致村集体内部的民主决策、民主监督没能发挥出应有的作用。从政府监督角度，除了对耕地的家庭承包制和村集体经费支出进行严格管理和监督外，对其他三资资产处置和承包等事务没有深入介入，一般止步于形式审核。审计监督重点落到乡镇经管站，一般不到农村实地核实。

（五）制度体系不完备

农村集体所有制是社会主义初级阶段的特殊产物，村集体的形成和运作受到很强的政策制约，同时市场因素起到重要的资源配置作用。农业生产要素自主实现跟市场紧密结合是农村的发展方向，但问题是这个自主权利往往掌握在少部分人手里，以走上市场之名进行内幕交易，导致了农村三资的流失。搞好农村三资管理，需要做好制度建设，包括土地等三资的承包租赁、合同管理、民主决策、资产评估、商务谈判、土地补偿金分配、产权登记、财务管理等方面的制度。这些制度有法律法规层面和村集体层面的。在土地方面，土地家庭承包制的历史性作用毋庸置疑，但在市场化的其他方式承包和法律没有规定的土地承包活动中，因农村享有过大的自主权，同时因缺乏相应的制度约束，在实践中产生很多问题。当前，农村三资管理制度缺失的问题比较严重，而农村因能力所限不可能建立完备的制度体系，建设重任应落在各级政府部门身上。

二、解决三资管理问题的主要对策

（一）开展全面清查核资工作

为解决农村三资管理存在的问题，由政府相关部门牵头和指导下，以村委会为单位组成工作组，对村级和小组一级集体经济组织的三资进行全面清查、核实与登记，明确财产性质、往来账目、固定资产数量和完好率、土地地界等，弄清家底，真实掌握三资潜力。在全面清查基础上，建立准确和完整的三资台账，为三资管理正规化运行打下坚实基础。清查核资工作还包括产权登记、备案和现实有效经济合同的清查梳理，弄清集体家底的使用和受益人等情况。以尊重历史和立足现实的原则，充分尊重合法取得的产权或使用权；而对未登记、未备案和合同无效或有争议的事项，应及时加以甄别，在国家法律和政策的指引下，通过协商、调解、仲裁等手段妥善解决，不能无限期留下隐患和负重前行。

（二）加强合同管理

加强合同管理是提升农村三资管理水平的重要内容。鉴于经济合同的重要性和农村合同管理的现实，需要行政资源和专业力量的支持和介入，认为应由乡镇政府指定一个合同管理部门（如司法所）提供相关的行政和律师服务。合同管理部门负责辖区内农村合同管理工作，审核农村合同并保管一份合同文件；由合同管理部门指定律师，对农村土地承包、厂房租赁等重要事项提供法律咨询服务，并指导合同的文件起草工作。当然，合同管理是三资资产和资源处置事宜的最后一个环节，涉及招投标、谈判、决策和监督等环节均需要配套的制度支持。

（三）加强队伍建设提升管理能力

人的因素是生产和管理中最活跃的部分，在农村三资管理中也不例外，高度依赖人员的知识、能力、自觉性和能动性。

第一，促进农村干部队伍的年轻化、知识化。根据我国的《村委会组织法》，村委会的组成委员全部由村民选举产生，任何单位不能指派村委会委员，这是农村地区的基本政治制度。村委会的办事人员不一定都是村委会委员，鉴于村干部年龄偏大、业务能力欠缺的现实，认为村报账员应该由乡镇政府指派精干的年轻干部，承担经费报账、三资财产实地管理等工作。当然，村干部都应有年龄界限，已过退休年龄的原则上不应该当选。提高农村工作水平，必须引入有为的知识青年，一方面给青年人提供基层锻炼的机会，另一方面能够改善农村干部队伍的人力资源配置。

第二，强化对人员素养管理。对三资管理人员的录用、培训、考核等方面都需要加强管理，尤其加强对财务人员素养管理，如果财务人员品质有问题或业务能力欠缺容易产生严重问题。首先，录用财务人员时优先考虑个人品质，不能使用有不良记录和群众口碑不好的人员，拟录用人员还应通过专业知识考试。其次，对财务人员进行上岗前和定期培训，不管基础如何，经过培训才能熟练掌握相关政策并磨砺业务技能。最后，定期对财务人员进行考核，而且考核不能走过场，否则会掩盖存在问题，同时会抹杀工作成绩，这对人员成长不利。

第三，提高乡镇经管站的服务水平。当前我国农村的会计核算是采用委托乡镇经管站办理的模式。一些人对于这个制度存有误解，认为违背了农村自主权，经费支出麻烦，管得太严，不如自主管理方便。这种制度安排是针对农村会计核算和财务管理混乱的特别举措。在农村三资管理的流程中，基层干部要主动支持委托代理服务工作，以强化管理工作的规范性，并以此强化基层民主政治经济建设，从而促使农村农民的合法权益得到保障。当然，经管站的服务也不少待改进的地方，如角色错位，不是服务而是当领导，态度生硬，不通融，不听取合理要求等。农村搞活动，因为不给经费支持，存在找种植大户拉赞助的现象，影响很不好。另外，经管站面向很多村集体的情况下，应配足会计人员，以能够深入农村实际做好财务管理工作。

第四，提升三资经营管理能力。目前，国家准备在全国范围内推广农村集体经济组织模式，三资经营的重任将由原来的村委会转到集体组织，实现农村公共管理和经济管理的职能分置，这对提高农村的经济管理水平提供了有利条件。基于农村干部的配置现状和实现内部牵制作用的考虑，应由部分村干部兼任集体组织的理事会成员。如果农村有村办企业等独立的实体，都应该公开招聘职业经理人进行管理，这是保证项目经营能力的基础。集体经济组织的理事会应看好三资，守好三资，防止流失，千方百计实现三资的保值增值。

（四）加强监督体系

第一，加强内部民主监督。农村搞不好民主监督的根本原因是存在村民不知情、少知情和晚知情的问题，关键是做好村务公开，应在信息披露的形式、时间和内容上做好文章。在形式上，不能只采取在公告栏通知的形式，考虑到受众村民分散居住的现实，还应采用微信公众号、微博等方式公布相关事项。在时间上，做出重大的三资决策前应事先让村民知情；公开三资事项时要明确公开的频率，应至少每月公开；对于与村民利益相关的重大事项不应该受到时间限制，要在发生相关事项时就给予公开，确保村民了解三资情况，提高三资管理规范性。在内容上，要对所有三资活动进行公开，包括资金收支和资产资源使用情况等，内容要详实，不能有顾虑，村集体的三资权力要在阳光下运行，接受群众监督，不能藏着掖着，搞埋伏。

第二，加强政府监督。政府的各个职能部门从政治和工作职能的角度，高度重视农村三资面临的各种问题，重点问题重点关注，重大问题深入介入，这关系到国家乡村振兴战略的成败。特别是涉及农村土地承包活动，因其关系到农村发展的命脉和各种纠纷和案件频发，政府部门应切实做好政策指导、过程监控、合同审核、产权确认等方面的工作，并建立严肃的村干部追责机制。纪检监察部门不能只受理举报案件，针对腐败案件频发的重大三资活动，应主动出击进行深入调查，发现问题严肃处理，触犯法律的，移交司法机关追究法律责任。

第三，加强审计监督。审计是农村三资监督的重要一环，审计监督不能停留在对经管站的年度财务审计，应深入农村进行三资管理事项的实地核实。在村委会换届时，还应进行村干部的离任审计。农村集体历史遗留问题多，同时不断产生新的问题，借助外部审计力量是理清村干部工作责任的一个重要手段。充分利用外部审计的专业性强、审核面全和深的特点，加强对农村三资的监督，对促进三资管理正规化运行起到十分重要的作用。

（五）加强制度体系建设

第一，加强财务管理制度建设。从经管层面建立健全农村财务管理工作制度和工作程序，严格规范财务收支的手续和财务审核、会计核算工作，严格把关三资活动的原始凭证、文件记录（包括会议纪要、合同）、登记证书等材料的真实性和合法性，严肃村委会的经办人、负责人、监督委签字确认手续，严格把关财务支出的合理合法；及时向村集体反馈准确、完整的财务报表和配套的明细附表；及时清理往来款项，减少资金沉淀和损失风险。

第二，完善农村土地法律制度。土地是农业的根本和农村最重要的资源。《农村土地承包法》规定了对耕地、林地、草地和“四荒地”的承包活动，没有规定其他土地的承包。实际上除了上述土地外，水产养殖土地、仓储场地、学校操场等土地均已各种名目承包给个人，有的已变成建设用地，农村没有享受到土地增值收益。《土地管理法》及实施细则规定了土地征收补偿款事宜，但没有规定补偿款在集体和个人之间的分配事项，导致产生了很多合同纠纷。

第三，出台针对市场化土地承包的管理制度。农村土地以走上市场方式实行承包时，农村操作空间过大，土地资源未能真正走上市场，而是流入少数强势人物手中。鉴于此，应由政府部门出台相关制度，规范承包活动的过程程序，规定农村土地承包指导价格等事项。

第四，推进创新机制体制建设。首先，运用现代信息技术建立农村三资的市场平台，拟走上市场的农村资产和资源提供市场机会。可以按照乡镇为单位创建资产管理交易平台，设立乡镇的产权交易中心，将农村资产和资源发包、抵押、租赁、拍卖、出售，以提高三资管理活动的透明度、规范性。同时在管理流程中，各项信息要及时发布，对管理过程进行动态监控。其次，稳步推进农村土地的产权制度改革。以切实保障集体和个人合法权益原则下，在确实具备各种条件基础上，审慎和稳步推进农村宅基地市场化改革，盘活空置的宅基地资源，改变农村只有无限的分配责任而没有土地收益权的现状。

结语

三资管理是农村经济组织管理的重要组成部分，是维护农民切身利益的基础。本文通过对农村三资管理工作进行探讨，分析了存在的问题及原因，认为三资管理作为农村核心经济管理工作，只有切实解决三资管理存在的问题，才能实现农村经济建设的战略目标，同时针对问题应采取切实有效措施，才能提高农村三资管理水平。