河长制下流域协同治理的困境及其治理

湘潭大学 刘佳琳

2007年“河长制”这个词第一次出现，由于出现了严重的太湖蓝藻水污染危机，无锡市政府首次创建“河长制”，就是把相应河湖的管理和保护工作分配给各级党政主要负责人来领导和组织的制度。无锡市非常有效地改善了该市的河湖管理情况，打破了同一地区不同部门之间协同治理的限制，有效地协调了各部门共同参与治理，其他地区纷纷借鉴和效仿无锡市。经过时间的推移，“河长制”的概念也在不断地丰富完善。2014年，当时的水利部部长矫勇在国务院的一次新闻发布会说到“河长制”是一种治理水污染问题的成功做法，水利部将会把这个新做法推广到全国。河长制的主要目标已经从最初的治理环境污染问题，扩展到了管理生态环境。2016年，国务院公布了《关于全面推广河长制的意见》，在肯定地方政府治水成就的同时，进一步提出要把河长制推广到全国，明确了河长的具体工作，如预防和治理流域水污染问题、保护流域内的各种资源、促进流域生态环境的持续健康发展等。各个地方、各个部门要从地方实际出发进行贯彻落实，协调各方力量。这是第一次以中央的站位详细列举了河长制的内容，充实了河长制的内涵。

本文基于协同治理的角度，目的在于构建河长制下流域协同治理的理论分析框架，并结合现如今河长制下流域协同治理过程中存在的各种困境，提出提高河长制流域协同治理能力的建议，进一步补充“河长制”下流域协同治理的理论，为提高流域协同治理效率和流域的长效治理提出实用的建议。本文通过研究河长制下流域协同治理的问题，扩大了协同治理理论的研究范围，同时还补充了协同理论，增添了河长制的治理办法。在宏观层面上，流域协同治理是对于十九大中提出的美丽中国的一种响应。另外流域协同治理能够促进生态环境的持续健康发展，好的生态环境对于国家的政治、经济以及社会发展起推动作用。在微观层面上，流域生态环境的协同治理，可以全面改善流域有关地区的水生态，进一步改善该流域居民的饮用水状况，为流域内居民创造一个更好的生活环境。协同治理体系可以有效改善地方政府不良的治理现象，优化和完善地方政府治理机制，有效提高政府绩效[1]。在研究协同治理的基础上，进一步完善流域政府协同治理的权责体系，构建多元主体协同治理的对话机制，促进了多元主体发挥各自的作用，提升了各方主体参与环境治理的意识，从而实现政府与自然、社会与自然的和谐共建。

一、河长制下流域协同治理机制的理论分析框架

（一）协同治理理论

1.协同治理理论的定义

协同治理是一种基于自然科学中的协同学和社会科学中的善治理论的治理模式，它对整个社会的协同发展有很大的影响[2]。政府、市场和社会在这个模式中是平等的，并且具有共同的治理目标，他们需要相互建立良好的政治和利益关系，以取得自身实力的增值和整合，通过一起合作处理公共事务，旨在确保和维护公共利益。

2.协同治理理论的特点

作为一种新理论，协同治理理论虽没有明确清晰的理论框架，但仍具有和其他理论不同的特点。综上所述，本文认为协同治理理论具有以下特点：

（1）协作的各子系统

在协同治理的过程中，重点要放在所有主体的平等、自愿和协作上。政府不再只靠强制力来管理社会公共事务，而是可以通过政府和社会组织之间的对话和磋商等途径来建立合作伙伴关系，子系统和子系统之间是彼此合作的。

（2）相互之间的信任

协同治理是一种多个主体共同作出的行为。在协同治理的过程中，信任是必不可少的一环，是协同治理能够继续的基础要件，它会影响协同治理结构的形成。与此同时，每个主体其内部的协同也需要在信任的基础上进行。相互信任的协同治理才是有效的协同治理。

（3）多元的治理主体

在协同治理理论中，除政府组织以外，社会组织如非政府政治、企业、公众等同样也可以参与到公共治理中来，一起来为公共治理献计献策，将彼此的优劣势取长补短。

（二）流域协同治理的理论分析框架

河长制下流域协同治理的结构包括三种关系，其中对于横向协同结构、政府和其他治理主体之间的关系，都是横向的平行关系。关于纵向的协同结构，河长有省、市、县、乡四级体系，总河长与各个河长之间是上下层级纵向关系。各级河长形成治水“首长责任链”，上级政府或者职能部门凭借行政权威促使下级政府或者职能部门参与流域治理。

流域之内以及流域之间的各要素，如资源、利益、技术、组织等，它们是相互联系、相互依存的，但是现实情况却是这些要素往往被分割开来，流域治理形成多层级、多部门的体制，造成了流域治理职责模糊、协作困难的问题。不同的部门在实施河长制进行协同治理时，所扮演的角色也是不一样的。由于“角色冲突”问题也会导致利益出现冲突[3]。由于纵向政府于横向政府间的“权责关系”问题,协同治理结构是复杂多变、模糊不清的。

二、当前河长制下流域协同治理存在的主要困境

（一）区域行政分割治理现象

区域行政分割现象源于我国现行的法律法规确立的属地管理原则。我国的法律法规有这样一些规定，比如“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。“地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责，应当及时采取措施防治水污染”等等[4]。根据这些法律规定，我国现在的流域治理主要遵循的是属地管理原则，是按地区来进行的。这就从客观上导致了流域治理遵循的是区域分治，进而使得我国流域治理过程中出现了不同行政区域之间条块分割的现象。

在这种双重制度逻辑之下，难以避免会出现部门分割的现象，这种区域行政分割治理模式带来的直接后果，将会是难以统一规划一个流域的治理问题，区域与区域之间信息难免有所闭塞，在行使各种行政行为的时候也很难做到协同一致。在这种情况下流域协同治理就变得比较困难，资源、技术等都很难在区域之间调配，治理效率较低。

（二）部门权责关系模糊不清

我国在流域管理上实行的是地方政府和专门机构共同管理相结合的方式，这种管理方式很容易导致流域内各个地方政府在流域治理过程中缺少协同，治理过程呈现出一种碎片化、零散化的特点，流域协同治理效率较低。另外缺少科学的考核问责机制，也是导致部门权责关系不清的一个关键因素[5]。2016年发布的《关于全面推行河长制的意见》实施了生态环境终身责任制，但具体的责任划分标准和评估指标体系应该怎样确定还尚未细化完善。当前河长制的考核问责制度缺乏透明公开的监督机制，流域治理过程中涉及的因素很多。倘若仅仅以治理的最后结果对此次治理进行评判，这种评判很不科学。

河长制进一步加强了各级政府在流域治理中的主体责任，并采取了分层级和分部门的责任承包制来建立流域治理的责任体系。这本质上是政府主导的流域治理模式，依然是一种自上而下的权力运行机制。当前河长制下多部门联合治理的行政管理体制并没有在本质上得到改变。河长制只是在分散管理基础上的协调整合，相关的部门不仅要接受地方政府的领导，而且还要接受上级部门的领导，河长制推行过程中存在着交叉管理问题。另外，这种责任承包制将责任进行了逐级分配，事实上协同治理的架构是虚置的，流域治理如果出现没有治理好的有关于责任的问题，依然是水利部门在担责，对其他的有关部门其实没有太大的约束性[6]。

（三）多元治理主体共治困难

协同治理反对由单一主体进行治理，权力向度是多元的、相互的。目前的河长制在运行过程中并没有社会、公民和生态环境部门的参与。流域治理作为一个社会、公众以及与生态环境相关的大工程，不能仅仅依靠政府的力量，也需要依靠公众和民间组织的力量，进而实现多元主体的协同治理。之所以实施河长制，是为了让流域相关的各主体可以共同努力为公众创造更好的生活环境。所以，河长们需要对社会公众负责，不能将公众放在流域治理参与的末端。

在流域治理的协同过程中，各级主体之间存在着协同困难的问题，多元主体共治机制尚不健全。首先是一个流域内的政府与政府之间的协同治理机制还尚在建设当中，府际之间的协同就目前的情况而言还是比较困难的。另外是政府和其他主体之间还并没有形成一个稳定有效的协同治理机制，其他的主体在流域协同治理过程中参与度较低，很大程度上都是政府这一个治理主体在处于流域治理。因此造成了流域协同治理效果不佳的不良结果。

三、完善河长制下流域协同治理能力的对策建议

（一）优化流域政府协同治理的组织结构

流域治理要实现进一步的协同，需要先明确政府作为治水主体的责任，再对职能存在交叉部门进行重组，创造出一个与协同治理理论相契合的组织结构模式。各部门之间无缝衔接，实现流域环境的协同治理和保护，这也是协同治理理论实际运行的需要。不同的部门之间积极地共享资源和信息，建立健全跨部门协调沟通的机制。同时政府组织结构再造也对流域内政府协同治理很有效果，推动流域治理从现在的地方政府与地方政府之间、部门与部门之间协调沟通慢慢地向大部门制转变。

“河长制”究其根本是一种压力型体制，它所带有的那种自上而下的压力很明显。这种机构重组就是把纵向的管理层级和横向的部门进行整合，推动流域内政府的组织结构从当前的线性结构向网状结构演变，转变职责同构为职责异构，让不同的地方政府和其内部的各部门都能够从全局出发。同时在客观规律的面前，也应该让流域内的地方政府发挥自身的主观能动性，因地制宜，有的放矢地进行流域政府协同治理。

（二）完善流域政府协同治理的权责体系

河长制下流域政府权责关系模糊不清的问题亟须制定、修订相关的法律法规来解决权责不清问题，从法律上赋予地方政府及其内部各部门相应的权力，推动流域政府协同治理法定化。应对河长制协同治理存在的部门权责关系模糊不清问题，首先，影响流域治理的原因多种多样，因而考核指标体系也该细化。合理科学的考核评价机制，能够对地方政府的价值取向起到正面效应[7]。其次，应该引入独立的第三方考核机制。系统内的行政问责并不独立且存在一定的行政不合法性。第三方考核机制的引入，可以有效地弥补避免行政系统内部问责的弊端。再次，可以将流域内民众的满意度作为考核评价河长治理成效的重要参考指标。民众是流域治理的受益者，对于流域治理的成效最有发言权，将民众的满意度纳入考核评价机制，能够对河长形成非常有效的监督。最后，由于有多元治理主体的存在，它们各自的治理责任这一源头需要进行细化管控，治理过程中对各主体严格管理，一旦哪一主体出现问题严惩不贷。

（三）构建多元主体协同治理的对话机制

河长制流域治理过程中除了政府这一主体之外，还应当让其他的主体也能够参与到流域治理中来。第一，可以让公众参与到决策的形成阶段中来。公众作为流域治理的利益相关者，应当享有必要的决策权和知情权。选择一部分公众作为代表参与流域治理的决策过程中来是一个可以考虑的办法。第二，有效地发挥民间河长的作用。可以通过建立健全相应的制度机制来规范民间河长的责、权、利等，对权力进行有效的制约和监督。第三，让民间环保组织充分地发挥作用。在河长制下的流域协同治理过程中，也应该把民间环保组织的作用重点突出出来，然后进一步构建一个多元主体协同治理的良好格局。

在这样一个信息时代，流域内各省市应当好好利用互联网这个平台，构建一套完备的对话机制和沟通平台。政府能够从这个平台上及时获知公众的诉求并给予回应，同时可以对企业的治理行为进行有效监管。可以通过这个对话机制，对公众发布真实的企业信息，减少公众因为信息获取不全面不真实而误解企业的情况发生。与此同时，企业可以在这个平台上和民间组织之间进行协同合作。公众与非政府组织可以在这个对话机制平台上面提出自己的实际诉求，同时参与公共政策的制定实施。科学且有效的对话机制，可以让流域协同治理的过程更透明，促进流域协同治理更好地服务于河长制的实践。

四、结语

流域治理从来不是一蹴而就的，我国的流域治理形势十分复杂，必将经过漫长的探索才能实现最终目标。“河长制”在实践的过程中，有效地推动了各地方政府、各职能部门之间的协同合作，治理效果良好，已经被推广到全国。但“河长制”自身所反映出来的一些主要困境，会影响到河长制积极作用的发挥，制约流域治理长效机制的构建。为了实现流域治理的长效机制，本文基于协同治理的视角，从结构维度构建理论分析框架，提出了一些相应的对策建议。除了政府这一主体之外，其他的治理主体正在发展壮大，他们在流域治理等许多公共事务方面都日渐起着越来越重要的作用。但由于本文篇幅有限，所做研究比较基础、浅显、不够深入、全面，对于如何实现协同治理体系的长效发展，如何构建一个具有生态治理能力和生态保护意识的社会，如何通过对“河长制”进行完善，从而实现政府宏观指引下的社会自治？这些都可以作为今后生态环境协同治理研究的方向。