非学科类培训机构监管的问题及推进

杨崇祺, 吴 鹏, 冯晔敏

(1.中国人民大学 公共管理学院,北京 100872; 2.中国人民大学 附属中学丰台学校,北京 100074)

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称“双减”政策)指出:“对非学科类培训机构,各地要区分体育、文化艺术、科技等类别”;(1)中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见［EB/OL］.中国政府网站:https://www.gov.cn/zhengce/2021-07/24/content_5627132.htm,2021-07-24.教育部办公厅《关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知》指出:“体育(或体育与健康)、艺术(或音乐、美术)学科,以及综合实践活动(含信息技术教育、劳动与技术教育)等按照非学科类进行管理。”(2)教育部办公厅关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知［EB/OL］.教育部网站:http://www.moe.gov.cn/srcsite/A29/202107/t20210730_547807.html?ivk_sa=1024320u&wd=&eqid=f3cfaf6e0008f8860000000464590ac6,2021-07-28.可见,非学科类培训机构是面向中小学生的体育类、文化艺术类、科技类等校外培训机构。非学科类培训机构在多年的发展过程中出现了一些问题,对社会造成了不良影响,需要对其进行有效监管。2022年3月3日,教育部、国家发改委、市场监管总局等三部门联合发布了《关于规范非学科类校外培训的公告》(后文简称《公告》),这是自2021年7月“双减”政策实施以来首个专门针对非学科类培训机构的监管规范性文件,标志着深化校外培训机构治理的进程步入新阶段:学科类、非学科类培训机构分类管理稳步推进,非学科类培训机构的系统性监管正式拉开序幕(3)依琰.非学科类校外培训监管拉开序幕［N］.中国商报,2022-03-04(003).。

一、文献述评

关于对非学科类培训机构进行监管的必要性,有学者指出:从理论上看,学习生态系统论看重知识结构的完整性、统一性,所以强调学科类知识与非学科类知识之间要形成稳定有序结构,这便要求政府对整个校外培训机构进行治理,以使其成为学校教育的有益补充(4)钟佳容,欧阳修俊.“双减”背景下学生学习生态系统的分析与优化［J］.当代教育论坛,2022,(3).;从现实上看,由于“双减”政策实施后尚未完全解决一些历史遗留问题,如学生个性化学习需求与学校教育存在落差,导致家长焦虑;公益性政策导向与培训机构逐利属性存在张力而导致治理难题;学科补习与非学科补习合理性转移而导致义务教育不平等风险增加等,从而义务教育内卷化有可能进一步加剧,因此应当以系统治理校外培训机构为重要抓手来推进这些问题的解决、防止义务教育进一步内卷化(5)崔允漷,张紫红.后“双减”时代何以防止义务教育加剧内卷化［J］.上海教育科研,2022,(2).。目前的研究已经从“双减”以及整个校外培训机构治理的总体层面看到了政府监管的必要性,认为这是落实立德树人根本任务、构建全面教育生态、维护学生家长切身利益、推动校外培训机构良好发展的需要,(6)宋晓欣.校外培训机构分类管理的现实需求与推进策略——基于学科与非学科的视角［J］.教育科学论坛,2022,(14).但从总体视角进一步聚焦到专门探讨非学科类培训机构监管必要性上的研究还不是十分充分。

关于非学科类培训机构的自身属性和运行逻辑,有学者注意到了非学科类培训机构得以生长的市场基础,将其归结为家庭在学校以外的非学科类培训需求,包括课后看护型、全面发展型、助力学习型、升学择校型、未来发展型等5种,它们共同构成了非学科类培训机构的需求动因。据此,政府监管举措应当以对这种需求的认识为导向,有针对性地科学施策以达到“双减”的目的。(7)刘钧燕.家庭校外培训需求动因及对落实“双减”政策的启示［J］.全球教育展望,2021,(11).还有学者分析了“双减”背景下非学科类培训机构的实践样态,认为非学科类培训机构正在通过校内外合作走进校园课后服务,在主动尝试促进校内外教育和谐关系的过程中而逐步走向规范化。(8)李佳蕾,陈慧娟,刘祎莹.“双减”背景下的“双增”——对课后服务和校外培训实效性的反思［J］.少年儿童研究,2022,(6).此外,一项从标准化视角出发进行的研究,用经营管理、办学资质、工作人员、教学内容、收费监管、设施与环境、安全等7个一级指标以及与之对应的广告宣传、审核期限、教学内容等21个二级指标建构了非学科类培训机构的质量评价体系,并建议非学科类培训机构监管要以该质量评价体系为参照,建立相关管理服务平台以促进非学科类培训机构规范、标准化、高质量发展。(9)王蒿,吴亚莲,周晨楠,等.基于标准化视角对中小学生课外兴趣辅导班管理现状与评价体系研究［J］.中国标准化,2022,(24).可以说,目前的研究注意到了非学科类培训机构应在规范性、营利性、有效性的统一中发展的运行逻辑,但是从教育公益性的角度探讨其运行逻辑的研究还不足。

讨论非学科类培训机构的监管,核心的问题是监管的基本途径。有学者指出,非学科类培训机构的监管应当考虑从机构本身的特点和价值出发,遵循强化监管与服务引导并举、分类管理与协同管理相结合、政府治理与社会治理相结合、供给侧与需求侧双向发力的理论逻辑,并在此基础上沿着推进校外培训监管立法、理顺管理体制、研制非学科类校外培训机构设置标准、加强教育行政执法、用好技术手段、参与课后服务、加强资金监管、深化需求侧改革这样的实践进路去展开,(10)付卫东,郭三伟.“双减”背景下非学科类校外培训机构治理的理论逻辑与实践进路［J］.中国教育学刊,2022,(9).这为进一步深化非学科类培训机构监管的研究提供了一种可供借鉴的分析框架。也有学者强调,加强非学科类培训机构的监管关键在于以健全审批制度为统领,牵引明确机构设置标准和准入程序等工作,落实“省级统筹、属地负责”的日常监管。(11)董圣足,公彦霏,张璐,等.“双减”之下校外培训治理:成效、问题及对策［J］.上海教育科研,2022,(7).此外,还有一些学者从校外培训机构总体治理的角度探讨了监管的法律基础及长效机制问题,对于前者,学者认为校外培训立法应该坚持教育公益性、个性化选择、分类治理等原则,从市场准入、从业人员、培训内容、商业行为等内容入手构建全链条监管体系(12)王敬波.校外培训立法的三个基础问题［J］.探索与争鸣,2022,(9).;对于后者,学者则建议以转化服务需求、健全综合执法、消除监管盲区、加快立法进程等为着力点来构建校外培训机构治理长效机制(13)董圣足,黄河,谢锡美.“双减”之下校外培训长效治理机制的构建与完善［J］.苏州大学学报(教育科学版),2022,(4).。应该说,现有研究在一定程度上廓清了构成整体校外培训机构监管体系的基本要素,同时注意到了非学科类培训机构监管的独特性,但是对非学科类培训机构当前仍然存在的核心问题的分析以及对现有监管举措不足的反思,对更有针对性地探讨推进监管路径的研究,还有不足之处。

据此,本研究通过对非学科类培训机构当前仍然存在的核心问题进行剖析,进而反思对其的监管过程、查找监管存在的不足,并对标“双减”政策的宗旨目标和基本要求,针对性地提出下一步推进非学科类培训机构监管的对策建议。

二、非学科类培训机构的发展特征及存在的问题

(一)非学科类培训机构的发展特征

1. 新机构层出不穷、种类繁多。在2010年到2017年之间,文化艺术类培训机构覆盖面从美术、书法、舞蹈遍及琴类、棋类等,少儿艺术培训机构从2010年的2808家增长到2017年的6995家(14)2018年我国少儿艺术培训教育市场运行情况分析［EB/OL］.智研咨询网站.https://www.chyxx.com/industry/201805/636576.html,2018-05-03.;2014年国务院发布《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》之后,很多体育人、跨界商人积极加入青少年体育培训行业;以机器人、编程等为主要业务的少儿培训机构在2015年以后集中出现,在2018～2020年间突飞猛进,达到177家(15)机器人编程教育行业分析(一)［EB/OL］.格菲研究网站.https://baijiahao.baidu.com/s?id=1711572106257067549&wfr=spider&for=pc,2021-09-22.,同时人工智能、创客、科学探索等培训也在逐步跟进。

2. 资本纷纷进入、逐利性渐强。据中国产业调研网发布的2015年《中国少儿艺术培训行业现状研究分析及发展趋势预测报告》,未来5～10年,中小学艺术类培训市场规模将超过3000亿元,并会以每年30%的速度持续增长(16)万伶俐.理清培训机构发展思路 走可持续发展之路——以体育舞蹈培训机构为例［J］.当代体育科技,2016,(6).;而到2018年《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》出台前夕,少儿艺术培训市场规模已达629亿元左右(17)2018年我国少儿艺术培训教育市场运行情况分析［EB/OL］.智研咨询网站.https://www.chyxx.com/industry/201805/636576.html,2018-05-03.;2015～2019年这段时间,各类资本纷纷进入体育类培训行业,一项关于54家体育类培训机构融资情况的调查显示,仅仅动因体育一家机构的融资额就已经达到了5亿元,万国体育于2016年在新三板挂牌上市,巨石达阵、天行达阵、强棒联合等机构也得到了资本的青睐;截至2020年,全国体育教育与培训总产出为2023亿元(18)2020年全国体育产业总规模与增加值数据公告［EB/OL］.国家统计局网站.http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202112/t20211230_1825764.html,2021-12-30.。

3. 风险隐患累积、消极影响凸显。过快的发展和过热的市场带来了经济效益过剩而社会效益不足的问题,非学科类培训机构乱收费、无序竞争、夸大宣传等现象频发,除了少数一些头牌有实力的机构以外,多数机构都是处在“散、乱、弱、小”的状态中,不少机构更像是“坑人机构”,甚至连经营证照都不齐全,埋下了诸多风险隐患。2017年以来,非学科类培训机构“爆雷”的消息屡见不鲜,如北京摩尔维艺术教育培训机构突然关门、“疯狂钢琴”音乐培训机构在北京的5家门店突然“人去楼空”、全国连锁钢琴教育机构星空琴行关闭所有门店、趣动旅程宣告破产等,给社会带来了消极影响。

(二)非学科类培训机构存在的问题

1. 忽视教育公益性。《民办教育促进法》第三条明确规定:“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分。”(19)中华人民共和国民办教育促进法［EB/OL］.中国人大网站:http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201901/8c8f598f14ba4728a6181aec8cb1b90a.shtml,2019-01-07.因此,作为民办教育事业组成力量的非学科类培训机构,理应坚持教育公益性。然而,非学科类培训机构却忽视了教育公益性:第一,对教育公益性认识不足。有的机构认为自身通过市场途径做教育,以市场自由交换为基础,只要双方“你情我愿”,没什么好干预的。(20)胡欣红.非学科类培训班寒假恶意涨价需综合施治［N］.北京青年报,2022-1-25(A02).这种认识可以说仍然是一种市场营利性思维,“矮化”了教育公益性、“拔高”了自身营利性。第二,不注重对学生进行思想政治引导。有的机构没有意识到自身除提供培训服务外还存在对学生进行思想政治引导的责任,仅仅是“就培训讲培训”,对机构教学人员在培训过程中出现的错误言论、对学生在培训过程中表现出来的错误认识等缺乏及时有效的甄别、疏导和处置机制,疏于意识形态管理。(21)廖闽雁.艺术培训市场亟待规范［N］.中国文化报,2008-11-21(012).第三,逐利的同时缺乏自律。有的机构把经济收入放在首位,一心钻研收费、热衷资本运营;甚至为了逐利不惜违规经营,舍本逐末,服务意识短缺、资金管理不规范,大搞焦虑营销乃至虚假营销,过去就存在的风险和隐患并没有减少,反而还有加剧的可能。

2. 培训与管理质量参差不齐。培训与管理是一个机构赖以立足的根本,从师资到课程、从场所到硬件、从人员到资金等,都决定着一个机构的整体水平和发展前景。然而,非学科类培训机构在这方面鱼龙混杂、良莠不齐:第一,师资队伍质量不能得到充分保证。很多机构在招生时由“专家”上课,但在实际教学过程中并未见到“专家”;还有的机构聘请大学生、退休老人或者兼职人员担任教师或教练员,(22)邓晓彬.浅谈校外艺术培训机构的发展与思考［J］.戏剧之家,2014,(7).“无证上岗”“乱证上岗”问题依旧。第二,课程体系不尽合理。很多机构缺乏系统化、标准化的课程体系,有的教师或教练员标榜培训内容“与国际接轨”,实则只是一种宣传噱头;有的教师或教练员声称“培训效果因人而异”“培训效果要长期才可见”,实则是试图淡化学生家长的对比评价;有的教师或教练员“想到哪儿教到哪儿”“别人怎么教我就怎么教”,培训质量堪忧(23)邓晖.热起来的运动场还需要冷思考［N］.光明日报,2022-04-21(007).。第三,活动和场地安全保障仍然存在“打折扣”问题。很少有能够不折不扣落实场地规范要求的机构,“隐藏于居民小区”“随意室外培训”等情况时有发生;尤其是体育类培训,由于体育活动自身的特殊性,不确定性因素多,从器材设备到活动方式再到突发情况的应急等都需要严格标准、严肃执行,而这些都是很多机构没能做到的(24)石亮亮.体育培训机构问题与解决路径［J］.军事体育学报,2020,(1).。

3. 存在规避监管的侥幸心理。既然非学科类培训机构忽视教育公益性,把自己的营利性“拔高”,那么凭着这样的理解,自然会对监管的力度产生误读,认为“强监管”的时代不会来临、现在与过去没有实质区别,有的机构遂心存侥幸、趁机起势:第一,“归罪于外”的错位心理。认为校外培训的问题是由学科类培训机构造成的,是因为学科类培训机构在煽动“应试培训”、教育竞争、教育焦虑的同时又疏于自身的规范经营,才导致校外培训整体面临今天的局面,而作为非学科类培训机构,则不是导致这些问题的“主要原因”,因此继续保持市场逐利行为是没有问题的。第二,错误理解“双减”政策意图。抱着“归罪于外”的错位心理,很多机构认为“双减”政策重点针对的只是学科类培训机构,对自己而言,只是延续以往的原则性规定,并没有下大力气进行整顿的意思;还有机构宣传未来非学科类培训是大势所趋的论调,试图对市场舆论进行引导。第三,误判形势,择错方向。既然误解了最新的政策意图,那么非学科类培训机构在对形势的判断和行为方向的选择上也就出现了偏差:“双减”过后的第一个寒假,很多机构借政府整顿学科类培训机构之机“趁虚而入”,大搞宣传营销,制造非学科类培训市场“火热”的假象,趁机抬价、收取高额费用。

三、非学科类培训机构的监管过程及存在的问题

(一)非学科类培训机构的监管过程

对非学科类培训机构的监管其实早在“前‘双减’时代”就已经开始了,在20世纪90年代及之前,由于整个校外培训市场才刚刚起步,人们并没有形成今天意义上“非学科类”的概念,相关的监管实际上是一些碎片化的管理举措。(25)宋晓欣.校外培训机构分类管理的现实需求与推进策略——基于学科与非学科的视角［J］.教育科学论坛,2022,(14).大概在2008年前后,伴随着规范教育收费和治理教育乱收费等相关政策的颁布实施,非学科类培训机构的监管进程正式开启。总体来看,非学科类培训机构的监管过程大致可以划分为两大阶段:“双减”政策实施以前和“双减”政策实施以后。两大阶段的监管重点各不相同,表现出递进、深化的趋势。

“双减”政策实施以前的非学科类培训机构监管,尚不属于系统意义上的监管,因为这一时期的非学科类培训机构监管一直处在“校外培训机构监管”这一总体进程的“暗线”中;处在“明线”中的实际上是我们今天所讲的学科类培训机构监管,在人们的脑海里,“校外培训机构”主要指的是“学科类培训机构”。在这样的背景下,非学科类培训机构的监管就属于一种“连带式”“附属式”的监管,主要内容集中在以下两个方面:一方面,规范中小学校教学管理行为,侧面带动非学科类培训机构监管。这一时期,对中小学校教学管理行为的规范重点在于收费、培训补习、教辅资料、招生等4个环节。教育部会同有关部委连续数年发布了年度规范教育收费和治理教育乱收费工作的实施意见,明确禁止学校和教师举办或与社会办学机构合作举办向学生收费的各种培训班、补习班、提高班等有偿培训,明确禁止任何单位和个人进入学校宣传、推荐和推销教辅材料,明确要求学校不得采取考试方式选拔学生,禁止以任何名义收取与入学挂钩的费用;教育部还于2015年颁布了《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》,提出六个“严禁”,比较具体地划定了学校、教师同培训机构关系的“禁区”。这些举措,主要针对的是中小学校,但是同时涉及与校外培训机构有关的很多地方,因此也从侧面带动了非学科类培训机构的监管,明确了其在同学校和教师关系的问题上不得触犯的禁令。另一方面,总体布局校外培训机构监管,非学科类培训机构监管借以形成宏观监管框架。2013年,教育部发出《关于开展义务教育阶段学校“减负万里行”活动的通知》,指出“各地教育行政部门要会同工商等部门探索加强对各类校外培训机构的监管措施”,要“规范培训机构的资质、服务、质量和收费”等;(26)教育部办公厅关于开展义务教育阶段学校“减负万里行”活动的通知［EB/OL］.教育部网站:http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/201303/t20130320_149943.html,2013-03-20.2017年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》,在“完善义务教育均衡优质发展的体制机制”部分,提出“规范校外教育培训机构,严格办学资质审查,规范培训范围和内容”的要求,(27)中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》［EB/OL］.中国政府网站:https://www.gov.cn/zhengce/2017-09/24/content_5227267.htm,2017-09-24.这就把校外培训机构监管放在了事关教育均衡优质发展、教育体制机制改革这样的重要位置,意味着校外培训机构系统性监管的时代马上到来;2018年,国务院办公厅《关于规范校外培训机构发展的意见》颁布,以“国家层面第一个规范校外培训机构发展的系统性文件”的身份,对校外培训机构监管做出了明确设置标准、依法审批登记、规范培训行为、强化监督管理的总布局,基本的原则是要坚持依法规范、分类管理、综合施策和协同治理。这些举措,主要针对的是学科类培训机构,但是由于整体思路遵循了校外培训机构治理的一般逻辑,因此基本也适用于非学科类培训机构的监管,而后者也就借此形成了宏观的监管框架,为后续“双减”政策的实施奠定了基础。

在之前“连带式”“附属式”监管的基础上,2021年7月“双减”政策颁布,一系列配套举措也相继部署。直至2022年3月《公告》发布,非学科类培训机构的监管被正式提上了系统化议程,非学科类培训机构由此步入了“强监管”的时代。当前非学科类培训机构的监管重点主要有以下三大方面:首先,规范“入口关”。一方面,严格审批登记:实施审批登记属地化管理模式,坚持“谁审批谁负责、谁主管谁负责”的原则;要求机构证照齐全,开设分支机构需审批,坚持“一点一证”的原则;优化审批登记程序,注重主管部门的前置审批。另一方面,强调资质条件:点明机构应当坚持教育公益性,贯彻党的教育方针,落实立德树人根本任务;机构培训人员应当具有相应的专业能力证明,“持证上岗”;培训场地和设施应当符合安全标准,在消防、环保、卫生、食品等方面达到国家要求,通过保险等手段防范和化解安全事故风险。其次,规范“过程关”。一方面,规范培训行为:要求建立培训材料和师资队伍内部管理制度,在保证专业性的基础上,形成培训和师资管理责任体系,对责任内容和追责问题做出明确规定;强调教研、教学设计、课程体系的重要性,对课程内容做出备案和公示的要求,督促机构将培训质量放在首位。另一方面,规范运营行为:重点监管收费问题,要求机构采用专用账户,禁止使用培训贷,一次性收费跨度不超过3个月或60个课时,收费做到明码标价、社会公开、接受监督;要求全面采用《中小学生校外培训服务合同(示范文本)》,严格履行合同义务,减少权益纠纷隐患;对广告宣传做出严格要求,禁止过度营销、虚假营销、变相营销;规范机构与学校之间的关系,明确禁止学校和老师通过任何方式参与机构的运营,明确禁止学校和老师与机构发生任何与招生、升学、考试、竞赛、教辅材料等问题相关的利益联系。最后,加强监管落实。一方面,强化教育行政执法职责:明确教育行政部门具有拟定监管执法工作方案、监督指导和组织协调监管执法工作的责任;坚持“属地管理、重心下移”的原则,充分发挥乡镇、街道、网格化管理在监管中的作用;强调要从机构、人员、配备等方面保障教育行政执法的落实,推动督导问责。另一方面,引导发挥协同监管作用:实施校外培训机构社会监督员制度,选拔有专业能力、服务热情的人员担任监督员,以此为抓手推动监督精细化、深入化、常态化;引导行业自律,鼓励成立行业协会,强调行业要发挥自律性监管功能;重视申诉和举报的重要性,鼓励个人和组织对所发现的机构违规违法行为,本着实事求是、立足大局的原则向监管部门进行申诉和举报,尽可能形成协同监管的合力。

(二)非学科类培训机构监管存在的问题

1. 维护教育公益性不力。第一,缺乏有效引导非学科类培训机构贯彻党的教育方针的举措。教育公益性的重要含义之一就是贯彻党的教育方针,不能很好地做到这一点,就没有达到教育公益性的要求。虽然教育部在2022年工作要点中强调了要对校外培训机构贯彻落实党的教育方针加强引导的任务,但是还没有见到与实际落实相关的部署,监管还没有对非学科类培训机构如何在机构章程、培训内容和材料、培训行为、组织结构、工作机制等方面贯彻党的教育方针有关的系列重要问题,做出明确的规划与要求。第二,缺乏有效防止非学科类培训机构过度逐利行为的举措。过度的市场逐利行为违背了教育公益性,主要表现在高收费、乱收费、肆意涨价等方面,应当采取有力措施对之加以遏制与预防。然而目前的收费和价格监管举措虽能在一定程度上约束机构的市场经营行为,避免无所顾忌的逐利情况发生。但是对于满足及时甄别、制止可能发生的高收费、乱收费和肆意涨价行为,并对其形成有效震慑的要求而言,仍然是不够的。仍有很多可以诉诸市场逻辑来解释从而可能规避监管逻辑的方面。第三,缺乏有效防止非学科类培训机构“应试培训”“升学培训”的举措。以应试和升学为主要目的开展的培训是违背立德树人的教育初衷的,任由其发展还会造成教育不公平、教育竞争焦虑等问题,违背教育公益性。而在体育中考和美育中考深入推进、特长生招生制度持续施行的背景下,非学科类培训也如学科类培训一样面临上述问题,只是程度相对较低一些。目前的监管缺乏及时发现和处置非学科类培训机构进行隐性或变相“应试培训”“升学培训”的有效手段,这就造成了一定监管漏洞的存在,难以充分有效地维护教育公益性。

2. 分类监管推进不够。第一,科技类监管进程慢于体育和文化艺术类监管。目前来看,三类监管的推进程度不统一,体育和文化艺术类的监管进程更快一些,中央部委层面已经形成了各自类别培训机构的总体性监管办法或意见。科技类监管的相关规范性文件还未见颁布,只有一些地方层面的探索和实践,尚未形成更普遍的思路和经验。第二,分类鉴别思路尚未完全厘清。非学科类与学科类培训项目的鉴别还存在模糊的地方,各地在实践中的标准并不完全统一,比如同样属于知识类培训的项目,浙江省一些地方将个别项目归为非学科类培训,而辽宁省一些地方则将之归为学科类培训(28)新浪网站.“双减”落地争论:非学科类培训项目的边界在哪?［EB/OL］.https://news.sina.com.cn/c/2021-09-10/doc-iktzscyx3511870.shtml,2021-09-10.;再比如说与听、说、读、写、算等技能有关的培训,怎么区分具体培训项目属于学科类还是非学科类,仍是一个尚存争论的问题(29)澎湃新闻网站.少儿英语、数理思维、国学等是否属于学科类培训?教育部回应［EB/OL］.https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_14271131,2021-08-30.。分类鉴别思路尚未完全厘清,将会给非学科类培训机构的监管带来实际执行中某些环节不顺畅的问题,甚或是不同地域的同一类培训机构面临不同监管要求,进而影响整体监管公正性的问题。第三,缺乏非学科类培训机构监管的统一指导标准。要扎实推进非学科类培训机构的监管进程,没有整合性的统一指导标准作为支撑乃是难以实现的。酝酿一份非学科类培训机构监管的统一指导标准,意味着要对与监管执行有关的各种重点问题包括管理体制、非学科类培训机构统一准入标准、执法监督机制等进行研究和理顺,而这恰恰是现在的监管所缺少的。当前,仅有湖南等少数省份正在准备出台非学科类培训机构的监管意见或办法,(30)划重点!又一教育大省公布非学科类校外培训机构管理意见［EB/OL］.腾讯新闻网站.https://view.inews.qq.com/a/20220402A064EX00,2022-04-02.从总体上看我们仍然处在摸索试验的阶段。

3. 监管机制运转不畅。第一,审批与管理的关系没有完全理顺。校外培训机构监管的基本原则是“谁审批谁负责、谁主管谁负责”,而非学科类培训机构的监管是按照文旅、体育、科技等主管部门分类管理来实施的,这会产生一个科学理顺审批和管理关系的议题,目前尚未给出系统解决方案。一方面,尚无中央部委层面统一的指导文件;另一方面,各地的实践模式不一:有的地方审批职责由教育行政部门履行,为非学科类培训机构颁发办学许可证;有的地方要求审批职责由主管部门履行,为非学科类培训机构颁发审核意见书或培训许可证(31)韩平委员:尽快明确非学科类校外培训机构审批权［EB/OL］.中国网站.http://edu.china.com.cn/2022-03/07/content_78091466.htm,2022-03-07.。由教育行政部门行使的话,可能会造成审管脱节;由主管部门来行使的话,又可能会造成教育性的弱化。这些都是需要慎重研究和厘清的问题。第二,管理与执法的关系没有完全理顺。目前的政策只是提出主管部门要与教育行政执法单位加强执法协同的原则性要求,对于如何做好日常管理与监管执法之间的衔接、如何合理地明确各部门的职责分工从而有效规避可能出现的管罚分离问题,还没有给出具体的操作性解决方案。第三,监管的督导问责关系难以理顺。教育部、中央编办与司法部联合发布的旨在加强教育行政执法的文件中明确指出要重视对监管执法本身的督导问责,以确保各部门能够切实担当起监管责任、扎实推进监管进程。科学的督导问责建立在对督导问责关系的合理理顺的基础上,而这又取决于审批、管理、执法等环节权责关系的理顺;因为后者尚未理顺,前者自然也就难以理顺,想要实现科学有效的督导问责,就还有很多相关问题要去解决。不科学的督导问责会造成适得其反的效果,要么挫伤监管部门本身的积极性、要么导致监管部门不作为或变相不作为等现象,陷入督导问责的悖论当中。

四、推进非学科类培训机构监管的路径

(一)突出监管重点,有力维护教育公益性

首先,着力引导非学科类培训机构贯彻党的教育方针。第一,要求培训机构必须制定章程,在章程中明确如何通过本机构的培训宗旨、目标、内容以及日常运营去落实党的教育方针、立德树人根本任务、教育公益性等重大原则,有效纠正认为非学科类培训与重大原则没有关系的错误思想,督促机构认真思考重大原则的意义及具体践行问题。第二,制定出台体育类、文化艺术类、科技类培训材料管理办法。从编制审核到选用备案再到检查监督,全过程压实贯彻重大原则的责任,有针对性地对不同类别培训材料进行精细化管理,加强全程把控和注重发挥社会监督作用,确保培训材料内容反映重大原则精神。第三,紧抓机构党的建设工作。坚持“应建尽建”的原则,通过督促培训机构单独建、联合建、指导机构挂靠建、派驻党建工作指导员等途径,完善机构党组织建设;已经建立党组织的培训机构应当把加强党建作为日常管理的重要目标和任务,严格落实组织生活制度,加强主题党日、宣传引导和志愿服务建设,有效发挥党建引领作用。

其次,有效防止非学科类培训机构的逐利行为。第一,对非学科类培训机构的收费实施政府指导价与市场定价相结合的模式。对于体育和文化艺术类培训当中与中考、高考等考试和升学有关的项目,明确纳入政府指导价,有效规避培训机构靠应试去逐利的行为;对于与考试和升学没有明显关系的项目,可允许市场定价,但要加强引导,要求公开、鼓励投诉和举报,对明显高于当地同类校区一般价格水平的,应及时制止并视具体情况采取必要的处罚措施。第二,对与非学科类培训机构有关的资本运作进行严格治理。允许非学科类培训机构登记为营利性机构,但不允许机构单独或打包一部分资产上市;上市公司不得通过股票市场融资投资非学科类培训机构,不得通过发行股份或支付现金等方式购买非学科类培训机构的资产。

最后,有效防止非学科类培训机构“应试培训”“升学培训”。一方面,深化体育中考、美育中考改革。重点避免“一考定输赢”的问题,健全完善体育、美育过程性评价与学业水平考试相结合的考评机制,同时要避免考核模式单一、固化的问题,探索形成多样化、灵活性、可供学生选择的体育、美育考核项目体系,着力消除体育、美育“指挥棒”的应试色彩,牵引对非学科类培训机构“应试培训”“升学培训”的监管与治理。另一方面,严格规范高中特长生招生制度。在义务教育阶段特长生招生已经被要求全面取消的背景下,必须进一步严格规范高中特长生招生制度,严禁以培训机构的考试成绩、各类竞赛证书及成绩以及各种考级证明等作为招生依据,严禁培训机构随意曲解、高中特长生招生政策以及一般入学政策,严禁培训机构以任何形式承诺将学生培训成绩与特长生入学挂钩,一经发现,严肃处理。

(二)注重统筹兼顾,将分类监管推向深入

首先,加快推进科技类培训机构的监管进程。第一,详细研究科技类培训机构的应指范围。从培养科学兴趣、提升科学素养、拓展创新思维能力的角度出发细化科技类培训的鉴别原则。同时,注重研究如何与相关学科类培训项目进行区分的问题,明确界定标准,为科技类培训机构监管适用范围的确定提供合理的逻辑根据。第二,科学规划科技类培训机构的监管思路。明确科技类培训机构的准入标准,厘清培训经营中专业性、教育性、市场性行为的鉴定标准,划定科技部门、教育部门、市场监管部门的职责关系,从监管的对象、内容到主体,审慎确定科技类培训机构的监管思路。第三,统一科技行政部门的监管职权。目前在一些地方,科技类培训机构的监管工作并没有完全统一在科技行政部门当中,存在部分工作分散在其他行政部门以及科技事业单位中的情况,这给实际监管增添了一些不必要的环节,容易造成监管低效。因此,应对监管职权进行整合,统一到科技行政部门当中,凸显科技行政部门主责地位,提升监管效力。

其次,合理推进分类鉴别和管理进程。一方面,同性质培训项目的分类鉴别和管理方法做到各地统一。对各地分类不同的同性质培训项目要予以重视,从省级部门进而中央部委的层面对之加以研判与确定,要求地方严格按照中央层面统一确定的标准来执行,避免同性质的培训机构在不同地域遭受学科类和非学科类不同监管待遇的问题。另一方面,对于尚不能确定类别归属的非学科类培训机构,在确定前以学科类培训机构监管标准来实施日常监管。在未确定归属前,沿用过去的机构性质,不做刻意改变,但由教育行政部门履行审批和主管的责任。待到类别归属正式确定以后,再按分类管理的逻辑来进行,在相关问题上,不宜搞“一刀切”,要体现监管的精准性。最后,加快制定非学科类培训机构监管意见或办法。第一,坚持贯彻教育公益性的总体要求。在规范机构逐利行为、防止机构“应试培训”和“升学培训”、贯彻党的教育方针等原则性问题上应该立场坚定、态度坚决,不宜采取模糊处理、回避处理的方式。第二,明确非学科类培训机构统一的准入标准。对非学科类培训机构的举办者、场地、师资、资金、组织结构、培训目标、教学计划与内容、禁止性负面清单等做出统一规定。第三,推进依法监管进程。以制定非学科类培训机构监管意见或办法为契机,加快推进非学科类培训机构监管的行政立法进程,有效推动非学科类培训机构监管法治化工作,做到依法监管、依法治理。

(三)优化制度设计,使监管机制运转顺畅

首先,理顺审批与管理的关系。第一,明确非学科类培训机构审批权归属。从贯彻教育公益性立场出发,不宜由主管部门行使审批权,应当统一由教育行政部门履行审批职责,颁发办学许可证,突出对非学科类培训机构的教育性、公益性使命的重视与强调。各地的实践模式应当统一,避免一些地方由教育行政部门行使审批权,另一些地方仍然由主管部门行使审批权的情况出现。第二,强化主管部门日常监管职责。主管部门应该提高认识,认真履行日常监管职责,积极配合教育行政部门的审批工作,为其提供精准的意见参考,同时主要对培训机构的专业性问题、可靠性问题进行监管。第三,建立健全审管协同配合机制。实施审批部门和主管部门定期联席会议制度,将之作为审管协同配合的核心决策议事途径,以确保审管协同配合中的政令统一、执行顺畅;实施审批部门和主管部门的信息互通机制,建立非学科类培训机构审批与监管的信息推送制度,对两个部门各自应推送的内容、方式和及时性等做出明确规定,打破审管协同配合中的信息壁垒。

其次,理顺管理与执法的关系。第一,制定非学科类培训机构监管行政执法事项指导目录。明确监管执法事项的名称和实施依据,严格以设定具体事项的法律、行政法规以及部门规章为指导;明确教育行政部门作为非学科类培训机构监管执法的法定实施主体,以教育行政部门的名义统一执法;明确行政执法的责任层级,尤其要具体到第一责任层级,并处理好管辖权和处罚权的关系,上级教育行政部门以及主管部门要做好组织协调与督导。第二,有效处理主管部门与执法部门的协同配合关系。主管部门在制定规范性文件的过程中,应当确保政策要求与相关法律、法规和规章的精神相适应,同时及时通报执法部门;在梳理执法依据和标准时,执法部门应当与主管部门密切联系与合作,在确保就依据和标准达成共识的基础上,各自发挥掌握的信息优势,实现监管立场的融合,形成监管执法合力;主管部门应该参与执法过程,对培训机构专业性、可靠性方面的问题提出意见,确保执法过程信息沟通与传递的及时有效。第三,着力提升教育行政执法能力。注重执法队伍建设,落实执法人员资格管理制度,加快夯实执法队伍的专业素养,培养一支懂非学科类培训机构生长机理、懂相关政策法令、懂群众工作,具备公正精神的教育行政执法队伍;推动执法精细化,根据不同类型的非学科类培训机构的领域、具体业务、规模等开展针对性的执法检查,避免以偏概全、简单粗放等问题。

再次,开展合理的督导问责。一方面,制定非学科类培训机构监管部门职责边界清单。厘清“统筹”和“负责”的关系,坚持一类事项原则上由一个部门来统筹协调,同时一件事情原则上由一个部门来具体负责,以此形成清晰具体的监管职责清单,为监管执行的顺利推进,也为合理的督导问责提供基础依据。另一方面,优化督导问责方式。坚持日常督导与“回头看”相结合、系统督导与专项督导相结合,确保督导问责的系统性与针对性;督导问责要把握尺度,严格以部门职责边界清单作为督导问责的逻辑依据,同时深入调查论证,做出合理决定,既要避免督导问责的程序主义或形式主义,也要避免督导问责的“一刀切”“矫枉过正”等问题。

最后,建立健全监管保障机制。教育行政部门、主管部门、编制部门等要根据所在地区非学科类培训机构的数量、监管任务总量等,合理配备并保障基础的人员编制,地方党委政府要在其中发挥政治支持作用;要将非学科类培训机构监管经费纳入同级预算管理,作为常规财政收支予以稳固保障。

(四)疏堵结合,构建良好监管生态

首先,注重社会引导和服务。第一,加强“双减”政策的解释和宣传。对群众关心的热点问题及时回应,对有关方面对“双减”政策存在的疑虑进行耐心细致的解答,对一些可能存在的误读进行及时恰当地矫正,营造和谐的舆论氛围。第二,加强对非学科类培训机构从业者的引导和服务。一方面,加大对违规经营培训机构的惩处力度,确保监管到位,及时给恶性竞争“刹住车”,避免因恶性竞争造成合规经营的培训机构成本上升、利润变薄从而生存困难的问题,切实保障合规经营者的合法权益;另一方面,制定缓冲性政策,整合事关民生的职能部门和政策工具,通过保险、就业服务等方式做好因监管而面临退出的机构的经济善后及人力资源保障工作,确保社会稳定,展现人民政府的责任与担当。第三,加强对家庭的引导和服务。通过建立由政府或学校主导、社会参与的家庭教育指导服务体系,并有效利用家长会、班会、家长学校、社区服务、媒体报道等平台渠道,促成更“平和”的家庭教育氛围,引导家长关注孩子的成长过程,实事求是、平心静气地决定学习和生活选择,理性对待非学科类培训。

其次,提升学校非学科类教育质量。第一,引导学校转变“唯智育”的教学理念。全面落实“五育”并举的素质教育,确保文化艺术、体育和科技类课程的适当比重,根据“五育”要求合理制定能够切实体现学生综合素质的评价体系。第二,加强非学科类教师队伍建设。优化招聘和培训体系,选拔和培养专业知识和技能过硬的非学科类教师,同时推进教师薪酬和职称评定等制度改革,确保非学科类教师得到充分激励。第三,优化非学科类课程体系建设。统筹正式教学计划与课后服务计划,为学生提供多样化文化艺术、体育和科技类课程,兼顾培养大纲要求与学生兴趣爱好,使学校也能满足学生基本的非学科类学习需求。第四,保障学校非学科类教学环境。确保必要的艺术室、音乐室、实验室、体育场馆及相关器材、设备的供给,为学生提供施展才艺和综合素质的平台和机会,塑造有助于非学科教育的物理空间、生态环境。

最后,推动非学科类培训行业自律性监管。第一,鼓励成立非学科类培训机构行业协会。充分发挥行业协会在协助制定非学科类培训机构日常监管政策中的作用以及对行业内培训质量、竞争手段、经营作风进行自律性监管的作用。第二,要求行业协会以政府监管的准入标准为基础依据,健全自身入会制度。鼓励“行业标准领先监管标准”,将不合规经营的培训机构拒之门外,推动整个非学科类培训行业健康发展。第三,完善监管部门与行业协会定期沟通座谈机制。引导行业协会合理定位自身职能,明确其在政府与培训机构之间的沟通作用,明确其作为政府监管帮手的作用、服务学生和家长的作用,通过行业协会来凝聚培训机构对监管政策的认同意识,共同维护行业信誉和秩序,形成监管合力。