北部湾城市群向海发展协同路径选择研究

林昆勇

（广西大学 海洋学院，广西 南宁 530004）

党的二十大报告强调，要深入实施区域协调发展战略，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。2022年3月，国家发展改革委印发了《北部湾城市群建设“十四五”实施方案》，将推动北部湾城市群发展壮大作为战略任务，对“十四五”时期北部湾城市群建设做出总体性规划：强化通道支撑、突出向海发展、深化开放引领和共保一湾清水。①张守营：《国家发展改革委印发方案明确北部湾城市群发展路径》，《中国经济导报》2022年4月9日，第1版。建设北部湾城市群，是时代的召唤，是发展的必然，符合城市群发展的一般规律，有着深刻的理论依据与现实意义。《北部湾城市群发展规划》实施以来，北部湾城市群成为我国区域经济发展的重要引擎，经济社会发展水平不断提升。面对区域城市差异较大的现状②张协奎、袁丹：《城市群视角下城乡协调与一体化关系研究》，《城市学刊》2015年第1期，第95—99页；张协奎、杨林慧：《广西北部湾经济区城市群行政区划调整研究》，《广西大学学报（哲学社会科学版）》2012年第4期，第8—14页；张协奎、姜丹：《北部湾城市群基础设施与经济协调发展研究》，《特区经济》2012年第8期，第187—189页；张协奎、周鹏峰：《广西北部湾城市群产业整合模式与发展策略》，《广西社会科学》2012年第7期，第18—22页。，北部湾城市群围绕向海而兴、向海图强，探索向海发展协同方案③吕余生、杨鹏：《广西北部湾经济区港口群、城市群、产业群关联协调发展机制研究》，《科学发展》2010年第4期，第83—89页。，优化区域城市资源配置和城市合作机制④张协奎、张泽丰：《北部湾经济区内城市合作机制研究》，《城市问题》2010年第10期，第85—90页。，推动北部湾城市群向海发展⑤朱春旭：《北海市建设向海经济发展示范城市的对策》，《桂海论丛》2022年第4期，第97—102页。，加快建设宜居宜业的蓝色海湾城市群。按照《北部湾城市群建设“十四五”实施方案》的战略部署，应结合海洋强国建设，突出向海发展，深化开放引领，进一步深化认识，提高政治站位，勇担时代使命，强化协同发展，不断以更高质量北部湾城市群一体化发展⑥郭珂歆、彭国庆等：《北部湾城市群综合交通网络一体化分析与评价》，《地理与地理信息科学》2021年第4期，第57—63页；彭宇光：《广西北部湾城市群市场一体化水平研究》，《经济研究参考》2019年第24期，第70—82页。的新突破助力中国式现代化海洋强国建设的新实践，在新征程上共同推动北部湾粤桂琼地区率先基本实现向海图强，充分体现中国式现代化海洋强国建设的鲜明北部湾特色。深入研究北部湾城市群向海发展的协同逻辑及其实践探索，对于不断提升和完善北部湾城市群向海发展一体化的区域协调发展战略格局，具有重要的理论和实践价值。

一、北部湾城市群向海发展协同的内在逻辑

实现北部湾城市群协同发展是我国区域重大战略之一。北部湾城市群中广西、广东和海南三地地缘相接、文化一脉，拥有深厚的地理、人文等方面的紧密联系为粤桂琼三地协同发展提供了基础。2017年1月20日国务院批复《北部湾城市群发展规划》，同意建设北部湾国家级城市群。2022年3月9日国务院批复关于北部湾城市群建设“十四五”实施方案。这一方案的批复成为协调三地关系、推动北部湾城市群协同发展的纲领性文件。北部湾城市群向海发展的关键在于“打造好向海经济”“大力发展向海经济”。向海经济是以海洋经济为基础，以陆域经济为依托，强化陆海统筹，形成内外循环的向海格局，走陆海、江海、山海和边海联动发展的向海之路。①靳书君：《向海经济重要命题形成的实践基础》，《经济社会体制比较》2021年第3期，第37—46页。北部湾城市群向海经济发展要坚持以陆海统筹为战略引领，稳步推进海陆经济协调发展，加快构建现代海洋产业体系，大力促进向海经济绿色发展。②黄灵海：《中国向海经济绿色发展研究》，中国地质大学2020年博士学位论文，第138—140页。

面对北部湾城市群内部城市差异较大③韦克游、程启原：《广西北部湾城市群内部协同程度评价及对策》，《广西大学学报（哲学社会科学版）》2009年第1期，第13—17页。的现状，实现区域向海发展协同的思路有两个角度。其一，实现城市高质量发展。以建设宜居宜业的蓝色海湾城市群为重点，着力抓好建设舒适便利的宜居城市、安全灵敏的韧性城市、运行高效的智慧城市、富有活力的创新城市、清洁低碳的绿色城市和魅力彰显的人文城市④高国力：《城市高质量发展核心是8个提升》，《新型城镇化》2023年第9期，第12页。，有序推进陆海统筹发展示范区，构建北部湾城市群向海发展协同治理机制，做好海洋污染治理攻坚克难、立体防控保障海洋环境安全和陆海统筹建设海洋生态文明工作，高标准紧扣需求进行强力治污，严防常控进行智慧监管，培优载体协同共建海洋生态文明⑤《蓝绿玉环推进滨海型生态文明建设 陆海统筹深化治理监管协调参与四大机制》，《中国生态文明》2019 年第2期，第69—73页。，探索陆海协调、人海和谐的发展新模式。其二，建设生态型海湾城市，以强化全国海洋经济创新发展示范城市建设为引擎，以建成生态环境优美、经济充满活力、生活品质优良的蓝色海湾城市群为抓手，提升北部湾城市群内部生态要素配置效率⑥张协奎、林剑等：《广西北部湾经济区城市群可持续发展对策研究》，《中国软科学》2009 年第5 期，第184—192页。，提高北部湾城市群的生态保护水平。首先，探索实施向海发展的行动方向。以共建共保洁净海湾为前提，以构建环境友好型向海经济体系为基础，大力发展蓝色经济，加快建设宜居蓝色海湾城市群。其次，高标准建设海陆双向开放合作的平台。北部湾城市群依托独特的区位优势与国家战略定位，紧紧围绕“一带一路”重大战略部署，突出以港口开放为龙头，以产业开放为支撑，大力发展国际物流产业，着力构建国际大通道，不断提升港口吸引和辐射能力。⑦何可：《连云港：打开陆海开放新格局》，《中国品牌》2016年第2期，第78—79页。积极参与“一带一路”建设，打造面向东盟国际大通道枢纽、国际产能合作先行基地、重要服务平台和人文交流纽带。第三，高质量重塑全国重要绿色产业基地。以确立蓝色海湾生态格局为出发点，加强保护海陆生态环境资源，着力构建滨海绿色产业体系，推动北部湾城市群生态环境保护和水、大气、土壤污染的综合治理，建设好蓝色生态湾区，形成陆海一体化生态安全格局。第四，大力推进北部湾城市群的融合发展。从国家战略层面促进北部湾城市群跨省份城市间的功能定位与产业发展的协调，着力培育发展核心城市和特色城镇，以中心城市和特色城镇带动整个区域的协调发展。同时，需要进一步强化北部湾城市群间的互动与合作，重点是城市间的向海产业合作，大力促进城市间人才、资金、技术等要素的有序流动，积极打破行政隔离，构建更为紧密的北部湾城市群一体化发展共同体。⑧吴逸然：《尺度政治视角下北部湾城市群发展研究》，《广东经济》2022年第9期，第51页。

二、北部湾城市群向海发展协同的实践探索

《北部湾城市群发展规划》实施以来，通过自上而下的制度设计，广西、广东、海南三省区之间相互合作，从观念认知到发展实践都发生了较大变化，初步形成了协同发展、互利共赢的新局面。近年来，北部湾城市群向纵深发展，依托西部陆海新通道，深度对接长江经济带发展和粤港澳大湾区建设，融入共建“一带一路”，大力发展向海经济，形成中国区域版图上维护边疆海疆安宁的纵向轴带。以北部湾城市群为起点的纵向轴带与蓝色海湾沿海经济带横向轴带相交叉，引领促进区域陆域经济和海洋经济良性互动协调发展，加快建设南海开发利用服务保障基地。

一是向海发展功能协同。《北部湾城市群发展规划》实施以来，粤桂琼紧密围绕三地功能定位发展，将三地差异化的利益诉求统一于向海发展协同的共同目标之下。广东深入实施“陆海接力、岸海联动”兴海发展战略，大力推动形成港产城融合，加快现代化海洋牧场建设，强化向海要粮、牧渔图强，着力建设一批向海而兴、因海而富、依海而美的县城，重点打造区域高质量发展的“蓝色引擎”，加快构建区域全产业链融合的现代化海洋牧场标杆模式。广西加快实现北部湾经济高质量发展，优化向海经济产业结构，构建向海现代产业体系，着力提升向海互联互通水平，加快海洋科技创新，深入实施科技兴海，优化金融服务体系，做大做强向海经济①韦启钧：《广西向海经济高质量发展评价研究》，《改革与战略》2022年第4期，第123—131页。，把北部湾经济区作为服务“一带一路”和西部陆海新通道建设的重要部分，全面对接长江经济带、粤港澳大湾区和海南自由贸易港，深入推进面向东盟高水平开放，谱写中国式现代化广西北部湾篇章。未来十年，北部湾城市群将加速崛起。广西的北海、钦州和防城港作为北部湾城市群的重要港口城市，应充分利用自身良好的港口航运条件，抓住海南自由贸易港建设机遇，加快发展向海产业。②付朝欢：《未来十年北部湾城市群将加速崛起》，《中国经济导报》2022年4月14日，第2版。海南作为全国管辖海域面积最大的省份，强化靠海而生、向海而兴作为区域经济发展的重要抓手，加快构建“南北互动、两翼崛起、深海拓展、岛礁保护”的蓝色经济区域空间布局，着力打造海洋现代服务业、海洋旅游与高新技术产业的增长极和临港临海绿色工业、高质量海洋生态经济的发展带。随着粤桂琼三地功能的厘清，北部湾城市群向海发展协同的区域空间布局不断优化，核心功能逐步明晰。

二是向海发展治理协作。在北部湾城市群向海发展协同的推进过程中，广西、广东、海南三省区加强向海发展治理协作，在跨区域地方政府协作向海发展治理重点领域取得显著突破。具体来看，在交通基础设施建设方面，广西、广东、海南三省区遵循《北部湾城市群发展规划》，通过交通运输规划同图、建设同步、运输一体和管理协同，着力提高北部湾城市群区域交通一体化水平。如广东、广西两省区共同推进珠江—西江综合交通运输体系和生态廊道建设。在江海生态环境保护方面，粤桂琼三地通过统一制定规划、互通工作信息、江河海环境治理联动执法等江海环境协同治理的“组合拳”措施，北部湾城市群区域江海生态环境联建联防联治成效显著。如建立广西、广东、海南三省区联合协作机制，坚持北部湾城市群三省区江海水环境治理一体化理念，构建北部湾城市群三省区跨省江海流域水环境综合治理省部际联席会议制度，创建三位一体的北部湾城市群江海水环境治理合作机制③虞锡君：《构建江海共治的水环境治理区域合作机制探讨》，《嘉兴学院学报》2015年第1期，第58—62页。，加强三地交界海域执法监管，有效保护广西、广东、海南三省区交界海域海洋渔业资源和生态环境。

三是向海发展利益协调。对于城市群内每个地方政府来说，地区利用与区域整体利益并未完全一致，粤桂琼三地各级政府在政策制定或实施过程中如果完全基于自身利益出发，可能并不利于北部湾城市群区域内市场要素的自由有序流动和资源优化配置。随着《北部湾城市群发展规划》的不断推进，只有制定有效的利益协调和监督约束制度①王开茹：《北部湾城市群跨省域府际协作：基础、困境与路径选择》，《广东开放大学学报》2019 年第2 期，第96页。，建立北部湾城市群协同发展的利益协调机制，才能有效避免城市间无序竞争，促进北部湾城市群合作。首先，巩固和发展以北海、湛江、海口等城市为支撑的环北部湾沿海地区，强化“一湾”的集聚功能。其次，重点建设南北钦防、湛茂阳的城镇发展轴“两轴”城镇，高标准建设珠三角连接东盟、北部湾城市群连接港澳的陆路大通道。第三，以南宁特大城市为核心助推区域性国际城市建设，构建“一带一路”有机衔接的门户枢纽城市和内陆开放型经济高地，打造引领北部湾、面向东盟的现代化大都市区。第四，推进建设以海口和湛江为中心的两个增长极，加快建设海岛及南海海洋研发和综合产业开发基地，加快构建区域性综合交通枢纽、先进制造业基地和科教创新中心，重点建设全国海洋经济创新发展示范城市和生态型海湾城市。

三、突出向海发展，坚持创新引领，促进产业协同，构建北部湾城市群增长极

《北部湾城市群建设“十四五”实施方案》提出全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，以西部陆海新通道为依托，深度对接长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等，协同推进海南自由贸易港建设，融入共建“一带一路”，大力发展向海经济，加快建设蓝色海湾城市群。同时，强调依海兴产、一体协作，促进绿色化和数字化转型，强化向海经济发展抓手，依托建设向海经济体系，加快数字经济发展、高水平承接产业转移、加强面向东盟科技创新合作和建设统一大市场等5个重点任务，促进产业高水平分工协作。《北部湾城市群发展规划》实施已六年有余，北部湾城市群地位更加凸显，发展机遇前所未有，经济、生态和社会实现了明显进步，向海发展产业集群初步形成，经济社会发展基础不断夯实，基础设施支撑能力有效提升。

当前，北部湾城市群向海发展产业协同的过程中，还存在向海经济发展水平相对不高、向海产业分工合作层次不高、向海产业体系和城镇体系协调度不够、城市产业协同创新体系不完善等问题。未来，推动北部湾城市群向海产业协同发展要建成一体化发展水平持续提升，生态环境优美、经济充满活力、生活品质优良的具有区域性国际影响力的品质一流的蓝色海湾城市群的新需求，需要在以下几个方面努力。

（一）以更高水平对外开放提升粤桂琼三地城市向海产业协同活力

开放性是城市群产业集聚的重要特征，广西、广东、海南三省区城市向海产业协同发展已经进入一个新的发展阶段，政策、平台、机制等城市向海产业协同发展的“主要脉络”和“主体骨架”已经搭建起来，需要的是不断以城市开放交流来“呼吸”到向海产业最前沿的技术、信息等“新鲜空气”，做好北部湾港口城市群的转型升级和整合发展②张涵一：《“一带一路”建设中的北部湾港口城市群发展研究》，《沿海企业与科技》2020年第2期，第38—44页。，助推北部湾城市群向海产业协同发展，打造北部湾区域海洋中心城市。北部湾粤桂琼三地应高质优化城市群空间格局，强化空间分区管控，构建陆海统筹的国土空间开发保护格局，优化向海经济空间体系和向海经济产业体系，着力构建向海经济合作体系和完善向海经济要素保障体系③许露元：《新发展阶段我国向海经济协调发展路径研究》，《国家治理》2022年第3期，第56—58页。，发挥港口区位优势，发展临港大工业④覃鸿图：《奋力建设向海经济发展示范城市》，《广西日报》2022年9月14日，第1版。，实现保护“一湾”、打造“两轴”、做强“一核一圈”、提升“两极”和节点城市等模式的完善，畅通向海产业协同体系的通道。要拓展引领性的向海图强视野，牢牢把握北部湾粤桂琼三地城市一体化协同发展的趋势和规律，深化北部湾城市群实施高水平改革开放，不断增强向海图强海洋强国现代化建设的动力和活力，勇当向海而兴、向海图强先行者，打造对外开放向海发展新高地，更好地发挥创新先行、示范引领、突破攻坚作用，坚定不移走具有中国特色社会主义现代化海洋强国建设的向海高质量发展之路。粤桂琼三地应共同深化集成性改革，推进制度型开放，促进北部湾城市群向海协同发展，努力提升北部湾城市群向海高质量发展能级和水平。北部湾城市群应牢牢把握享有自贸试验区与金融开放门户等多重国家政策机遇，充分发挥多重政策优势助力对外金融开放发展，积极依托自贸试验区载体搭建多层次对外开放平台，不断优化对外开放营商环境培育国际投资竞争新优势，大胆探索自贸试验区旅游新业态模式，提升国际旅游品牌知名度，稳步持续快速推动北部湾城市群高水平对外开放和高质量对外发展。①李燕、陈金源：《自由贸易试验区建设背景下北部湾城市群对外开放的发展对策》，《对外经贸实务》2021年第2期，第18—21页。

（二）以坚持创新引领作用推动向海产业在更高水平上实现协同

应发挥好创新力作为北部湾城市群发展核心竞争力的作用，打造形成充满创新氛围的北部湾城市群，有效避免区域和城市之间的低水平重复建设，中高端产业结构雷同，以及产能过剩、资源浪费和恶性竞争。从国内外区域和城市发展的实践来看，一个区域和城市高质量发展必须有充满活力的创新源头，并通过市场机制带动整个区域和城市的产业体系转型升级。北部湾粤桂琼三地要强化高水平的创新协同，要更好地发挥北部湾核心城市南宁的创新作用，增强核心城市发展能级，推进高端要素集聚，强化其国际合作、金融服务、信息交流、创新创业等功能，重点构建“一带一路”有机衔接的门户枢纽和内陆开放型经济高地，并打造北部湾城市群高质量发展的重要载体。北部湾城市群通过技术创新赋能产业融合发展，一是通过技术创新升级与改造传统产业，大力降低成本和提升效率，加强生产端和消费端的新融合，形成进一步加快产业结构升级的内源动力。如北部湾城市群通过强化政策支撑引领带动产业升级、推进融合发展创新文旅产品供给、加强区域合作共筑文旅合作综合体、优化消费环境激发市场消费潜力等重大举措，有力推动北部湾城市群文旅产业高质量发展。②文冬妮：《城市群文旅产业高质量发展的驱动机制及优化路径——以广西北部湾城市群为例》，《社会科学家》2022年第5期，第53—60页。二是推动传统产业转型升级，实现三次产业融合发展。通过数字经济等新经济赋予传统产业新动能，实现传统产业技术跃迁。通过有效市场和有为政府相结合的产业支持政策，调动实体部门开展创新和依托研发创新实现技术进步。通过集中资源的示范带动效应，促进北部湾地区行业整体转型升级。三是坚持问题导向建设统一大市场，加快建设北部湾粤桂琼三地统一大市场，彻底破除地方保护和市场分割等造成的区域经济大循环中的堵点、卡点和断点，促进生产要素在北部湾区域内畅通流动和高效配置，通过科技创新和产业升级来增强产业链与供应链的韧性，推动北部湾城市群经济高质量发展。四是加快新兴产业融合集群发展，大力推进产业发展机制协同进行合作共建产业园区，着力加强产业发展模式创新促进产业与金融融合发展，重点推动创新赋能产业升级共建城市群产业创新中心，不断深化产业互动发展协同发展海洋经济③陈禹静：《基于区域协同发展视角下的北部湾城市群产业绿色转型路径研究》，《沿海企业与科技》2021年第5期，第72—74页。，打造一批新兴产业融合集群发展基地，搭建一批产业融合集群发展生态圈的创新服务支撑平台，持续推动北部湾城市群科技创新与制度创新，促进创新链与产业链的共融和产业链上下游协同发展。

（三）以加快推进打造两条城镇发展轴促进产业体系和城镇体系

围绕打造南北钦防城镇发展轴和湛茂阳城镇发展轴的“两轴”两个重点，加快建设西部陆海新通道，打造“两轴”沿线布局建设对外开放平台、科技创新基地、特色产业园区，加快临港产业、先进制造业和现代服务业集中集聚，强化北部湾城市群与成渝地区双城经济圈的对接合作。同时，建设好沿海综合运输通道，积极承接珠三角地区产业转移，不断提升临港产业绿色发展水平，强化北部湾城市群与粤港澳大湾区的深度对接。广西首府南宁应全面建成北部湾城市群和粤港澳大湾区融合发展的核心城市。④周志超、张家寿：《南宁全面建成北部湾城市群与粤港澳大湾区融合发展的核心城市研究》，《改革与战略》2021年第5期，第99—110页。北部湾城市群与粤港澳大湾区实现联动发展，形成联动机制，交通建设、开放合作、科技创新和生态共治。①颜兰：《北部湾城市群与粤港澳大湾区联动发展的路径研究》，《市场论坛》2020年第11期，第61—64页。突出中心城市的引领作用，加强城镇化建设，做强重要节点城市，做好与中心城市的有序衔接，加快特色城镇建设。②李民梁、张玉强、虞霖田：《协同视角下北部湾城市群发展问题及路径选择》，《海南热带海洋学院学报》2019年第6期，第34页。在核心城市、特色区域城市、重点城镇等节点之间完善交通等基础设施，大幅度降低人力、人才、原料和商品等要素流动的成本，助力北部湾粤桂琼三地跨区域产业承接与转移，推动城市交通网络、物流仓储设施和城镇高质量公共服务设施等向周边中小城镇延伸，着力提升北部湾城市群和粤桂琼三地一体化与便利化水平。北部湾城市群的显著优势在于其可以实现对内对外双向开放，并且处在国内大循环和中国—东盟国际循环交汇点，可以实现国内国际双循环。③邢灿：《粤桂琼加快建设蓝色海湾城市群》，《中国城市报》2022年4月11日，第A03版。北部湾城市群要激发市场的内生动力，北部湾地区应围绕打造市场化、法治化和国际化的一流发展环境，不断深化行政审批改革，强化做好事中事后全程监管，推动城镇产业链、价值链、供应链融合发展，充分调动社会经营主体积极参与和投身一体化建设的创造性，共同推动北部湾城市群谱写更高质量一体化向海发展新篇章。