习近平总书记关于深化党和国家机构改革重要论述探析

张 克

(中共中央党校〈国家行政学院〉 公共管理教研部,北京 100089;中共新疆维吾尔自治区委员会党校〈新疆行政学院〉 公共管理教研部,新疆 乌鲁木齐 830000)

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央以巨大的政治勇气全面深化改革,先后在党的十八届二中全会、十九届三中全会、二十届二中全会三次专题研究深化党和国家机构改革重大问题,对党和国家组织结构和管理体制进行系统性、整体性重构。习近平总书记明确指出,“党政机构属于上层建筑,必须适应经济基础的要求。经济不断发展,社会不断进步,人民生活不断改善,上层建筑就要适应新的要求不断进行改革。这是人类社会发展的一条普遍规律。党和国家机构改革是一个过程,不会一蹴而就,也不会一劳永逸。”[1]P129全面梳理剖析习近平总书记关于深化党和国家机构改革重要论述的时代背景、核心要义和原创性理论贡献,对于深刻理解把握新时代机构改革的历史性成就、历史性变革,在新征程上继续深化党和国家机构改革具有重大意义。

一、习近平总书记关于深化党和国家机构改革重要论述的时代背景

(一)改革开放以来我国建立起与社会主义市场经济相适应的机构职能体系

改革开放以来,适应党和国家工作中心转移、社会主义市场经济发展的需要,党和国家机构改革不断推进。从1981年到2013年,党中央部门于1982年、1988年、1993年、1999年集中进行了4次改革,国务院机构于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中进行了7次改革。因沿用并发展了20世纪50年代后期的管理体制和机构设置,到1981年,国务院工作部门增加到100个,达到新中国成立后的最高峰,臃肿的管理机构不能适应改革开放和经济社会发展需要。1982年机构改革较大幅度撤并了经济管理部门,并将其中一些改为经济组织,国务院工作部门从100个减为61个。党中央部门也进行了机构改革,主要是解决各级党的机构和人员编制快速膨胀、各级领导班子人员过多、年龄老化的问题。1988年机构改革首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题,国务院组成部门、直属机构及非常设机构数量进一步减少。党中央部门实施党政职能分开,理顺党的工作部门和行政部门、党的工作机构和政府机构、党的群团组织和党务工作部门之间的关系,精简机构和人员编制。1993年机构改革的任务是建立适应社会主义市场经济体制的行政管理体制,撤销了能源部、机械电子工业部、航空航天工业部、轻工业部、纺织工业部、商业部、物资部等7个部。1998年国务院机构改革政府职能转变取得重大进展,撤销了几乎所有的工业专业经济部门,国务院组成部门由原有的40个减少到29个。2003年国务院机构改革深化国有资产管理体制改革,完善宏观调控体系,健全金融监管体制,继续推进流通体制改革,加强食品安全和安全生产监管体制建设。2008年国务院机构改革围绕转变政府职能和理顺部门职责关系,探索实行职能有机统一的大部门体制,合理配置宏观调控部门职能,加强能源环境管理机构,整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制,以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。2013年国务院机构改革以职能转变为核心,稳步推进大部门制改革,实行铁路政企分开,整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。

通过改革开放以来历次机构改革,我国实现了从计划经济条件下的机构职能体系向社会主义市场经济条件下的机构职能体系的重大转变,为坚持和发展中国特色社会主义提供了重要体制机制保障。习近平总书记指出,“改革开放以来,历次机构改革都顺应当时的需要,解决了一些突出问题,取得了积极成效。历次改革的形式不同、任务不同、重点不同,都是根据当时的形势任务作出的适当调整,有些部门机构也有过‘反复’,但并不是简单的‘翻烧饼’,而是一种螺旋式上升。”[1]P129

(二)新时代新征程新任务对优化机构职能体系提出新要求

党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代。全面建成小康社会、全面建成社会主义现代化强国、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴,是中国共产党在新时代提出的战略目标。围绕党的中心任务,党的十九大报告明确部署深化机构和行政体制改革,党的二十大报告明确部署优化机构编制资源配置。新时代优化党和国家机构职能体系的根本任务,就是为全面建成小康社会、全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴中国梦提供更为有力的机构职能保障。深化党和国家机构改革,既要立足于阶段性战略目标,扬优势、补短板、防风险、化危机,从党和国家机构职能上为实现“两个一百年”奋斗目标提供支撑保障;又要解决一系列事关长远、影响广泛的体制机制问题,推动形成更加完备、更加先进的中国特色社会主义制度和国家治理体系,为实现中华民族伟大复兴创造有利条件。当前,世界进入动荡变革期,我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素明显增多的时期。面对外部势力的打压遏制封锁,要统筹发展和安全,有效应对外部战略环境变化带来的风险挑战,为科学应对重大突发事件和高效管理常规应急处突任务提供更加有力的机构职能支撑。此外,要充分把握第四次科技革命历史机遇为科技自立自强提供体制机制保障。党的二十大报告明确提出统筹教育科技人才工作,实施科教兴国战略,强化现代化建设人才支撑。完善科技创新体系,深化科技体制改革,健全关键核心技术新型举国体制等重点任务都需要推进机构职能体系层面的改革。随着数字经济大潮风起云涌,数字经济、数字社会发展对国家治理提出了新要求,也为推进国家治理现代化提供了技术赋能。党和国家机构要顺应数字时代的新特点,从管理对象、管理体制、管理流程、管理方式等方面推动公共部门数字化转型,不断提升国家治理效能。

(三)“不完全适应”:党和国家机构职能运行存在的主要问题

党的十九届三中全会明确提出,党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应,同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中列举存在的主要问题包括九个方面:一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力,保障党的全面领导、推进全面从严治党的体制机制有待完善;一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出;一些政府机构设置和职责划分不够科学,职责缺位和效能不高问题凸显,政府职能转变还不到位;一些领域中央和地方机构职能上下一般粗,权责划分不尽合理;基层机构设置和权力配置有待完善,组织群众、服务群众能力需要进一步提高;军民融合发展水平有待提高;群团组织政治性、先进性、群众性需要增强;事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在;一些领域权力运行制约和监督机制不够完善,滥用职权、以权谋私等问题仍然存在;机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后,机构编制管理方式有待改进。党的二十届二中全会明确提出,面对新时代新征程提出的新任务,党和国家机构设置和职能配置同全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的要求还不完全适应,同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应,同构建高水平社会主义市场经济体制的要求还不完全适应。

二、习近平总书记关于深化党和国家机构改革重要论述的核心要义

马克思主义国家理论认为,巴黎公社形成了一种新的国家政权组织形式,国家的职能由阶级统治转变为社会公共管理。[2]列宁分析了苏维埃国家机关运行存在的机构臃肿、人浮于事、效率低下等问题,提出精简机关数量和改善机构职能的主张。[3]P368毛泽东将精兵简政视作“一个极其重要的政策”,要求党、政、军各级组织机构精简机关、提高效能,节约人力物力。[4]P881邓小平提出党和国家领导制度改革的重要思想,明确指出“精简机构是一场革命”[5]P397,要解决党和国家机构臃肿重叠、职责不清的问题。党的十八大以来,习近平总书记围绕机构改革发表了一系列重要论述,深刻回答了建设什么样的适应中国特色社会主义新时代要求的党和国家机构职能体系和怎样建设党和国家机构职能体系这一重大时代课题,丰富和发展了马克思主义国家理论。全面梳理总结习近平总书记相关重要论述,可以从主题主线、基本目标、价值导向、科学方法和系统观念等五个方面把握核心要义,为深化党和国家机构改革提供行动指南。

(一)主题主线:坚持和加强党的全面领导

习近平总书记明确指出,“坚持和加强党的全面领导,是深化党和国家机构改革的内在要求,是深化党和国家机构改革的重要任务,是贯穿改革全过程的政治主题。”[6]P228党的全面领导是深化党和国家机构改革的根本保证,要把加强党对一切工作的领导贯穿机构改革方案设计、组织实施、总结评估全过程,完善保证党的全面领导的制度安排,改进党的领导方式和执政方式,提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。

加强党对各领域各方面工作领导,是深化党和国家机构改革的首要任务。习近平总书记指出,要“着力从制度安排上发挥党的领导这个最大的体制优势,统筹考虑党和国家各类机构设置,协调好并发挥出各类机构职能作用,完善科学领导和决策、有效管理和执行的体制机制,确保党长期执政和国家长治久安”[7]P431。党的十九届三中全会围绕完善坚持党的全面领导制度体系,明确部署健全党对重大工作的领导体制机制,优化党中央决策议事协调机构,强化党的组织在同级组织中的领导地位,更好发挥党的职能部门作用,统筹设置党政机构,推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革等一系列重点改革任务。党的二十届二中全会以加强党中央集中统一领导为统领,设立新的党中央决策议事协调机构中央金融委员会、中央科技委员会,组建新的党中央职能部门中央社会工作部和新的党中央办事机构中央港澳工作办公室,在重要领域设立新的党中央派出机关中央金融工作委员会,进一步优化了党的领导机构职能体系。

正确处理好党政关系是党和国家机构改革的重大理论和实践问题。习近平总书记明确指出,“改革开放以后,我们曾经讨论过党政分开问题,目的是解决效率不高、机构臃肿、人浮于事、作风拖拉等问题。应该说,在这个问题上,当时我们的理论认识和实践经验都不够,对如何解决好我们面临的国家治理体系和治理能力问题是探索性的。”[8]P167处理好党政关系,首先要坚持党的领导,在这个大前提下才是各有分工,而且无论怎么分工,出发点和落脚点都是坚持和完善党的领导。党的集中统一领导权力是不可分割的。不能简单讲党政分开或党政合一,[8]P168而是要适应不同领域特点和基础条件,不断改进和完善党的领导方式和执政方式。2018年深化党和国家机构改革统筹党政机构设置,对一些设置过细、职责交叉重叠的党政机构进行整合,将一些党中央决策议事协调机构的办事机构设在政府部门,打破所谓党政界限,更好贯通决策执行链条。习近平总书记指出,这是党中央总结以往正反两方面经验作出的重大决策。[8]P168

(二)基本目标:构建党和国家机构职能体系

习近平总书记指出,“党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分,是由党和国家管理活动各个环节、各个层面、各个领域的相互关系和内在联系构成的有机整体,既有机构层面的,也有职能层面的。”[8]P169深化党和国家机构改革,目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。所谓系统完备,就是要求机构职能体系实现机构健全、职能匹配。完善党对一切工作领导的体制机制,理顺国家治理体系中党政军群各类机构的职能关系,努力实现各类机构设置健全、职能匹配、机制互补。所谓科学规范,就是要求机构职能体系实现设置合理、于法有据。机构改革要注重顶层设计与基层探索相结合,聚焦发展所需、基层所盼、民心所向,合理设置机构、科学配置职能,确保整个改革方案符合实际需要、符合客观规律。深刻理解改革与法治的辩证关系,坚持改革和法治相统一、相促进,在改革中既要依法依规完善党和国家机构职能,做到重大改革于法有据,又要通过改革完善和加强法治工作。所谓运行高效,就是要求机构职能体系实现协同行动、高效运转。通过改革机构设置和优化职能配置,深化转职能、转方式、转作风,提高效率效能,构建起适应新时代新任务要求的党和国家机构职能体系基本框架。

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出了新时代国家治理体系“4+X”组织结构基本形态,在国家治理组织结构中,总揽全局、协调各方的党的领导体系是居于统领地位的,是全覆盖、全贯穿的。[8]P169中国共产党是中国国家治理的核心领导力量,要通过机构职能改革不断增强党的领导力。其次是职责明确、依法行政的政府治理体系。政府是现代公共事务治理的执行主体,承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责,履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职能,要不断提升政府执行力。第三是中国特色、世界一流的武装力量体系。武装力量是国家强制力的根本保障,要增强人民军队战斗力。第四是联系广泛、服务群众的群团工作体系。要通过体制机制改革,激发群团组织和社会组织活力,更好发挥群团组织作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带作用。X是指在中国共产党统一领导下,人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等各类组织共同构成的有机衔接、相互协调的协同治理体系。政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系等在党的统一领导下各司其职、各尽其职、有序协同,确保党中央令行禁止、各类治理主体充满活力。

(三)价值导向:使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用,坚持以人民为中心的发展思想

改革开放以来历次机构改革都围绕健全社会主义市场经济体制推进政府职能转变,有力推动了经济社会发展。习近平总书记指出,“使市场在资源配置中起决定性作用,不是说政府就无所作为,而是必须有所为、有所不为。”[8]P172有所不为,是指要通过机构职能改革减少政府部门的微观管理事务和具体审批事项,最大限度减少政府对市场资源的直接配置、对市场活动的直接干预,为市场主体减负松绑,推动资源配置效益最大化和效率最优化。有所为,是指政府要在市场管不了或者管不好的领域积极发挥作用,加强经济调节和发展战略规划,健全经济政策协调机制,提升市场监管效能,提供优质政务服务,降低制度性交易成本。在坚持社会主义市场经济改革方向的价值导向下,组建国家市场监督管理总局、国家金融监督管理总局,调整国家知识产权局隶属关系,整合反垄断监管执法职能等机构改革举措,为推动经济高质量发展提供了制度保障。

坚持以人民为中心是深化党和国家机构改革的基本原则。习近平总书记指出,“深化党和国家机构改革必须顺应人民群众对美好生活的期待,践行以人民为中心的发展思想。”[8]P173党和国家机构改革着力加强政府公共服务和社会管理职能,在教育、文化、医疗保障、退役军人服务保障、生态环保、应急管理等领域组建了一批新机构、调整优化了现有机构职责,体现了党全心全意为人民服务的根本宗旨。为人民群众直接提供服务的基层管理体制应当简约高效,机构改革明确要求地方整合基层审批服务执法等力量,归并相关职能设置综合性机构,确保基层的事有人办、能办好,努力实现群众办事“只进一扇门”“最多跑一次”,更多事项做到“网上办”“指尖办”。行政执法不规范、不文明、不作为等问题长期存在,人民群众反映强烈。深化党和国家机构改革将建立权责统一、权威高效的行政执法体制作为专项任务,部署在市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、农业等领域整合组建执法队伍,解决多头执法、重复执法问题,严格规范执法程序和裁量标准。

(四)科学方法:坚持优化协同高效的机构改革理论原则

习近平总书记在党的十九届三中全会上所作的《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》中深刻阐释了“优化协同高效”理论原则的基本内涵。“所谓优化就是机构职能要科学合理、权责一致,协同就是要有统有分、有主有次,高效就是要履职到位、流程通畅。”[7]P432优化协同高效理论原则坚持问题导向和目标导向,对新时代党和国家机构改革提出了新的实践要求。第一,必须从体制机制上对全面加强党的领导作出制度安排。正确理解和落实党政职责分工,加强党政机构统筹设置力度,党的机构可以与职能相近、联系紧密的其他机构合署办公或合并设立,减少机构重叠、职能重复、工作重合。第二,坚持问题导向优化机构设置和职能配置,针对一些领域党政机构重叠、职能交叉、权责脱节等突出问题,创造性提出“坚持一类事项原则上由一个部门统筹,一件事情原则上由一个部门负责”的改革思路,理顺宏观管理职责和具体管理职责关系,避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。第三,更好发挥中央与地方两个积极性,在确保党中央集中统一领导前提下赋予地方机构改革更多自主权。允许地方在权限范围内因地制宜结合实际设置机构和配置职能,构建符合基层事务特点的简约高效基层管理体制,进一步规范垂直管理体制和地方分级管理体制。

实现党和国家机构职能优化协同高效,要处理好几对关系。一是统和分的关系。“统”就是要使各部门有序运转,避免各自为政,提高国家治理体系整体效能;“分”就是要激发国家治理体系各子系统的主动性、积极性、创造性,依法依规依章程履行好职责。机构改革健全党对重大工作领导体制机制,通过优化党中央决策议事协调机构加强统的层次和力度。习近平总书记指出,党对重大工作的领导是总揽,而不是事无巨细都抓在手上。[8]P170二是局部和全局、当前和长远的关系。机构改革既要考虑解决当前最突出的问题,也要顺应形势发展需要为一些战略目标预置措施。[8]P171三是大和小的关系。机构改革坚持大部门制改革方向,但不是所有职能部门都要大,要区分综合部门和专业部门,机构宜大则大、宜小则小,关键看怎样摆布符合实际、科学合理、更有效率。[8]P171四是优化和协同的关系。机构改革涉及党政军群各方面各领域,改革的内在关联性和互动性很强。各项改革举措需要协同推进、配合联动,实现相互促进、相得益彰。

(五)系统观念:统筹党政军群各类机构、统筹中央和地方机构改革

在中国国家治理体系中,公共部门涵盖党政军群各类机构,党和国家机构是一个有机整体。习近平总书记明确指出,“推进国家治理体系和治理能力现代化,必须统筹考虑党和国家机构设置,科学配置党政机构职责,理顺同群团、事业单位的关系,协调并发挥各类机构职能作用,形成适应新时代发展要求的党政群、事业单位机构新格局。”[7]P4332018年党和国家机构改革统筹部署党政机构、人大、政协和司法机构改革,就深化群团组织改革、社会组织改革、事业单位改革和跨军地改革一并作出安排。2023年党和国家机构改革同步部署党政机构和全国人大、全国政协机构改革,还对从中央到省、市精减机关人员编制提出明确要求,统筹优化机构编制资源配置。

习近平总书记指出,“深化党和国家机构改革,要统筹推进脖子以上机构改革和脖子以下机构改革,充分发挥中央和地方两个积极性,构建从中央到地方各级机构政令统一、运行顺畅、充满活力的工作体系。”[7]P433我国是单一制国家,中央和地方机构设置首先要确保集中统一领导,省、市、县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应。2018年机构改革中央统一部署省市县三级政府组建应急管理局、退役军人事务局、医疗保障局,2023年机构改革方案中明确要求省市县三级统一设置党委社会工作部门,完成整合农业农村和乡村振兴部门等“规定动作”。与此同时,中央明确提出赋予省级及以下机构更多自主权,允许地方根据社会管理和公共服务需要因地制宜设置机构和配置职能,允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构,在规定限额内确定机构数量、名称、排序。既允许“一对多”,由一个基层机构承接多个上级机构的任务,也允许“多对一”,由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。鼓励地方和基层积极探索机构改革新举措,运用先行试点、渐次推进等方法蹄疾步稳推进改革,及时总结经验向更大范围复制推广。为了防止一些“条条”部门以项目、资金、考核等方式干预地方机构设置,习近平总书记明确宣布,“除党中央授权的部门外,今后任何部门不得以任何形式干预地方机构设置”[8]P175。

三、习近平总书记关于深化党和国家机构改革重要论述的原创性理论贡献

习近平总书记关于深化党和国家机构改革重要论述作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,明确提出了一系列具有重大原创性、时代性和指导性的理论观点,是推进党和国家机构职能体系建设必须长期坚持并不断丰富发展的指导思想。相关重要论述的原创性理论贡献,可以归纳总结为领导体制、改革对象、理论原则、改革经验和人员编制等方面,每一个方面都实现了具有开拓性意义的理论创造,提出了独创性的新概念新命题新观点。

(一)领导体制方面,明确提出“党管机构编制”原则,加强党对机构编制工作的集中统一领导

习近平总书记在党的十九届三中全会上所作的《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》中指出,“为更好落实党管干部、管机构编制原则,加强党对公务员队伍和机构编制的集中统一领导,更好统筹干部、机构编制资源,由中央组织部统一管理公务员工作,统一管理中央编办。”这是习近平总书记第一次明确提出“党管机构编制”原则[9]P28,2019年8月这一原则正式写入《中国共产党机构编制工作条例》。与此同时,为落实党对机构编制工作的集中统一领导,理顺干部管理和机构编制管理的体制机制,党中央对中央机构编制委员会的领导体制进行调整优化,明确其作为党中央决策议事协调机构,统筹负责党和国家机构职能编制工作。新中国成立以来,机构编制部门长期设置在政府机构序列。1950年3月政务院决定成立全国编制委员会,后更名为国务院编制委员会、国家编制委员会。1988年,国务院设立国家机构编制委员会,由国务院总理兼任主任。1991年,党中央、国务院决定成立中央机构编制委员会,作为党中央议事协调机构,仍由国务院总理兼任主任。[9]P53中央机构编制委员会常设办事机构中央编办既是党中央的机构,也是国务院的机构。党的十九届三中全会深化党和国家机构改革,对中央编委领导体制作出调整优化,中央编委在中央政治局及其常务委员会领导下开展工作,更加突出中央编委作为党中央决策议事协调机构的顶层设计和统筹协调职能。地方机构改革实施过程中,同步优化调整地方机构编制委员会领导体制,明确地方编委作为党委议事协调机构,由党委书记兼任主任。[9]P53明确提出“党管机构编制”原则是坚持党对一切工作领导、完善党的领导体制机制的重大理论和实践创新,进一步强化了机构编制资源是重要政治资源和党的执政资源的理念认识,对党和国家机构职能体系建设、巩固党治国理政的组织基础具有深远意义。

(二)改革对象方面,明确提出深化党和国家机构改革,拓展了集中性机构改革的实施范围

习近平总书记指出,党和国家机构职能“还有一些问题,由于以往主要是调整政府机构,受改革范围限制还没有涉及”[7]P425。改革开放以来,为适应社会主义市场经济体制发展需要,周期性机构改革的重点始终是政府机构。党中央部门先后于1982年、1988年、1993年和1999年开展机构改革,1999年之后党中央部门没有再集中进行机构改革,但根据工作需要对个别机构设置和职能配置作出调整。党的十九届三中全会作出重大理论创新,明确提出深化党和国家机构改革,统筹党政军群各类机构优化机构职能体系,大大拓展了集中性机构改革的实施范围。深化党和国家机构改革将党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团组织体系、事业单位体系等国家治理主体视为一个整体,超越了过去机构改革“党是党、政是政、军是军”的碎片化改革模式,彰显了全面深化改革的系统性、整体性和协同性,有力推动机构改革形成总体效应、取得总体效果。“党和国家机构”这一重要概念深刻诠释了中国公共部门的内涵和外延,党委、政府、人大、政协、军队、监察机关、审判机关、检察机关、群团组织和事业单位等所有行使公权力或受公权力委托履行职能的机构都属于中国国家治理语境中的公共部门。统筹党政军群各类机构实施改革,有利于加强改革的系统集成和组织协同,促进各类国家治理主体在党统一领导下合理分工、明确责任、协调运转。这也是中国特色机构改革不同于其他国家机构改革的本质特征,为构建具有普遍解释力的公共组织变革理论提供了中国方案、中国智慧。

(三)理论原则方面,明确提出“优化协同高效”原则,为党和国家机构改革制定了新的操作指南和评价标准

“优化协同高效”理论原则符合组织设计基本原理[10],是对新时代中国特色机构改革理论原则的全新概括,继承并超越了改革开放以来形成的机构改革“精简统一效能”原则,为机构改革方案设计和组织实施提供了操作指南。早在延安时期,毛泽东同志就提出机构要“精兵简政”。新中国成立后“精简统一效能”始终是机构改革遵循的理论原则,特别是改革开放以来对政府机构实施了大规模撤并整合,但依然存在机构数量“精简—膨胀”循环怪圈现象。习近平总书记创造性地提出,“这次改革要坚持优化协同高效。只要这个目标达到了,该精简的就精简,该加强的就加强,而不是为了精简而精简。”[7]P432优化协同高效理论原则突破了改革开放以来形成的机构数量越少越好的迷思,实事求是地对“精简统一效能”原则作出调整优化,理论内涵更加系统全面,路径方法更加科学合理。这一理论原则的开拓性贡献可以从三个层面理解把握:首先,优化是指统筹优化机构设置和职能配置,统筹横向和纵向各层级优化改革;其次,协同是指理顺党的领导体系与其他各类组织体系的领导指挥关系,完善国家治理组织体系布局,明确各类机构职责定位,加强机构之间的配合联动;第三,高效是指党和国家体制机制运行效率效能提升,通过统筹干部和机构编制资源、扁平化管理、流程再造等路径方法确保党的决策部署落地见效。

优化协同高效不仅是科学合理、简便易行的理论原则,也是评判机构改革是否取得预期成效的评价标准。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》从“机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效”等五个维度构建了机构改革成效评价标准体系。党的二十届二中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》进一步将评价标准提炼为“在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效”等四个维度。经过党的十九大以来两轮机构改革实践,“机构设置—职能配置—体制机制—运行管理”四位一体评价体系展现出较强的理论解释力和实践适配性,有助于科学评估党和国家机构改革成效。

(四)改革经验方面,系统总结深化党和国家机构改革的宝贵经验

2019年7月5日,在深化党和国家机构改革总结会议上,习近平总书记发表重要讲话,要求认真总结深化党和国家机构改革取得的重大成效和宝贵经验,巩固机构改革成果,继续完善党和国家机构职能体系,推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记指出,在深化党和国家机构改革中,我们探索和积累了宝贵经验,就是“坚持党对机构改革的全面领导,坚持不立不破、先立后破,坚持推动机构职能优化协同高效,坚持中央和地方一盘棋,坚持改革和法治相统一相协调,坚持把思想政治工作贯穿改革全过程”[8]P106。这六条宝贵经验从组织领导、实施路径、科学方法、央地关系、法治思维和思想政治等维度全面系统总结党的十九届三中全会以来党和国家机构改革取得非凡成就的规律性认识,为继续完善党和国家机构职能体系奠定了坚实基础。继承并运用好机构改革的宝贵经验,要把握其中的内在逻辑。党对机构改革的集中统一领导是本质要求,机构职能优化协同高效、中央和地方一盘棋是科学原则,不立不破、先立后破、改革和法治相统一相协调、思想政治工作是路径方法。深化党和国家机构改革取得的重大成效和宝贵经验启示我们,必须始终坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信,坚持守正创新和胸怀天下相统一,立足国情、以我为主,在批判吸收借鉴世界各国机构改革有益经验的基础上走出一条中国特色机构改革道路。通过持续推动党和国家机构职能体系建设,不断彰显中国特色社会主义制度优越性,把国家制度优势更好转化为国家治理效能。

(五)人员编制方面,加强人员编制统筹调配,不搞断崖式精简分流人员,因地制宜优化中央省市各级人员编制

深化党和国家机构改革明确要求,统筹使用各类编制资源,加大部门间、地区间编制统筹调配力度,建立编制管理动态调整机制。改革开放以来,机构改革往往伴随着大规模人员编制精简分流。1982年机构改革,国务院各部门人员编制从5.1万人减少为3万人。1988年机构改革,国务院人员编制减少9700多人。1998年机构改革,全国各级党政群机关共精简行政编制115万名。[11]党的十九届三中全会深化党和国家机构改革涉及的中央一级部门超过80个,改革后党中央机构减少6个,国务院机构减少15个,力度规模空前。在人员编制方面,习近平总书记明确指出,“我们不搞断崖式的精简人员,要把大家安排好、有工作干,富余的干部和人员在工作实践中逐步消化”[6]P238。2018年机构改革综合运用交流轮岗、挂职锻炼、公务员职务职级并行等政策举措积极稳妥安排机构改革后的富余人员,在改革过程中保持思想不乱、工作不断、队伍不散、干劲不减。党的二十届二中全会统筹部署中央省市各级人员编制精减工作,中央和国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减,收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作。地方党政机关人员编制精减工作,由各省(自治区、直辖市)党委结合实际研究确定,对县、乡两级不作精减要求。值得注意的是,2023年机构改革对人员编制精减并非是对现有人员进行分流,而是优化各部门各层级人员编制结构,主要目的是收回各部门部分富余空编用于加强重点领域工作。对于精减后出现的少数部门超编问题,给予5年过渡期逐步消化。统筹调配人员编制的理念和实践创新,正确处理了改革发展稳定关系,实现改革力度、发展速度和社会可承受程度的协调匹配,有效保障党和国家机构改革顺利实施。

四、贯彻落实习近平总书记关于深化党和国家机构改革重要论述的实践路径

党的二十届二中全会部署党和国家机构改革,以加强党中央集中统一领导为统领,以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向,在科技创新、金融监管、社会工作、数据管理、港澳工作、“三农”工作和老龄工作等重点领域完善机构设置和职能配置,对于全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步具有重大意义。深化党和国家机构改革要以习近平总书记相关重要论述为指引,推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效,通过机构改革持续推进国家治理体系和治理能力现代化。

(一)坚持和加强党对机构改革的全面领导

新时代的深化党和国家机构改革力度之大、涉及范围之广、触及利益之深,在改革开放以来是少有的,是对现有利益关系和权力格局深度调整的自我革命。因此,必须坚持和加强党对机构改革的全面领导,有组织、有步骤、有纪律推进机构改革组织实施工作。习近平总书记指出,机构改革组织实施要“加大统的力度、坚持稳的基调、做好人的工作、执行严的纪律、做到于法有据”[12]。推进机构改革要建立领导协调机制,履行好牵头抓总、统筹协调职责,按照机构改革方案组织实施机构组建转隶和部门职责调整。各级领导干部要提高政治站位、坚决服从大局,正确看待利益格局调整和个人进退留转,加强思想政治工作,机构改革实施期间做到思想不乱、工作不断、队伍不散、干劲不减。

(二)精心组织实施新一轮地方机构改革

当前,党的二十届二中全会部署的中央一级党和国家机构改革组织实施工作已经基本完成,新一轮地方机构改革即将启动。组织实施地方机构改革要准确把握深化党和国家机构改革精神,充分发挥中央和地方两个积极性,做到省市县主要机构职能同中央保持基本对应,赋予地方更多机构设置自主权,构建起上下贯通、运行顺畅、充满活力的工作体系。不折不扣完成好机构改革“规定动作”,对于党中央统一要求的省市县三级党委设置社会工作部门,地方政府设立的金融监管机构专司监管职责,不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子,省市县三级乡村振兴机构职责划入同级农业农村部门等改革任务,自上而下按时组建转隶调整到位,不得迟滞拖延、更不得搞变通。因地制宜根据地方经济社会发展需要完成好机构改革“自选动作”,对党中央明确要求地方结合实际组建调整的省级党委政府科技部门、省级政府数据管理机构制定合理改革方案,地方党政机关人员编制精减由省级党委结合实际研究确定,县、乡两级不作精减要求。

(三)提高机构编制法定化、规范化、制度化水平

贯彻落实《中国共产党机构编制工作条例》,完善机构编制管理的党内法规和国家法律法规体系,依规依法管理各类机构编制事项,加快推进机构、职能、权限、程序、责任的法定化。根据机构改革方案科学制定和严格执行部门(单位)职能配置、内设机构和人员编制规定,将“三定”规定作为履行职责、开展工作的基本依据,全面完整准确履行机构承担的职责使命。强化机构编制管理的刚性约束,坚持“瘦身”与“健身”相结合原则从严从紧控制机构编制,进一步加大机构编制违纪违法行为查处力度,维护机构编制管理权威性、严肃性。提高机构编制资源使用效能,统筹优化跨部门、跨层级、跨地区编制资源配置,围绕党的中心工作和经济高质量发展、教育科技人才、民生社会保障、国家安全等重点领域加大机构编制保障力度,为党和国家重大战略实施提供有力机构职能保障。建立编制内人员和社会化用人相结合的人力资源保障模式,推广安徽等地建立编制周转池做法,探索编制“所有权”与“使用权”分离,将闲置编制向重点行业和急需行业定向定量投放,实现各类编制资源统筹使用。

(四)统筹推进职能转变、事业单位、基层治理等配套改革

深化转变政府职能改革,通过修订完善“三定”规定持续推进政府部门权责清单制度建设,规范行政职权运行程序。聚焦实践遇到的新问题、改革发展稳定存在的深层次问题、人民群众急难愁盼问题、国际变局中的重大问题、党的建设面临的突出问题,从完善党和国家机构职能体系层面推动体制机制变革。围绕贯彻新发展理念、构建新发展格局推动有效市场和有为政府更好结合,通过完善机构设置和职能配置营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。加快分类推进事业单位改革,根据行政执法型、政务保障型、公益服务型等不同类型分类施策。优化事业单位布局结构,按照功能相似、职责相近的原则对政务保障型事业单位进行综合设置,依据“政事分开”原则逐步优化规范调整参公管理类事业单位,提高社会公益服务类事业单位运行整体效能。创新基层治理体制机制,进一步整合基层审批执法服务力量,优化精简执法队伍,推动治理资源下沉,构建简约高效的基层治理体系。