基层治理法治化进程中司法所的现状、困境及其应对——以132个司法所为分析样本

丁 文 程子扬

(华中师范大学 法学院， 湖北 武汉 430079)

基层司法所最早设立于20世纪70年代末。1979年9月，第五届全国人民代表大会常务委员会第十次会议决定，加强全国司法行政工作，重建司法部。同年10月，中共中央、国务院发布的《关于迅速建立地方司法行政机构的通知》指出，各地需尽快建立相应的司法行政机关。1980年，全国陆续建立健全司法行政机构，基层司法所也得以逐步设立，并成为基层法治建设的重要力量。十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，并坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。为不断推进“十四五”时期的法治建设，中共中央印发了《法治中国建设规划(2020-2025年)》《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》。其中，《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》明确指出，“加强各部门和市县政府法治机构建设，优化基层司法所职能定位，保障人员力量、经费等与其职责任务相适应”。特别是党的二十大报告再次强调，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，要“完善基层综合执法体制机制”、“建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系，深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念”(1)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022年，第41-42页。。全面依法治国的基础和工作重点均在基层，司法所作为县(市、区)司法局在乡镇(街道)设立的派出机构，承担着基层法治建设的重要职责，是确保上述全面依法治国各项部署要求落地落实的关键所在。因此，司法所的建设及运行情况，可以较为客观地反映我国城乡基层法治建设的真实面貌。依托华中师范大学政治学部基层治理法治化研究中心承担的“百所观察”项目，通过对全国百余个司法所建设和运行情况进行实地调研，本文拟揭示其在推进基层法治建设过程中所面临的困境并探究解决之道，以确保党中央关于全面依法治国的决策部署落实到“最后一公里”。

一、基层司法所的实践样态

2022年5月至9月，华中师范大学基层治理法治化研究中心“百所观察”项目组依照“就近原则”，选取来自湖北、河南、山东、山西、安徽等16个省(自治区)以及北京、天津、重庆3个直辖市的共计132个司法所(其中，乡镇司法所65个、街道司法所67个)作为调查对象，进行了实地问卷调查与访谈。调查区域以华中地区为重点，亦涉及华北、华东、西南等区域(见图1)。从整体上看，本次调查样本呈现出数量丰富、城乡均衡、深度与广度结合等特点。通过对调查样本的深入分析，本文将从组织现状与职能呈现两方面揭示司法所的实践样态。

图1 调查样本分布图

(一)基层司法所的组织现状

司法所作为司法行政机关的最基层单位，是重要的基层法治工作机构，在县(市、区)司法局的管理、指导和监督下开展工作，同时接受乡镇(街道)党委政府的领导(2)参见《全国司法所工作规范(SF/T 0084—2021)》，司法部2021年12月9日发布。。早在1996年，司法部就出台了《关于加强司法所建设的意见》，强调司法所要进行制度化、规范化建设。但时至今日，司法所的组织队伍建设等人员保障方面在全国范围内并不统一，甚至同一省份的不同区域也差异明显，只在市级辖区范围内通常才是一致的。

从人员配置上看，各司法所在人员数量、人员的专业背景以及年龄结构等方面均存在较大差异。首先，司法所工作人员包括专职工作人员与聘用人员两类。其中，专职工作人员一般具有政法专项编制，享受政法专项编制津贴，是司法所的骨干力量。《关于加强司法所规范化建设的意见》规定：“司法所至少应当配备3名以上工作人员，有条件的地方，应当配备5名以上工作人员。”然而，在本次调研的132个司法所中，仅有11个司法所的专职在编人员人数达到了4至6人，其他司法所的专职在编人员人数一般为1至3人。为弥补专职工作人员数量的不足，有些司法所还配备了一定数量的聘用人员。而在聘用人员的数量上，街道司法所(平均聘用2.1人)一般多于乡镇司法所(平均聘用1.7人)。就工作人员总数而言，在调研的132个司法所中，组织队伍人数最多的1个司法所有22人，但也有7个司法所只有1位工作人员。专职在编人员中有法律专业教育背景的司法所仅有56个，占样本总数的42%。由此可见，司法所的专业人才明显不足。此外，司法所实行所长负责制，调研的132个司法所所长的年龄存在两极分化的现象。大多数司法所所长具有数十年的工作经验，是名副其实的“老”所长，但也有一些司法所所长是由工作不满五年的年轻人担任。

从工作条件上看，司法所的基础设施、办公经费等均有一定的保障。在调研的132个司法所中，有半数司法所拥有独立的办公用房，也有不少司法所将办公地点设在乡镇党委政府或街道办事处内，还有一些司法所与乡镇平安办或综治办合署办公。本次调研还发现，在河北省L县存在未单独设置司法所的情形，而由乡镇党委政府工作人员专职负责相关的司法行政工作。此外，司法所通常不配备业务用车，外出工作时一般使用工作人员私人车辆或乘坐公共交通，部分地区因公可以向上级司法局申请用车。就经费来源而言，司法所无独立工作经费，其日常运转经费与业务经费等均采用实报实销制，实践中既存在由乡镇(街道)党委政府负责其运行经费，也存在由上级司法局保障其经费的情形。就政治待遇而言，司法所所长的行政级别主要为副科级或副科级以下，正科级的情形较为少见。

(二)基层司法所的职能呈现

从工作职责上看，司法所具体承担指导调解工作、受委托承担社区矫正工作、参与基层普法依法治理、组织提供基层公共法律服务、协调开展刑满释放人员安置帮教等相关工作。此外，司法所还参与推进辖区内基层法治建设，维护人民群众合法权益，维护社会和谐稳定(3)参见《全国司法所工作规范(SF/T 0084—2021)》，司法部2021年12月9日发布。。依据司法所的上述法定职责，结合本次调研，现就其职能呈现分述如下：

1.指导调解工作

调解是缓解基层矛盾的重要诉外纠纷解决路径。依据调解主导者、调解方式与调解协议性质的不同，可以将调解分为人民调解、行政调解与司法调解三类。2011年，中央综治委、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办、公安部、司法部等16个部门联合出台了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，要求各地、各部门共同构建矛盾纠纷的“大调解”工作机制，推动多元纠纷解决机制进一步完善。进入新时代，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》《法治中国建设规划(2020-2025年)》等文件均提出，要充分发挥人民调解的“第一道防线”作用，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，构建“大调解”工作格局。

在基层治理体系中，司法所承担着指导辖区人民调解、行政调解和行业性调解工作，参与调处矛盾纠纷的重要职责。20世纪60年代，浙江枫桥镇的干部群众创造了“依靠群众就地化解矛盾”的“枫桥经验”。目前，司法所在指导调解工作时继续践行此种模式，尽可能做到“小事不出村(社)，大事不出镇(街)”。本次调研表明，基层调解工作已呈现出多元主体参与、多种联动模式并存的特点。在实践中，基层调解工作的参与主体主要包括传统民间权威，基层群众性自治组织与人民调解委员会，乡镇(街道)党委政府与派出所、司法所等行政机构以及人民法庭等。在乡村，家族耆老是传统民间权威的代表，通过宗族权威居中调停是化解基层矛盾的传统方式。但随着基层政权体系的不断完善，农村形成了“乡政村治”的基层政治模式，基层群众性自治组织逐渐取代宗族权威成为基层治理的主要力量。例如，我们在本次调研中发现，山东省G镇仍存在家族耆老参与调解的现象。但由于缺少原有的威望，后辈对其敬畏程度大大降低，即便“热心帮助也不见得就会有人买账”。此外，个人调解室也是对民间调解的重要补充。例如，河北省S市Y区已成立个人品牌调解室11个，2022年共调解纠纷200余件，一定程度上扩大了调解工作的社会影响。

人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方式，促使当事人在平等协商的基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动(4)参见《中华人民共和国人民调解法》第2条。。人民调解委员会作为人民调解的主体，天然具有政治性(5)参见钱大军：《组织与权威：人民调解的兴衰、重振和未来发展逻辑》，《法制与社会发展》2022年第2期。。一方面，人民调解委员会承继了群众性自治组织的内生性权威；另一方面，人民调解委员会吸收了大量的退休官员、退休村干部、乡村名流等群体作为调解员，部分传统民间权威也成为人民调解委员会的成员。根据样本调查，基层群众性自治组织下设的人民调解委员会是化解基层矛盾数量最多的组织。统计数据表明，司法所近五年主持调解的案件数量为100至400件不等，少数司法所能达到上千件，而辖区人民调解委员会近五年主持进行人民调解的案件大体为1000至3000件。就司法所与人民调解委员会的关系而言，虽然司法所不享有对人民调解委员会的直接管理权，但在持续的调解工作中，司法所与人民调解委员会逐渐形成了良性互动的工作关系，具体表现为：一方面，司法所既会参与、指导人民调解委员会的调解工作，也会接收人民调解委员会无法处理的疑难纠纷；另一方面，司法所受理的调解也需要向村(居)委会和人民调解委员会求证相关情况，大部分司法所为了有效预防纠纷与减少矛盾激化，设立了纠纷主动排查机制，主要依赖人民调解委员会定期进行摸排和上报。

相较于人民调解，由司法所、派出所与乡镇(街道)党委政府等主持的行政调解最突出的特点是有公权力的参与。由于相当部分的纠纷当事人追求的是乡土正义，即乡土社会中以社会关系网络、生存结构为基础的本土利益(6)参见栗峥：《乡土正义：鲁南周村的纠纷解决》，《法制与社会发展》2010年第1期。，而非司法正义，使得基层矛盾纠纷在公权力的主导下更容易达成调解。一方面，公权力在乡村环境中具有重要的舆论影响力，更容易实现当事人追求的情、理、法、利相融合的乡土正义；另一方面，公权力组织承担着维护基层稳定的政治任务，不少纠纷当事人迫于压力只能“息事宁人”。但司法所与派出所、乡镇(街道)党委政府等行政调解主体相比，并未发挥出突出的专业优势，存在非诉调解与司法之间未能实现有效衔接以及司法确认制度适用率较低等问题。例如，在本次调查的132个样本中，仅有53个司法所对调解协议进行过司法确认。不过，在“大调解”背景下，大多数司法所因地制宜，形成了适合地方治理的联动模式。例如，湖北、山东、河北等省的多个地方均建立了“警司联调”的调解机制，既能够为派出所分流非治安类纠纷，也能增加司法所工作的权威性，还有部分司法所协助人民法庭开展司法调解。然而，“联动调解”的治理模式也产生了一些新问题。例如，由于司法所与综治办在纠纷调解、法治宣传、综合治理等方面存在职能交叉，部分地区形成了司法所与综治办合署办公的工作机制，以缓解场所、人力、经费不足等困境。但部分司法所工作人员认为在合署办公的工作机制下，司法所的行政资源被综治办“瓜分”，双方实际上是一种隐性的竞争关系。

2.受委托承担社区矫正工作

社区矫正主要分为传统司法模式和社会工作模式，前者由司法所承担具体的社区矫正工作，后者依靠社团组织和专业社会工作者提供服务(7)参见但未丽：《社区矫正的“北京模式”与“上海模式”比较分析》，《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2011年第4期。。我国社区矫正工作经过二十多年的发展，制度化与规范化建设不断深入推进。2019年12月，全国人大常委会表决通过《中华人民共和国社区矫正法》，并于2020年7月1日予以实施。2020年6月，司法部与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合出台的《中华人民共和国社区矫正法实施办法》，也于2020年7月1日起施行。《中华人民共和国社区矫正法》第9条第2款规定：“司法所根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作。”这些规范性文件的出台，既为司法所规范开展社区矫正工作提供了法律依据，同时也有利于督促社区矫正机构不断完善相关组织与制度，以保障社区矫正工作的法制化、规范化和专业化。

社区矫正作为刑事执行活动，是司法所承担的最严肃、最标准化的工作。在本次调查的132个样本中，仅有湖南省X自治乡的司法所将社区矫正的主要工作移交给县级社区矫正机构处理，其他司法所均根据社区矫正机构的委托，继续承担此项工作。司法所一般配有工作人员专职负责社区矫正工作，且基本上实现了该项工作的信息化管理。司法所开展的社区矫正工作主要包括对辖区范围内的社区矫正对象进行社会调查评估、接收建档、确立矫正小组、制定矫正方案、对社区矫正对象进行监督管理、定期开展集中教育与社区劳动等。实际上，社区矫正兼具刑罚与福利的双重属性，并不仅仅具有单一的刑罚作用(8)参见曾守锤：《服务对象眼中的社区矫正社工及其服务——以上海为案例的调查研究》，《华东理工大学学报(社会科学版)》2017年第1期。。社区矫正制度的意义在于通过对社区矫正对象的管理、教育与感化，帮助社区矫正对象认罪认罚并树立法治观念，降低再犯罪的可能，进而更好地融入社会。因此，为了在社区矫正工作中坚持“以人为本”的法治方向，“如何实现有效管理”和“如何预防再犯罪”，就成为困扰司法所的两大难题。

本次调研发现，各地司法所充分发挥基层治理的能动性，不断进行制度和机制创新，探索出了丰富多样的方式方法，具体而言，首先，在有效管理方面，各地司法所结合本地实际情况，建立了分级管理、协助管理、矫正小组管理等多种方法。其一，有些司法所根据分类管理、个别化矫正的要求，对社区矫正对象采取了分级管理方法。例如，广西壮族自治区N街道司法所对社区矫正对象分三个等级进行管理：普管，每月两次面谈，每两月一次家访；宽管，每月一次面谈，每三月一次家访；严管，每周一次面谈，每月一次家访，并根据具体情况开展个别教育。其二，为了解决基层司法行政工作人员在进行社区矫正工作时因缺乏执法权而导致执行威慑力不足的问题，有些司法所邀请相关机构协助进行社区矫正工作。例如，湖北省W镇司法所在进行集中点验、警示教育等活动时，一般会邀请派出所的工作人员到场，在维护司法行政机关权威方面取得了一定成效。其三，有些司法所注重引导矫正小组发挥应有功能。例如，司法所与基层群众性自治组织建立了较为良好的协作关系，村委会和居委会作为矫正小组成员不仅帮助落实矫正方案，还成为了司法所的“眼睛”，充分协助其监管社区矫正对象。此外，矫正对象的亲属作为矫正小组的成员，如果能够在社区矫正工作中发挥道德引导和亲情感化作用，也能有效缓解司法所的工作压力。但实践中，矫正对象的亲属主动参与意识不强，且各家庭内部关系具有差异性，工作难度较大。其次，在预防再犯罪方面，司法所采取多种方式积极帮助社区矫正对象以实际行动回报社会，既改变了群众对社区矫正对象的固有看法，也有助于在村社区域内帮助群众树立正确的法治观念。例如，甘肃省H镇司法所在抗击新冠病毒肺炎疫情期间，引导社区矫正对象积极参加志愿服务。自疫情防控工作开展以来，先后有6名社区矫正对象自发捐款与捐献物资，还有13名社区矫正对象主动担任志愿者，参与辖区疫情防控点的轮班值守，县招商局为表现突出的社区矫正对象颁发了荣誉证书。

尽管司法所较为注重体制机制的创新，但本次调研也发现，司法所在社区矫正工作中仍然存在一些问题。其一，“力不从心”的现象较为普遍。司法所一般要同时管理数十位甚至上百位社区矫正对象，受人力限制无法制定个性化矫正方案并开展针对性管理，故社区矫正的效果难以保证。其二，规范化建设仍有待加强。社区矫正对象档案资料缺失或填写不规范，上级社区矫正机构疏于抽查等现象较为普遍。社区矫正对象定期报告制度流于形式，思想汇报未必能够真实反映出教育效果。其三，监管存在疏漏。电子监管抽查频次不足，请假销假制度不完善，导致社区矫正对象离开辖区的情况时有发生。

3.参与基层普法依法治理

基层“乡政村治”的政治模式设立后，由于自然、人文、历史等多种原因，国家权力对某些农村乡土社会的控制仍然相当有限，国家权力试图在其有效权力的边缘地带通过法律建立或强化自己的权威(9)参见苏力：《送法下乡：中国基层司法制度研究》(第三版)，北京：北京大学出版社，2022年，第25页。。是故，国家于1986年开始实施第一个五年普法规划。2021年6月16日，中央宣传部、司法部发布关于开展法治宣传教育的第八个五年规划。其中，司法所作为国家“送法下乡”的“毛细血管”，承担着打通法治宣传的“最后一里地”的职责。

当前，司法所正在开展辖区全覆盖的法治宣传教育，举办“八进普法”活动，即进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位、进网络、进家庭。鉴于基层干部等“关键少数”在基层治理中具有重要作用，是推动基层法治发展的关键因素，司法所专门针对这些“关键少数”定期进行法治宣传教育活动，以提高其法治素养和依法办事能力，并推动普法工作由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变。此外，考虑到村(居)民参与法治宣传的积极性普遍不高的现实，司法所积极创新普法形式和载体，千方百计地提升普法效果。以湖北省Y街道司法所为例，除通过印发宣传手册、张贴横幅、设置法治宣传栏等形式进行普法宣传外，Y街道司法所还在人群密集的场所举办法治宣传文艺汇演、进行法治讲座或互动以及搭建宣传长廊等多种方式，开展对象化、分众化的普法宣传。

与此同时，为深化法治乡村建设，司法所均积极实施农村学法用法示范户培育以及乡村“法律明白人”培养工程。目前，“法律明白人”主要由村(居)委干部担任，由县(市、区)司法局组织对其开展培训。“法律明白人”的主要工作是协助司法所进行人民调解、法律咨询以及法律宣传等。但由于缺少补贴等工作保障与激励机制，该制度未能取得明显成效，有待进一步完善。

除司法所外，乡镇(街道)党委政府、派出所、人民法庭等主体也参与了基层普法活动。但本次调研发现，“谁执法谁普法”的原则并未落实，普法责任制工作机制仍不完善，各执行主体之间缺乏统筹协调机制，未能在普法工作中形成合力。

4.组织提供基层公共法律服务

“紧紧围绕人民日益增长的美好生活需要加强公共法律服务，加快整合律师、公证、调解、仲裁、法律援助、司法鉴定等公共法律服务资源”，是“法治中国”建设的重要内容。依照相关规定，司法所承担指导辖区内乡镇(街道)公共法律服务工作站、基层法律服务所工作，推动乡镇(街道)党委政府、村(社)的法律顾问工作等职责。

公共法律服务工作站是在乡镇(街道)设立的，汇聚司法行政机关、法律援助中心、法律服务专业人员、法律服务志愿者等众多公共法律服务资源，为群众提供法律咨询、法治宣传、纠纷调解、法律援助以及有关法律需求与事项的咨询、指引、帮助的综合性、一站式服务平台。公共法律服务工作站应在现代公共法律服务体系中发挥较大作用，但本次调研发现，在132个司法所的所在地，有近半数的地区要么未设立公共法律服务工作站，要么公共法律服务工作站与司法所合署办公，同司法所是“两块牌子、一套班子”的关系。在此种情况下，相关法律服务实际上主要由司法所的工作人员提供，而公共法律服务工作站聚集法律服务资源的优势未能充分发挥出来。

基层法律服务所是在乡镇(街道)设立的法律服务组织，是基层法律服务工作者的执业机构，属于非营利法人。基层法律服务所出现于20世纪80年代，最初与司法所“政事合一”，并且这种形式较为普遍，法律服务所的主任由司法所所长兼任，致使司法所经常出现以法律服务所的名义从事有偿法律服务，以弥补其办公经费不足的现象。为引导基层法律服务所规范运行，司法部于2000年出台《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》，其目的在于推动能够实现自收自支和具备自我发展能力的基层法律服务所脱钩改制。2014年，各地进一步规范基层法律服务所的管理，实现基层法律服务所与司法所“两所分离”。本次调研发现，“两所分离”工作已得到有效落实。以湖北省为例，基层法律服务所由县(市、区)司法局直接管理，与司法所没有直接关联；而山东省为实现“资源共享、优势互补”，在司法所和基层法律服务所职能、人员、财务独立的前提下，探索“两所共建”的合作模式，具有一定的推广和借鉴意义。

在实践中，司法所一般通过政府购买公共法律服务的形式实现“一村(居)一律”，落实为辖区村居聘请法律顾问等职责。法律顾问主要由兼职律师担任，定期下沉村居，工作内容包括为集体或居民提供法律咨询、参与司法所普法宣传等。本次调研表明，虽然“一村(居)一律”制度已实现全覆盖，但一名律师兼任多个村居的法律顾问的现象较为普遍，故其下沉社区难以按时落实，导致制度效果存在明显的区域差异。同时，受疫情冲击，有些乡镇(街道)党委政府难以承担购买公共法律服务的费用。例如，广西壮族自治区N街道由于政府缺乏相关经费，辖区内法律顾问工作从2022年4月起就已停止。此外，司法所还承担为乡镇(街道)党委政府提供法律服务的职能，包括对规范性文件提出合法性审查意见，对重大决策和重大行政行为提供法律意见和建议，以及协助处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发性事件等。但在实践中，由于司法所无权进行主动审查，故基层治理法治化的效果明显受限于乡镇(街道)党委政府领导干部个人的法治意识与法治能力，其在为乡镇(街道)党委政府提供法律服务的过程中呈现出明显的被动性。例如，广西壮族自治区R镇司法所所长表示，其在任期间从未参与过任何当地乡镇党委政府重大决策的合法性审查。

5.协调开展刑满释放人员安置帮教工作

刑满释放人员安置帮教工作是指有关部门和社会力量对刑满释放人员进行的一种非强制性的安置救助、教育帮扶活动。根据司法部关于贯彻落实《中央办公厅 国务院办公厅转发〈中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强刑满释放解除劳教人员安置帮教工作的意见〉的通知》的实施方案(司发[2010]13号)的规定，司法行政部门是安置帮教工作的牵头单位。司法所在当地党委政府领导下，按照县级安置帮教机构要求，协调开展刑满释放人员安置救助和教育帮扶等工作。

安置帮教工作的开展，有助于解决刑满释放人员在生活和工作中遇到的困难，并帮助其顺利融入社会，最大限度地减少社会不安定因素。以湖北省Z街道司法所的安置帮教工作为例，辖区内某女士因无力承担高额医疗费用，从事贩毒而被判有期徒刑，后刑满释放。Z街道司法所针对该女士的实际情况，从扶贫解困、思想帮教等角度对其实施帮教工作：一方面，司法所将其情况上报区司法局，经批准后协调医保机构为其办理困难救助、医疗补助，以缓解其经济困难；另一方面，Z街道司法所指定专人对其进行思想帮教，通过宣讲法律知识与相关政策，帮助该女士化解思想包袱，重新融入社会。

尽管安置帮教工作意义重大，但本次调研发现，绝大多数司法所均明确表示开展此项工作存在较大困难。首先，安置帮教工作衔接机制不完善。例如，刑满释放人员出狱后未返回户籍地的情况十分常见，即便返回户籍地的也存在未及时前往司法所报到建档的情形，而司法所工作人员仅能依靠电话沟通以及上门走访等方式收集刑满释放人员的相关信息，难以避免遗漏相关信息。其次，安置帮教工作的依据不明确。一方面，刑满释放人员是“自由人”，可以根据自己的意愿自主安排工作和生活，不愿受他人过多的干涉；另一方面，司法所该以何种身份介入刑满释放人员的安置帮教，法律并未给予明确定位。再次，安置帮教工作不易落实。安置帮教工作最终需要依靠民政部门的积极作为才能实现，而司法所只能起到沟通与协调的作用。同时，刑满释放人员对司法所的管理、帮扶与教育通常抱有抵触情绪，即便通过家庭成员等亲属对其进行辅助性教育，效果也不太理想。最后，安置帮教工作的考核机制不合理。很多司法所认为将“重新犯罪率”、“安置帮教率”等作为该项工作的考核标准，并将其与年度评优资格直接挂钩的做法不合理，要求较为苛刻，将刑满释放人员所引发的重大恶性事件，作为对司法所所长进行问责的原因和依据也缺乏正当性。此种考核机制不仅将非强制性的安置帮教工作异化为以维稳为目的的管理工作，同时也给司法所带来较大的执行困难。

除履行上述职责外，司法所还依法承担行政执法协调监督、收集立法意见建议、协助选任人民陪审员等任务。此外，因司法所也受乡镇(街道)党委政府的领导，故还要承担乡镇(街道)党委政府指派的工作。例如，除参与防疫、扶贫这些常规性工作外，司法所通常还要协助政府进行信访、维稳、防汛、综合治理等工作。甚至在有些地区，乡镇司法所工作人员与乡镇党委政府工作人员并无二致，同样担任“包村干部”，负责辖区某村的全部工作。本次调研中，浙江省Q乡镇司法所工作人员表示，“司法所直接的业务工作与参与的乡镇工作差不多五五开”。

二、基层司法所面临的法治困境

上述司法所的组织现状和职能呈现，从应然和实然两个层面再现了司法所的运行状况。两者之间之所以存在较大张力，其原因在于司法所面临以下法治困境。

(一)基层司法所的主体异化

司法所实行双重领导制，即同时接受上级司法局与乡镇(街道)党委政府的领导。双重领导制是国家行政体系条块结构下的常见领导模式。条块结构是由纵横交错的行政体系构成的，是对中国行政管理实践中层级制和职能制相结合的管理模式的形象性概括(10)参见杨龙、吴涵博：《条块结构视角下国家治理单元的选择与运用》，《华南师范大学学报(社会科学版)》2022年第7期。。“条”指的是国家纵向行政体系中具有上下级业务指导关系的职能部门，具有专业性、职能制的特点；“块”指的是国家横向行政体系中由多部门组成的一级政府，具有地域性、层级制的特点。除少数重要的领域拥有实行垂直管理的部委和国家局，其他中央机构都没有自己独立的执行机构，而是通过对下级政府中“对口”职能部门的领导或业务指导来实行决策的(11)参见周振超：《当代中国政府条块关系研究》，天津：天津人民出版社，2009年，第73页。，双重领导制由此产生。

以条块结构的视角观察司法所，就会发现其在双重领导制下存在主体异化的问题。司法所原本是县(市、区)司法局的派出机构，但在实践中，司法所更近似为乡镇(街道)党委政府设立的职能部门。从财权、事权、“人权”具体观之，司法所已然呈现出财权与事权不对称、事权与“人权”相割裂的特点。在财权上，有些司法所的业务经费直接由乡镇(街道)党委政府负责保障，其业务用房也与乡镇综治办、平安办等职能部门合用，或者直接被设置在乡镇(街道)党委政府办公楼内。在事权上，由于司法所工作人员过多参与乡镇(街道)党委政府事务，导致其开展司法行政工作的力度遭到一定程度的削弱。例如，本次调研发现，司法所的日常工作不仅包括代理司法局和接受社区矫正机构的委托进行专业性的司法行政工作，还要承担大量由乡镇(街道)党委政府指派的任务。这使得在有些群众的认知中，司法所工作人员就是政府的工作人员。此外，领导主体多元化致使考核主体也呈现复杂化。司法所既要在职能制体系中接受县(市、区)司法局的考核，也要在层级制体系中与乡镇(街道)党委政府其他部门适用相同的考核制度，甚至有些司法所的考核工作直接就由乡镇综治办负责。较为混乱的考核制度导致部分司法所工作人员错误地认为司法行政工作干得好坏无所谓，从而产生对司法行政工作敷衍了事的想法。在“人权”上，司法所缺乏晋升激励机制。本次调研发现，实践中司法所工作人员通常只在不同的司法所之间进行流动，只有极少量人员才能晋升到县(市、区)司法局，甚至连在基层工作十余年的司法所所长也很难获得升迁调动的机会。由是观之，双重领导制的实践样态使得司法所具有很强的附属性，导致其在开展司法行政工作时缺乏独立性和应有的活力。

在条块结构下，司法所还存在“两不管”的条块冲突。一方面，与块状治理结构中的职能部门相比，司法所的资源较为匮乏，乡镇(街道)党委政府更倾向于将资源投入到自己的职能部门。例如，本次调研发现，有不少司法所的独立业务用房经乡镇(街道)党委政府进行资源统筹后，转变为司法所与综治办的合署办公场所。另一方面，与条状治理结构中的派出机构相比，司法所显然缺乏应有的独立性。例如，与公安派出所相比，司法所在与上级机关的“委托—代理”关系中因缺乏下放的执法权，导致其陷入法律权威和约束力均缺失的困境之中。在层级体系中，在职能部门上下对口状态下，利用“条条”钳制“块块”，是国家实现纵向治理的核心手段(12)参见朱光磊：《当代中国政府过程》，天津：天津人民出版社，2002年，第329-330页。。但司法所不仅未能在实现治理法治化向基层纵向延伸中充分发挥作用，反而失去了的独立性。

(二)基层司法所的职能超载

司法所的职能定位因受特定时期的经济、政治、社会、文化等因素的影响，不断地在发生变化。从整体上看，随着党和国家对法治建设工作的不断推进，司法所的地位和作用在不断强化，其承担的职责也越来越多。20世纪80年代，国家的中心工作是集中力量进行改革开放和现代化建设，恢复司法行政机关的目的在于“健全我国社会主义法制、加强司法行政工作，以保障四个现代化建设的顺利进行”(13)《关于迅速建立地方司法行政机构的通知(中发[1979]77号)》，中共中央、国务院1979年10月28日发布。，故司法行政机关承担的主要职责是进行法制宣传教育、指导人民调解、完善司法制度、培训司法专业人员等法制保障工作。随着改革开放和法制建设的不断深入，司法行政机关肩负起打击敌人、惩治犯罪、保护人民、服务“四化”的重任，履行着法律保障、法律服务、法律教育的职能。1996年，司法部在《关于加强司法所建设的意见》中进一步明确了司法所的八项具体职能：协助基层政府开展依法治理工作和行政执法检查、监督工作；指导管理人民调解工作，参与重大疑难民间纠纷调解工作；指导管理基层法律服务工作；代表乡镇人民政府(街道办事处)处理民间纠纷；组织开展普法宣传和法制教育工作；组织开展对刑满释放和解除劳教人员的过渡性安置和帮教工作；参与社会治安综合治理工作；完成上级司法行政机关和乡镇人民政府(街道办事处)交办的其他有关工作等。党的十五大提出依法治国方略后，司法所进一步承担起推进依法治乡(街)、依法治村等法治基础工程的职责(14)参见《关于进一步加强基层司法所建设的意见(司发通[2000]050号)》，司法部2000年4月13日发布。。2009年，司法部印发《关于加强司法所规范化建设的意见》，在原有的八项职能外，司法所又新增了“承担社区矫正日常工作”的职能。十八大以来，随着党中央将全面推进依法治国纳入基本治国方略，司法所成为保障法治国家、法治政府、法治社会的相关部署要求落地落实的最基层法治机构，其职能职责又有进一步的扩展。

但在实践中，司法所的建设与发展却明显滞后于基层法治建设的现实需求。其原因在于司法所普遍存在职能超载的问题。其一，司法所工作人员的专业能力明显不足。司法行政工作的开展，要求司法所必须配备一定数量的法律专业人才，且随着职能的不断增加，其对专业性人才的需求量也会越来越大。但在本次调研的132个司法所中，有27.6%的司法所尚未达到国家对工作人员数量的最低要求，有38.4%的司法所的专职在编工作人员没有任何法律专业背景。可见，“小马拉大车”的情况较为突出。其二，司法所的职能与其职权并不匹配。例如，由于司法所不具有督察职权，故其对基层行政人员进行法治教育大多只能流于形式，也无法主动对政府决策进行合法性审查。是故，司法所推进法治政府建设的成效，极大地受制于乡镇(街道)党委政府的重视程度。其三，司法所还承担了部分冗余职能。随着法治政府建设的不断推进，司法所与相关政府职能部门重合的职能应该有效剥离，应尽可能地剔除其承担的非专业性的行政工作。

(三)基层司法所的法治资源冲突

乡村法治建设中普遍存在差序格局的社会关系。所谓差序格局，意指社会结构好像是把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹(15)参见费孝通：《乡土中国》，北京：人民出版社，2015年，第28页。，即在社会关系中，依据血缘、地缘、人缘等因素，呈现的由近及远、由亲及疏的社会结构。在村民处理矛盾纠纷时，“差序格局”特征表现得较为突出(见图2)。首先，村民通常优先请求具有血缘关系或地方威望的宗族耆老居中调停矛盾。其次，村民也常常请求具备地缘优势与代表农村内生权威的村委会及其下设的人民调解委员会协助处理纠纷，即通过人民调解的方式，以情理断是非。再次，村民有时也会向政府机构寻求帮助，且倾向于选择其较熟悉的“扶贫干部”或“包村干部”。相较于向司法所申请调解，有些村民更“迷信”信访制度能够较快满足自己的诉求。司法所与村民的“远近亲疏”一定程度上影响了司法行政工作的法治效果。最后，在乡土社会“以和为贵”和“厌诉”的传统观念影响下，“打官司”往往意味着当事人双方“关系破裂”，通常是不得已的选择。但与其他方式不同的是，派出所在处理基层矛盾纠纷中具有超越差序格局的特殊性，因为当出现肢体冲突或其他治安案件时，“报警”一般是村民在紧急状态下的首选。

图2 乡村解决矛盾纠纷的差序格局示意图

差序格局使得非正式治理资源在基层治理中具有强大生命力，故基层社会中的法治资源明显呈现为非正式治理资源与正式治理资源并存的二元结构，两者既有融合又有冲突。正式治理资源主要包括法律法规、行政规章等由国家权威发布的规范性文件；非正式治理资源则指游离于正式规则之外，遵循乡土逻辑，包含传统观念、风俗习惯、潜规则、村规民约等形式的非正式制度(16)参见杨菊平：《非正式制度与乡村治理研究》，上海：上海交通大学出版社，2016年，第37页。。在差序格局中，宗族耆老、村委会、人民调解委员会是利用非正式治理资源进行治理的代表；人民法庭作为基层人民法院的派出机构，依法行使审判权，是使用正式治理资源的主体。司法所以及乡镇(街道)党委政府等常常灵活运用两种法治资源来应对基层治理的压力，呈现出二元法治资源共同作用于治理的样态。

实践中，当司法所依靠“情”“理”“习俗”“关系”可以迅速达成调解时，非正式治理资源与正式治理资源之间的冲突常常被忽略了，但司法所在快速解决矛盾的同时不经意间也抑制了农民法律意识的增强。从长远来看，乡镇(街道)党委政府、司法所等权威在治理单元过度使用非正式治理资源来推动治理工作，不仅有悖于法治政府与法治社会建设，还会消弭正式治理资源带来的权力势能。尽管随着“大调解”工作机制的逐步完善，以及村规民约规范化建设等法治工作的不断推进，非正式治理资源正逐渐被正式治理资源转化与吸收，但乡土社会中的“情”“理”与市民社会中的“公平正义”之间的冲突仍然存在，二元法治资源的良性互动机制尚未建立起来。实际上，二元法治资源的矛盾与转化，也真实反映了基层治理体系中德治与法治之间的冲突与融合。例如，广西壮族自治区Y镇司法所所长在接受访谈时提到，“我调解的矛盾纠纷中，有一半涉及父子、兄弟等亲属关系的村民不讲‘忠孝’二字，‘利’字当头不认‘义’”。推进法治建设需要德治支撑，缺乏世代相传的民族文化心理的支持与认同，无论现行社会秩序受到现行法律规则怎样强化，它也是脆弱不稳定的(17)参见公丕祥：《法制现代化的理论逻辑》，北京：中国政法大学出版社，1999年，第355页。。

(四)基层司法所的法治权威缺失

约瑟夫·拉兹认为，“法律，或者说，在世界任何一个地方被执行的法律体系都必然拥有事实上的权威。法律必须是一个能够在原则上拥有权威所要求的道德特点的规范体系”(18)约瑟夫·拉兹：《权威、法律和道德》，刘叶深译，《法哲学与法社会学论丛》2007年第2期。。法律权威只有经过法治实践才能转化为法治权威。法治意味着政府所进行的一切活动均受预先公之于世的明确规定的规则约束(19)参见哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅等译，北京：中国社会科学出版社，1997年，第74页。。在实践中，司法所的法治权威缺失表现在以下三个方面：

其一，司法所缺乏法治权威的自我认同。从工作性质上看，司法所理应服从法律权威并使用法治手段来推进基层法治建设。但本次调研发现，司法行政工作人员无论是在主观思维习惯还是在客观行为模式上，均表现出对乡土规则的过分依赖。同时，司法所的主体异化也导致其将行政机关的行为模式或政治权威不自觉地代入到司法行政工作之中。司法所的“行政化”实践样态在一定程度上削弱了其应有的法治权威表现。

其二，司法所欠缺法治机构应有的权威形象。司法所作为司法行政机构，在基层治理单元中的法治实践影响着村(居)群众的法治情感与认知。司法所工作人员通过参与乡镇党委政府的下乡工作，采取以“炕上开庭”的形式进行纠纷调解，尽管拉近了其与村居当事人之间的距离，但在差序格局下，由于普遍存在的“近则不逊远则怨”和“亲人眼中无伟人”的社会心理，一般来说，这种近距离交往必定会降低工作人员的威严，进而削弱法律执行的权威和有效性(20)参见苏力：《送法下乡：中国基层司法制度研究》(第三版)，第35页。。因此，这种行为方式有碍于司法所权威形象的树立。

其三，司法所忽略法治权威的价值引导性。在工作中，如果过于强调解决纠纷的效率等法律的工具性价值，就会忽略法律的目的性价值，从而导致司法行政工作趋于形式化。在本次调研中，通过翻阅司法所的调解笔录，我们发现，有些司法所在纠纷调解时容易将诉讼程序的思维代入到调解程序之中，试图模仿法庭的职权主义诉讼模式。亦即，司法所不但主持调解程序的依序进行，而且还进入乡土场域着手资料、证据的收集等，但在其调解结果中却往往出现公平正义让位于“情”“理”的“人情赔偿”，或依风俗习惯做出当事人能够接受但却有悖法律规定的调解协议。司法所原本试图通过规范的调解程序来树立法治权威，但却忽略了程序背后的实体公正。树立法治权威不仅需要具有形式严肃性，更应当具有价值引导性，因为法治建设是从传统人治型社会转向现代法治型社会的变革过程，是从人治型的价值-规范体系向法治型的价值-规范体系的转化过程(21)参见公丕祥：《中国法制现代化的进程》(上)，北京：中国人民公安大学出版社，1991年，第59页。。

三、基层司法所法治困境的应对

综上所述，在基层法治实践中，司法所在自身建设及其运行等方面均存在一定的法治困境。为进一步发挥司法所在基层法治建设中的重要作用，应做好以下几方面的工作来助力其走出当前的法治困境。

(一)优化基层司法所的职能定位

司法所作为司法行政系统的最基层单位，是法治自上而下实施的末梢机构。鉴于司法所在条块结构中既面临主体异化的实践困境，又存在职能超载等现实问题，优化司法所职能定位，保障人员、经费等投入与其职责任务相匹配，成为当下最应该开展的工作。

第一，应进一步彰显司法所的法治职能。从整体上看，司法所的职能定位经历了一个不断演变的过程。在设立早期，司法所以完善法制体系、维护社会稳定、服务国家现代化建设为职责和使命，体现出较强的“政治化”属性；随着法治建设的逐步推进，司法所开始承担法律保障、法律服务、法律教育的职能，并且通过指导调解、参与综合治理等方式，成为解决基层矛盾纠纷的准司法机构，具有明显的“司法化”特征；随着政府权力向基层场域的延伸，在条块结构下司法所职能得到了再次扩张，呈现出浓厚的“行政化”与“社会化”的倾向。当前，司法所虽然是基层治理体系中公权力成色最低的职能部门，但却是最重要的基层法治工作机构。因此，司法所的法治职能应在基层治理中得到进一步彰显，司法所应定位为基层专业性法治机构。

第二，应确保司法所的职能与其职权相匹配。司法所作为县(市、区)司法行政机关的派出机构，理应在“委托—代理”的框架下行使上级司法行政机关的权力。实践中，政府部门事权划分通常没有明确的规范，缺乏必要的权威和约束力，容易导致事权频繁上收下放，增加了各级政府间博弈机会与谈判成本，制度的可预期性、稳定性不足(22)参见王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，《中国法学》2017年第4期。。因此，国家应当颁布正式规范，保障司法所依法享有执行权、监督权等职权，使司法所能够独立履行法治职能。

第三，应当剥离司法所的非专业性职能。目前，鉴于司法所存在职能超载的现象，应尽快为其减负。一方面，应将司法所从乡镇(街道)党委政府的一些日常行政工作中抽离出来，以保障其有精力推进基层法治建设；另一方面，应进一步厘清司法所与其他职能部门的职责划分，在多元主体参与的基层治理中明确其专业性职能。例如，司法所应当在综合治理工作中发挥普法释法等法治职能，而非全面参与综合治理工作。

第四，应当保障司法所的资源配置。本次调研发现，基层司法所普遍存在人员、经费等资源投入与其职责任务不相匹配的问题。实践中，司法所为解决资源短缺的困境，建立了多种联动与共建的调适性工作机制。这些工作机制虽然较大程度地调动了基层治理资源，但也不可避免地造成不同部门之间相互掣肘、推诿等系统性问题的产生。因此，只有从根源上保障司法所的资源投入，才能保障其履行专业性法治机构的职能。

(二)完善基层司法所的工作机制

就其作用而言，司法所在条块结构下处于基层法治建设的枢纽地位，即向上承接司法行政工作，横向推动乡镇(街道)党委政府依法行政，向下引导村居群众进行自治、法治、德治“三治融合”。当下，基层治理体系正由“政治”向“法治”过渡，构建基层法治体系，应当进一步增强基层法治枢纽建设。

第一，建立司法所推进乡镇(街道)党委政府依法行政的机制。从已有经验来看，很多国家的法治建设都先由政治权威主导和推动，其过程表现为政治权威的量减和法治权威的量增直至完全确立的过程，同时也表现为政治权威自身从传统的人治型权威转型为现代的法理型权威的过程(23)参见周全华、彭先兵：《试论政治权威与法治权威的正向关系——夹议亨廷顿关于政治权威合法性转型的思想》，《湖湘论坛》2016年第1期。。换言之，树立法治权威依赖于政治权威的推动与让渡，故推进基层法治建设应当发挥法治政府建设的示范与带动作用。而推动乡镇(街道)党委政府依法行政，首先必须从源头上保证其决策依法、程序合法。是故，应当建立司法所主动开展重大行政决策合法性审查、行政规范性文件合法性审核的机制，尽可能地避免以征求意见等方式代替合法性审查等情形的出现。此外，司法所作为专业性法治机构，应当充分发挥其法治教育与法治监管的职能，通过构建完善的法治建设考核评价机制，“倒逼”乡镇(街道)党委政府提高法治能力。

第二，明确司法所引导村居群众进行自治、法治、德治“三治融合”的路径。党的十九大报告指出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系；党的二十大报告强调，要健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，健全城乡社区治理体系。基层群众自治是基层治理体系的重要组成部分，应当进一步明确司法所引导村居群众开展“三治融合”的方式方法。自治属于民主政治的范畴，位居法治和德治之前，并统筹法治和德治，法治和德治是实现自治的方式(24)参见徐勇：《民主与治理：村民自治的伟大创造与深化探索》，《当代世界与社会主义》2018年第4期。。自治、法治、德治是“一体两翼”的关系，只有在实现自治的过程中，发挥法治与德治的引导功能，才能实现“三治融合”。坚持法治与德治相结合，就是在法治建设中融入社会主义核心价值观，实现正式治理资源与非正式治理资源的融合。汲取本民族文化的精华，形成本民族特色的法治发展之路，是世界各国法治发展的共同之路(25)参见李春明：《传统法律文化中的“纠偏性”法治资源及其作用机制构建》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》2017年第4期。。具体而言，在乡土规则的重构过程中，司法所应当通过指导制定乡规民约等方式，实现非正式治理资源的文本化、规范化，使乡土规则与现代法治理念相融合，以充分发挥其法治引导作用。同时，乡土规则的重构，既可使群众有序参与基层政治生活，也有利于在基层自治中法治意识的觉醒。

第三，完善以司法所为枢纽的基层纠纷解决机制。有序而长效的乡村纠纷解决机制的形成，关键在于建立一个相互协调、层次递进的纠纷解决组织体系(26)参见牟军、牛文欢：《乡镇司法所纠纷解决的实践与机制构建——以滇中桂乡司法所为视角》，《思想战线》2015年第6期。。当前，基层“大调解”机制呈现平面结构，不利于实现党的二十大报告提出的“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”的目标，应当构建以司法所为核心的人民调解、行政调解、司法调解协调联动的层级调解体系。层次递进的调解机制既可以保留人民调解制度具有的群众性、灵活性、自治性的特点，又能以法治方式严格要求行政调解和司法调解。通过发挥司法所的法治枢纽作用，完善非诉调解间的衔接机制，也能减少不同组织、部门之间的博弈和妥协。

(三)树立基层司法所的法治权威

权威具有实践性，权威的产生是由现实性力量通过奖惩机制得以实现。权威同时具有理念性，即行为人做出决策或行为选择时，主观上存在对权威的信服与遵循。以此观之，司法所法治权威的树立，不仅需要司法所在基层治理实践中充分履行其法治职能并发挥法治建设的引导作用，也需要司法所通过开展法治宣传教育与提供法律服务来提高基层群众的法治意识，进而从理念上树立法治权威。特别是完善司法所的法治宣传教育与法律服务体系，既有利于改变司法所目前呈现的“行政化”样态，还有助于其树立专业法治机构的形象。

第一，构建以司法所为核心的普法责任制。法治宣传教育是国家自上而下改善治理秩序的重要手段。经过“一五”至“八五”普法工作的开展，从整体上看，全社会的法治意识已有大幅提升。在“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”的当下，党和国家对法治宣传教育工作提出了更高要求。亦即，普法不能仅满足于将现代法律文本与法律程序引入乡村，而更应该注重在法治实践中宣传法治精神，帮助广大群众培育法治理念。目前推行的 “谁执法谁普法”的普法责任制，正是试图将普法工作与法治实践相结合，把法治宣传教育融入具体的法治实践之中。“谁执法谁普法”不仅是对基层群众进行法治宣传教育，也对执法人员提出了更高的法治能力要求，还有助于各相关部门树立对法治权威的认同。构建以司法所为核心的普法责任制，由司法所统筹基层普法工作，有利于形成普法责任制的工作合力，解决当前普法工作存在的“九龙治水”困境。此外，应当健全普法工作考核激励机制，明确由司法所主持基层普法工作的考核评估，通过发挥司法所的法治监管职能来保障法治宣传的成效。

第二，完善由司法所统筹的基层公共法律服务体系。法律服务是帮助基层群众自下而上满足其法治需求的重要途径。《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》明确提出，“完善公共法律服务管理体制和工作机制，推进公共法律服务标准化、规范化、精准化，有效满足人民群众日益增长的高品质、多元化法律服务需求”。但当前，村居法律顾问、“法律明白人”、人民调解委员会、基层法律服务所等公共法律服务供给主体在基层法治实践中各行其是，导致基层公共法律服务工作站成为“无源之水”。作为基层法治枢纽，司法所与各个基层公共法律服务供给主体均有紧密联系。因此，应通过司法所整合基层公共法律服务资源，完善基层公共法律服务工作站的体制机制建设，以保障公共法律服务工作站的有效运转。同时，基层公共法律服务体系也需要进行供给侧结构性改革：一方面，亟须建立城乡公共法律服务联动机制，保障法律援助、公证、司法鉴定、仲裁等法律服务的供给与衔接，从而推动城乡公共法律服务实现均等化发展；另一方面，应当进一步规范法律服务志愿者选派、政府购买服务等机制，实现精英下沉参与基层公共法律服务工作，以摆脱基层公共法律服务人才短缺的困境。