藏粮于地战略下长宁县粮食安全状况评估研究

张玉玉 ， 罗巧玲 ， 徐 强

（1.湖南农业大学公共管理与法学院，湖南 长沙 410125；2.四川省社会科学院，四川 成都 610071；3.四川省长宁县农业农村局，四川 宜宾 644300）

食为政首，粮安天下。粮食安全关系国家发展、社会和谐，保障粮食安全是有效防范化解各类风险挑战的基石[1]。2022 年6 月，习近平总书记赴川视察时赋予四川打造更高水平“天府粮仓”的时代重任，为新时代四川做好粮食安全工作指明了前进方向。四川省作为我国西部唯一的粮食主产省，始终牢记习总书记的嘱托，把粮食安全的政治责任扛在肩上。近年来受全球变局加速演变、极端气候挑战等因素影响，四川省粮食安全矛盾也日益突出。长宁县作为四川省的产粮大县，辖区面积约941.71 km2，耕地面积约31 933.3 hm2，全年粮食作物总产量高达21.4 万t。长宁县在深入实施藏粮于地战略、大力实施高标准农田建设、分类施策治理撂荒地等措施的推动下，为四川省粮食总产量作出了重要贡献。本文选取四川省长宁县进行粮食安全状况评估研究，实证分析2021 年长宁粮食安全状况，剖析出长宁县粮食安全日益突出的问题所在，提出在新变局下进一步保障长宁县粮食安全的对策建议。

1 长宁县粮食安全评价指标体系构建及数据来源

本文依据评价指标设计原则，从安全保障、结构保障、基础设施保障和经济发展水平4 个维度出发，构建长宁县粮食安全评价指标体系。具体指标类型、权重及属性如表1 所示。本文数据主要来源于2021年长宁县统计公报，部分数据来自长宁县农业农村局实测数据。

本研究采用熵值法确定各层级指标的权重。首先，将各具体指标数据根据其评价作用分为正、负属性，采用Minimax 算法对各个指标数据进行无量纲化处理。其次，使用STATA 软件并基于熵值法确定各层级指标的权重。最后，计算出长宁县各镇的粮食安全综合得分，进而分析长宁县各镇粮食安全的水平。

2 长宁县粮食安全综合指数分析

以表1 评价指标体系衡量，对相关数据进行无量纲化处理并采用熵值法计算各指标权重，最终得出长宁县粮食安全综合得分，如图1 所示。

分析图1 发现，长宁县粮食安全状况在整体区域布局中存在较大差异，整体上长宁县各镇粮食安全状况大致可以分为4 个梯队，长宁镇为第一梯队，竹海镇、双河镇、铜鼓镇为第二梯队，老翁镇、井江镇、古河镇、梅白镇为第三梯队，其余地方为第四梯队。长宁镇最为突出，得分约19.38，主要原因在于其基础设施保障得分尤为突出。从具体指标来看，长宁镇农用柴油指标评价稳居首位、完全通公路村数居全县最高、高标准农田建设数量也远远高于其他地方，由此说明长宁镇基础设施建设较其他地方更为完备，为粮食生产提供了稳定的基础设施保障，这也使得该镇在粮食安全综合评价上处于最高水平。而铜鼓镇农村用电量、农机总动力远高于其他地方，机械化水平较高，但其却处于粮食安全综合指数第二梯队末尾，造成此现象的原因是铜鼓镇复种指数低，供给结构得分低；种粮农民一次性补贴农户数也仅有2 553 户（不足全县各镇平均补贴农户数的一半），生产组织实力有待提升，经济发展水平有待提高。硐底镇、铜锣镇的粮食安全综合指数得分居最低位，原因首先在于硐底镇在安全保障、基础设施保障、经济发展水平指标上得分较低，铜锣镇则在结构保障上得分居于末尾。其次，硐底镇耕地面积不足，数量安全难以保证，粮食作物播种面积少，耕地“非粮化”现象严重，加之其设施农业用地少、农机总动力不足，导致其机械化水平得分极低；铜锣镇农用塑料薄膜、农药使用量严重超标，生态安全问题亟待解决。

表1 长宁县粮食安全评价指标体系

总的来说，长宁县粮食安全指标评价得分整体偏低，13 个镇中仅有5 个镇高于平均水平，其他8 个镇的评估值低于平均水平，说明长宁县在粮食安全问题上还存在很多不足，要进一步采取相关措施。长宁县粮食安全与基础设施保障、经济发展水平呈显著正相关，安全保障提升也会提高长宁县粮食安全水平，而结构保障对长宁县粮食安全的影响并不显著。此外，在基础设施保障上，长宁县各镇的差异最为明显，极差高达0.08；结构发展水平次之，而在安全保障和结构保障上长宁县各镇的差异较小，极差仅0.01。总之，长宁县各镇粮食安全问题比较突出。

3 影响长宁县粮食安全状况的突出问题

3.1 耕地“非粮化”，结构失衡严重

当前，我国耕地保护立法与中央政策中防止“非粮化”的要求不适配，缺乏明确的可操作的法律保障制度[2-4]。基于此缺口，长宁县一部分农民为了经济效益擅自将原有水田改造成旱地，且改造耕地不种粮食作物而是转为种植经济作物，导致水田遭到破坏后难以继续投入水稻生产，种粮效益大幅下降。此外，由于推进乡村振兴战略，各镇均在大搞各类产业，对土地的利用性质进行了转化，部分土地用于城市外扩、建设产业基础设施等“非粮化”用途。就长宁县而言，部分地区存在着土地经营权流转现象，而转让后的土地用于粮食作物种植的面积占比不高，土地流转中“去粮化”现象凸显，种粮结构失衡严重。同时，受地形条件、农民文化水平等因素影响，长宁县高标准农田建设标准相对较低，高效节水灌溉面积相对较少，完全达到高标准农田改造目标的村镇占比较低。

图1 长宁县粮食安全综合指数

3.2 丘陵山区短板突出，机械化水平低

首先，长宁县属于丘陵山区，受地形地貌的制约，水田旱地规模较小，常规的大中型农机难以开展作业，制约了农业机械化耕作、规模化种植；尽管存在少量适应于丘陵山区的小型农业机械，但其工作效率不高、适应性差、功能相对单一，仍然无法体现机械化作业的优越性。其次，长宁县多为梯田地，农民不愿去种植水稻，即使愿意也存在运输成本高、施肥困难等问题，丘陵山区在种粮生产中短板突出。再次，当地政府受限于经济发展水平，财政投入对农业的支持力度有待加强，农业机械的购机补贴力度小，当地农民购买农机的意愿不强。最后，由于长宁县丘陵山区人口较多，人均占有的耕地数量不多，农民对耕地的占有度较低，同时购置多个小型机械又面临成本高与收益不成正比的结果，导致小农户自身在农业机械上的投入不足，制约了长宁县农业机械化的进一步发展。

3.3 种粮劳动力供给不足，劳动力趋老龄化

农民种地收入占农民经济收入的比重逐年下降，粮食生产正在逐渐变为农民的副业，农村常住人口逐渐转入非农化生产工作中[5]。自改革开放以来，随着工业化、城镇化快速发展，农村生活条件难以满足青壮年的需求，使得70%的青壮年劳动力倾向于向城镇转移，长期存在劳动力人口流失以及农二代、农三代不愿再回到村里种粮的现象，导致青壮年农业从业人员持续减少，种粮劳动力明显供给不足。此外，不可避免地，长宁县也存在新形势下城乡二元结构，即农民自主选择的一种保护农民权利的二元结构[6-7]，在这种结构下，长宁县农村劳动力大规模“择优转移”，使得老年人成为农业生产的主要维持者，而农业生产对于体力要求较高，因此耕地撂荒现象时有发生。由此来看，种粮农民老龄化、劳动力供给不足，是长宁县未来粮食安全的一大隐患。

4 长宁县粮食安全问题的对策建议

4.1 保障耕地资源，加大高标准农田投入

土地是粮食安全的根基，长宁县要保障耕地资源，加大高标准农田投入。具体来说，一是落实最严格的耕地保护制度，健全管护机制，尽快建立耕地“非粮化”监管机制，警惕土地流转中的“非粮化”行为，科学引导流转土地优先用于粮食生产[8]。二是盘活存量耕地资源，深入实施“藏粮于地”战略，采用“覆盖摸排+责任落实”方式，全面摸清全县耕地以及撂荒地情况，扎实开展撂荒地治理，采取代耕、托管等多种方式复耕，确保“一亩地也不能撂荒”，对撂荒复种耕地给予项目补贴，提高耕地利用效率。三是持续加大高标准农田和节水灌溉耕地的覆盖范围，拓宽融资渠道，采用政府补助、金融资本、以奖代补等多种方式支持高标准农田建设，综合考虑长宁县自身的耕地条件、经济水平、制约因素等，制定符合自身的高标准农田建设标准，投入更大力度加快高标准农田建设，注重将绿色生态发展与高标准农田建设相结合，实现生态保护与农业生产协调发展。

4.2 给予政策支持，鼓励开展多元化经营

鼓励种粮大户开展多元化经营不仅可以降低生产成本、交易费用，还可以在整体打破 行业壁垒的同时将其他行业利润适当转移到利润薄弱的加工环节，发挥粮食产业间综合效益和规模效益，进而提升整个加工行业的产能利用率[9-10]。一是要在财政上给予大力支持，鼓励农户适度扩大生产经营规模，引导种植大户搞农业生产，鼓励流转的土地优先用来进行粮食生产。二是不断发展壮大新型农业经营主体，积极培育长宁县优质稻生产专业合作社、家庭农场等新型经营主体，提高经营主体的产前、产中、产后的社会化服务能力，形成产运储加销一体化格局。三是鼓励大学生回乡创业，将互联网信息平台与长宁县的旅游资源结合，形成独具特色的乡村旅游模式；创新长宁县新型职业农民培育体系，提高其经营管理效率和现代农业生产技术水平，充分调动其种粮积极性。四是开展水稻直播、稻田综合种养模式、“稻鱼+”产业绿色发展等多元化经营，鼓励小农户积极加入合作社，降低生产成本。

4.3 增加农民收入，提高农民种粮积极性

一是要压实政府责任，持续加大种粮补偿力度，创新粮食综合补贴政策，降低种粮成本；扎实做好农资供应保障工作，完善粮食生产支持政策，提高稻谷最低收购价，稳定粮食价格，确保农民种粮利益，让年轻的农民愿意投身于种粮事业中。二是依据长宁县自身的生产布局，形成并延长独具特色的农产品加工产业链，提高农产品附加价值，增加农民收益；着力打造长宁县“稻香杯”优质稻品牌推广，真正让种粮农民的腰包鼓起来。三是完善农机技术配套服务，加强对种粮农民的技术培训和指导，进一步提高长宁县农业科技成果转化率，切实提高种粮农民的便利性和满意程度，从而调动农民的种粮积极性。四是积极开发利用农业生产新技术、新手段，结合长宁县实际情况因地制宜地使用符合标准的低毒高效农药，降低化肥、农药的使用量，推广农作物病虫害的绿色防控措施，鼓励农业绿色生产，进而增加农民收入，提高农民种粮积极性。