生态文明建设视角下矿业用地问题与对策：以宁夏回族自治区为例

胡志瑞，王 芳，杨 超，罗小平，杨朔鹏，王小龙

(1.宁夏国土资源调查监测院，宁夏 银川 750002；2.宁夏矿产资源储量评审中心，宁夏 银川 750002；3.宁夏大学地理科学与规划学院，宁夏 银川 750021)

0 引 言

矿产资源是经济社会发展和生态文明建设的重要物质基础，也是生态环境构成要素[1]。矿产资源管理、保护、合理开发利用和矿山生态环境保护修复是生态文明建设的重要内容。党的“十八大”将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，做出了全面部署。《黄河流域生态环境保护规划》也明确提出促进绿色矿业发展。目前，我国矿产资源的生产量、消费量和进口量均已居世界首位，年矿石开采量超过300亿t，矿业产业体系完整。从中长期看，全球矿产资源需求将出现分异，战略性新兴矿产需求加速增长，中国等新兴经济体矿产资源需求仍将处于较高水平[2]。宁夏回族自治区(以下称“宁夏”)是我国十大能源矿产资源集中区之一，是典型的资源依托型省份，经济结构“倚重倚能”，很多产业因矿而生、因矿而兴，丰富的矿产资源为煤电、煤化工等优势特色工业的发展奠定了坚实基础。然而生态脆弱是宁夏最大的现状问题[3]，矿产资源开发过程中注重保护生态环境显得尤为重要。

矿业是对矿产资源的勘查、开采、选矿、冶炼、加工以及对矿山生态环境的修复，开发、利用矿产资源必须通过矿业活动实现。当前宁夏矿业活动与生态环境保护的矛盾突出，其中许多矛盾的根源在于矿业用地。矿业活动初期因占用土地，对表层土壤和原生草原植被造成破坏；矿业活动中期产生的固体废弃物和尾矿对土地造成压占；矿坑水和选矿废水处置不当会导致水土污染环境问题，导致区域性土壤保持服务功能失调、生物多样性功能丧失，生态系统调节功能失衡、地下水系统失衡，进而影响区域生态系统质量；矿业活动末期进行土地复垦矿山生态修复等人工干预，可能会改造自然生态系统，甚至打破原有自然生态系统的平衡[4]。山水林田湖草沙等生态系统各要素，既有各自内在的结构、功能和变化规律，又与其他要素相互耦合、相互影响。“山水林田湖草沙是生命共同体”的系统思想，明确要求人们在生态环境治理中更加注重统筹兼顾。

由此可见，合理、规范地使用土地，尽可能降低矿业开发和经济发展对生态系统的功能、质量和稳定性造成影响尤为关键。宁夏地处黄河流域，属于生态敏感脆弱区，统筹协调资源利用与生态保护关系，规范矿业用地对黄河流域生态保护和高质量发展意义重大。

1 矿业用地内涵与特点

矿业用地是指采矿权人在开采矿产资源过程中需要占用的土地，包括选矿场、采场、工业广场、进场道路及附属设施等用地。根据《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2017)规定，采矿用地为二级类用地，与工业用地、盐田、仓储用地同属于一级类工矿仓储用地，具体指采矿、采石、采砂(沙)场，砖瓦窑等地面生产用地，排土(石)及尾矿堆放地[5]。 矿业用地与矿业权范围不是同一概念，按矿业权分为以下两类。

1) 勘查用地。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准”[6]。目前勘查工程一般以钻探、探槽为主，坑道工程为辅，普遍作法是探矿权人与原土地权利人签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费，勘查工作完成后，由用地单位恢复土地原用途交还土地权利人继续使用。实践中，如地热资源勘查中占用土地引起的问题较少[7]。

2) 采矿用地。采矿用地按照矿产资源开发方式不同，大体可分为露天开采用地和地下开采用地。露天开采的采矿用地包括采矿区用地和尾矿库用地；地下开采的采矿用地包括工业场地、井场用地、交通运输用地、管道用地及配套设施用地。煤矿还涉及排矸场、选煤厂、筛选厂、采煤沉陷用地。

采矿用地属于建设用地范畴，《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准”。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条还规定了建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得，国家重点扶持的能源基础设施用地可以由划拨方式取得[6]。

事实上，大多数矿山分布在农村集体土地上，在2019年《中华人民共和国土地管理法》修订之前，因原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地”，如果采矿用地涉及农村集体所有权，需要先由国家统一征收，然后出让给矿山企业。在新《中华人民共和国土地管理法》实施后，根据第六十三条规定，满足一定条件的集体经营性建设用地可以直接在市场上进行交易，成为采矿用地的合法供地来源，突破了以前采矿用地必须使用国有建设用地的单一合法供地模式[8]。

2 宁夏矿业用地基本情况

目前宁夏境内共发现49种矿产，可供开采的有22种。煤炭、石膏、石灰岩、冶金用石英岩、岩盐、芒硝、冶镁用白云岩是宁夏的优势矿种。宁夏设置矿业权416个，其中，采矿权365个，探矿权51个[9]。近几年，宁夏积极开展矿业权整合，矿山企业数量从高峰期的1 000多家逐年下降。宁夏采矿业在工业三大门类产值中占13%，再加上后续的洗选业，以及在电力热力燃气、化工制造、交通运输等方面的应用，矿业几乎占据了宁夏工业产值的“半壁江山”。

2021年开展的宁夏矿产资源领域违法违规行为清查整治工作中，发现全区矿山违法违规行为主要表现在违法违规占地、超层越界、无证开采、不按开发利用方案开采、生态修复不到位等方面。截至2022年第一季度，矿山违法占地整改率为三分之一，其他矿山违法违规行为整改率接近或超过一半。由此可见，矿山违法违规占地问题成为最难整改部分。宁夏生产矿山(包括煤矿与非煤矿山)中存在用地问题矿山占比如图1所示。

图1 宁夏生产矿山“问题”用地统计

1) 煤矿用地。根据宁夏矿产资源领域违法违规行为清查整治工作统计，截至2021年底累计发现银川市、石嘴山市两地87%的煤矿存在用地问题，主要集中在工业广场、道路等设施及排矸场无合法用地手续或超面积占地；宁东地区大部分煤矿工业广场、道路等设施无合法用地手续或超面积占地，71%的煤矿排矸场无合法用地手续或超占用地；吴忠市、固原市煤矿中存在不同程度违法占地问题，主要集中在排矸场无合法用地手续。由此可见，煤矿违法占地现象普遍存在。

2) 非煤矿山用地。对宁夏区域内非煤矿山“问题”用地情况进行梳理，发现非煤矿山“问题”用地情况也十分普遍，达到50%以上，存在问题主要集中在办公区无用地手续、物料堆存在矿区外压占土地且无用地手续等方面。

3 宁夏矿业用地存在的问题

3.1 在空间上：采矿权与采矿用地使用权交叉重叠但取得不同步

企业获批采矿许可证意味着取得了采矿权，但要合法开发该区块矿产资源必须还要申请采矿用地使用权。根据《中华人民共和国民法典》第二编，采矿权是一种用益物权[10]。自然资源主管部门审批采矿权是依据《中华人民共和国矿产资源法》围绕采矿权的出让、矿区范围的划定、开发利用方案的评审备案、矿山地质环境保护与土地复垦方案的审查等方面进行，并不以企业取得采矿所需建设用地使用权为前提条件。而采矿用地属土地使用权，采矿许可证并无采矿用地使用权许可事项，矿山企业还应根据《中华人民共和国土地管理法》及相关规定单独申请。因此现实中，采矿权与采矿用地使用权行政审批分离，难以同时取得。

采矿权与采矿用地使用权在空间上往往交叉重叠，但矿业权人取得采矿权的同时取得采矿用地使用权、协调与土地所有者之间的关系成了难题。

3.2 在时间上：采矿权与采矿用地使用权有效期限不一致

目前采矿许可证有效期按照矿山建设规模确定，“大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年”[11]。大中型矿山一般通过划拨、出让方式取得建设用地使用权，其最长期限为50年，由此造成采矿许可证到期闭坑退出，企业可能依然拥有一定年限的土地使用权，但该土地对企业来说已无使用价值，由此造成土地闲置和废弃的现象。矿山地处偏远的山区，矿山企业撤离后，建设用地往往无法得到有效利用。小型矿山因资源量少，采矿许可证有效期限一般较短，更难与建设用地使用权期限匹配。宁夏砖瓦用黏土、建筑用砂类矿山用地与市场供需紧密关联，供大于求时按照原有规模生产则会出现各类物料“无地可堆”的现象，这类小型矿山违规压占土地现象时有发生。当前采矿用地的临时用地政策适用范围有限，只有满足条件的建设项目施工、地质勘查等临时和可恢复的情况下可以采用临时用地方式直接使用集体所有土地，并不具备普遍适用性[12]。

采矿权与采矿用地使用权有效期限不一致，会造成矿业用地难以退出，供出去土地越来越多，土地复垦后建设用地指标无法腾退，与现行土地复垦制度没有形成闭环管理。

3.3 用地供需错配，地方政府供地难度大

尽管新《中华人民共和国土地管理法》规定满足一定条件的集体经营性建设用地可以不经过征收程序直接在市场上进行交易，成为采矿用地的合法供地来源[6]，但采矿用地的选址取决于矿产资源的赋存位置，难以通过国土空间规划事先确定，而集体经营性建设用地入市的条件之一即为符合国土空间规划和村庄规划，实际能够供应的集体经营性建设用地与采矿用地的需求可能并不匹配。

使用集体经营性建设用地以外的集体所有土地出让之前要进行土地征收，征地改变了土地所有权性质，使农民失去了赖以生存的土地。《中华人民共和国土地管理法》明确了征收农民集体所有的土地应当符合公共利益的需要。随着采矿主体日益多元化，绝大多数矿山企业是以获取经济利益为目的，并非“公共利益”驱动，因此地方政府为了矿产资源开发进行土地征收已缺乏法律支撑。

3.4 企业用地不规范，违法违规用地频发

对矿山企业而言，受限于国土空间规划、建设用地指标、征地拆迁、集体土地承包经营权等因素造成权利冲突，可能形成取得采矿许可证而无法动工的局面，这就导致部分企业宁可冒着违法违规风险也要占地开采。宁夏非煤露天矿山历史上矿业权设置小而多，导致历史遗留问题多。小而散的格局造成矿山违法违规用地呈现多点频发现状。通过实地督导检查发现，矿山企业违法用地分以下几种情况。

1) 以租代征。一方面，企业土地征收时间成本、费用成本大。另一方面，农用地转用、林草地转用采取征收方式改变了土地权属性质，农民由此失去了集体土地使用权，所以农民更愿意通过以租代征的方式出租土地。 因此以租代征在现实中成为许多企业的用地方式。这种方式突破了土地用途管制制度，无论是农民还是企业，双方利益都不受法律保护。

2) 未批先建。部分矿业权人对矿业权和土地所有权分别由《中华人民共和国矿产资源法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定认识不清，主要存在以下几种情况。①“用地审批手续并不重要，即便不合规，也只是行政违法”，其实违法占用农用地，造成农用地严重毁坏且数量较大的，还可能涉嫌刑事犯罪；②既然已经取得了合法采矿权，“理所当然”占用矿区范围内的土地进行开发利用，而对于还要按照土地管理的相关规定办理用地审批许可并不明晰；③为了逃避缴纳土地出让费用。

3) 土地复垦不到位。一种情况是直接退出不履行复垦义务。部分矿业权人法律意识淡薄，在开采过程中造成土地损毁、矿山地质环境破坏严重，导致恢复治理难度大，资源量枯竭、采矿许可证到期后便弃地而去。还有一种情况就是复垦的数量和质量不达标，有些地方临时用地未恢复到原地类或者复垦达不到可供利用状态。

4 规范矿业用地对策及建议

4.1 突出规划引领，发挥统筹协调作用

国土空间规划和“多规合一”实用性村庄规划旨在实现对国土空间进行有效管控及科学治理，促进发展与保护的平衡。采矿用地自然受这两个规划约束，建议在编制国土空间规划和“多规合一”实用性村庄规划时将采矿用地纳入规划统筹安排。发挥规划顶层管控作用，设置禁止开采区、限制开采区，禁止在生态红线、高标准农田内进行矿业活动。在编制矿产资源规划时要充分考虑矿产资源开发利用所需土地，适时开展矿产资源三维立体空间规划布局研究，探索深部资源开发。有效衔接矿产资源规划与“多规合一”实用性村庄规划，强化规划之间衔接，保障采矿用地需求。

4.2 强化源头管控，矿业节约集约用地

造成宁夏矿业布局“小、散、乱”现状的主要原因是历史上设置矿业权“小且多”、设置不合理所致，因此应通过源头管控实现节约集约用地。①矿山企业在编制开发利用方案，尤其是在采矿权范围外设计加工区、生活区、排矸场、道路时，应严格遵循当地空间规划、市县矿产资源详细规划，在开发利用方案审查时应对方案设计占用土地的权属、地类、数量的合理性、合规性进行审查。强化开发利用方案效力和管控作用，将其作为用地审批依据。②完善矿业用地有偿使用制度，有利于保护耕地，提高土地资源和矿产资源节约集约利用和开采水平。

4.3 扩大试点范围，推广净采矿权出让

净采矿权出让就是在采矿权出让之前，自然资源主管部门完成前期必要的技术文件，报请属地政府组织当地发展和改革局、工业和信息化局、生态环境局、林业和草原局、应急管理局、水务局、交通运输局等部门和拟出让采矿权所在地乡镇政府进行联合踏勘、联合审查，确保拟出让采矿权矿区范围或影响范围内土地权属清晰，符合用地、用林政策。在出让采矿权时连同采矿用地使用权一并出让，采矿权竞得人同时缴纳采矿权出让收益、土地出让金等费用，办理相关登记手续后同时取得合法的采矿权和采矿权用地使用权。近年来，多个省份将净采矿权出让纳入矿业权出让制度改革试点内容，宁夏也选取吴忠市开展了试点工作，在总结试点经验的基础上应扩大试点范围，积极推广净采矿权出让。

4.4 加强用地监管，空天地一体化监测

进一步规范用地行为，加大采矿活动中违法违规用地的查处力度。 加强监管，坚决打击矿业用地中各类违法违规行为。充分应用信息化手段加强矿业用地常态化监管，实现传统“靠人监管”到“技术监管”向“智慧监管”的转变，应用遥感、5G、无人机等技术，形成“天上看、空中探、地上查、网上管”一体化监测体系。将矿业用地纳入自然资源“一张图”管理，同时加强临时用地管控，在年度国土变更调查、卫片执法检查中结合临时用地批准文件、合同、影像资料、土地复垦方案报告表等，实行由批准到复垦的全流程管理。

4.5 注重土地复垦，探索差异修复策略

土地复垦是促进土地节约集约利用的重要举措。在开采过程中，按照矿山地质环境保护与土地复垦方案进行“边开采、边治理”，由主管部门定期开展生态修复情况阶段性验收。加强矿山闭坑退出后的土地复垦以及临时用地的复垦。目前对矿业权进行了全生命周期的管理，矿业用地因矿业权而起，应随之价值灭失，建立矿山用地全生命周期监管、灵活的指标体系[13]。企业在恢复治理完成矿山用地的基础上，探索进入建设用地使用权、依法入市的农村集体经营性建设用地使用权二级市场交易，可以换取新的矿业用地指标，或者与无用地指标企业交易，实现矿业用地指标的空间交换和交易，提升企业进行复垦和生态修复的积极性。

由政府投资实施矿山生态修复时，探索差异化生态修复路径，科学判定矿山中生态-社会复合效益，划分重点投入区、低投入修复区、自然恢复区，对不同区域实施不同的修复策略，摈弃均匀做功模式，实现矿山生态修复的综合效益最大化。

5 结 语

矿业用地占地范围大、用地类型多，现实情况非常复杂，需要具体问题具体对待。从生态系统视角看，矿业开发只要保持在生态阈值范围内，不突破生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线，实现可持续利用，生态环境保护与矿业合理开发并不矛盾。当前生态文明建设上升到前所未有的战略高度，在黄河流域生态保护和高质量发展的实践中，矿山土地复垦被赋予了新的内涵和外延。因此，应进一步节约集约利用矿业用地，切实将矿业活动导致的生态环境破坏降到最低，积极探索复垦时将矿山纳入区域生态系统中，进行山水林田湖草沙综合治理、系统修复。

矿业绿色发展是高质量发展必由之路，也是保障国家生态安全、能源安全的要求。在“双碳”背景下，应积极开发利用地热等新能源，降低对传统化石能源的依赖。当前宁夏正在打造全国重要的新材料生产基地，光伏、风电发展迅速，新能源虽然并未像传统能源开发时压占损毁土地，但对于其占用土地对生态环境造成的影响也需要加强监测和研究。