浅谈海南《使用林地可行性报告》编制的发展历程

谢美书，陈松田

1.海南省林业科学研究院（海南省红树林研究院），海南 海口 571100；

2.海口营林工程监理咨询有限公司，海南 海口 571100

森林是地球陆地生态系统中最重要生态系统。党的十八大以来，党在理念、政策、体制和组织等方面强化对生态文明建设的全过程领导，党内法规制度涉及到生态环境领域的得到不断完善，为促进国家层面决策及部署的贯彻落实提供了充分的制度保障。海南坚持生态立省，在2022 年，海南省森林覆盖率达到62.1%。海南自贸港也在高标准、高质量地建设中。在森林覆盖高于60%的前提下，各类建设项目的建设不可避免的会占用到林地。为了保住海南的绿水青山，同时建设金山银山，历年来海南省一直在严格规范、完善各类征占用林地的管理办法和审批程序。《使用林地可行性报告》作为征占用林地审批手续中必不可少的重要材料之一，对项目建设具有决定性意义，其编制方式也在随着政策、法律法规以及时代的变化在不断的改进和完善。

1 海南《使用林地可行性报告》编制的历史沿革

1.1 起源阶段

1984 年，国内首次颁布实施《森林法》，要求“进行勘查、开采矿藏和各种建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续”，但是当时用于审批着重要求四步走，即用地单位或个人提出申请、审批机关审核同意、缴纳森林植被恢复费、领取批文[1]。明确征收占用林地需要办理相关手续的需要提交《使用林地可行性报告》政策，初见于原国家林业局2001 年1 月4 日颁布的《占用征用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第2 号）中的第四条：“用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写《使用林地申请表》[2]。此后，任何涉及到林地的建设项目都需要编制《使用林地可行性报告》。

但是此阶段存在两个比较突出的问题：一是政策未明确“有资质的设计单位”应该具有的是哪一种资质，故此当时“有资质的设计单位”持有的资质五花八门，既有各省、市林业厅（局）出具的资质，也有各省、市发展和改革委员会等部门出具的各种资质；二是没有规范的《使用林地可行性报告》编制格式，海南各种不同单位出具的《报告》，各自自成一体，编制方式不一，阅读困难。

故此，原国家林业局于2002 年10 月11 日印发了《国家林业局关于印发<使用林地可行性报告编写规范>的通知》（林资发〔2002〕237 号）。其中，第一明确了：“凡是承担使用林地可行性报告的编写单位必须具有国务院林业主管部门或省级林业主管部门认证的林业调查规划设计资质”[3]，规范了资质争议的问题；第二，文件内容基本阐明了“报告组成”和“正文内容”。至此，海南各单位编制《使用林地可行性报告》所需具有的资质和编制格式基本统一，大大增强了海南占用征收林地审核和审批的便利与效率。

1.2 完善阶段

经过原国家林业局连续出台相关文件，《使用林地可行性报告》的编制得到了相当程度的规范和完善，但仍有一些比较突出的问题亟待完善。

其问题一是“认证林业调查规划设计资质”的审核、审批规范。以海南为例，海南省林业局经过调查审核，核发了三家林业规划调查设计单位（均为国营单位）的资质证书，因为没有相关的审核、审批规范，海南省林业局对于民营企业资质的核发采取了谨慎的态度[4]。这种情况具有比较明显的缺点，一是不利于市场竞争，二是与中央“消除‘红顶中介’让市场发展更顺畅”的精神不符。

针对于此，国家林业局于2012 年2 月3 日印发《国家林业局关于印发《林业调查规划设计单位资格认证管理办法》的通知》（林资发〔2012〕19 号）文件[5]，由国家林业局下设中国林业建设工程协会面向全国受理审核林业规划调查设计资质，中国林业建设工程协会同时印发了《林业调查规划设计单位资格认证管理规定》，明确了申请和审批林业调查规划设计资质的资格与条件。至此，海南省具有林业调查规划设计资质的的民营企业如雨后春笋般的涌现，截止到2022 年底，海南全省具有资质的民营企业由零增至20 余家。

其问题二是，其时《使用林地可行性报告》的编制没有相关的收费标准。当时海南各家《报告》编制单位借鉴其他行业《可行性报告》编制的收费标准进行收费，高低不均，定价纷乱。

鉴于此，中国林业建设工程协会于2014 年6 月23 日印发《林业调查规划设计收费指导意见》（试行）（林建协〔2014〕17 号）[6]，并于2018 年5 月10 日印发《关于印发<林业调查规划设计收费指导意见>的通知》（林建协〔2018〕15 号）[7]，其中第五章明确制定了使用林地可行性报告编制的收费标准。自此，海南各家《使用林地可行性报告》编制单位的费用收取，得到了基本统一。

其问题三是，彼时《使用林地可行性报告》编制的相关法律法规、政策和规范，经过10 余年的发展，开始出现了一系列不够与时俱进的情况，例如原审核审批管理办法已经不适于类型越来越多的各类项目；全国性的法律法规和政策相对宽泛，对于海南的一些情况规定不够细致；原报告编写规范没有明确《报告》附图的标准等等。

应对于此，原国家林业局于2015 年3 月31 日公布了《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第35 号）[8]，并于2016 年9 月22 日公布了《国家林业局关于修改部分部门规章的决定》（国家林业局令第42 号）[9]，进一步完善；海南省人民政府办公厅于2014 年6 月25 日印发了《海南省人民政府办公厅关于印发海南省占用征收林地审核审批管理办法的通知》（琼府办〔2014〕79 号）[10]细化了相对于海南，国家法律法规和政策解释未尽的事项；原国家林业局于2015 年10 月19 日发布，2016年1 月1 日实施了《建设项目使用林地可行性报告编制规范》（LY/T 2492-2015）[11]《规范》中对报告组成、内容、字体、字号、附图和色号等等都做出了细致的规定。至此海南《使用林地可行性报告》的文本编制得到了进一步规范统一，对于审核、审批单位和评审专家对《报告》的审阅和指正起到了非常大的便利和效率的提高。

2 海南《使用林地可行性报告》编制的现状

海南《使用林地可行性报告》的编制一直受到国家和省的各类相关法律、法规和政策的影响，一直在进化完善。

国务院于2016 年2 月3 日下发《国务院关于第二批清理规范192 项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》（国发〔2016〕11 号）文件，其中第81 项明确勘查、开采矿藏和各项建设工程占用或者征收、征用林地审核所需的建设项目使用林地可行性报告编制，原需具有林业调查规划设计资质的单位负责编制，现申请人可按要求自行编制建设项目使用林地可行性报告，也可委托有关机构编制，审批部门不得以任何形式要求申请人必须委托特定中介机构提供服务；保留审批部门现有的建设项目使用林地可行性报告技术评估、评审[12]。至此《占用征用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第2 号）中的第四条：“用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：（三）有资质的设计单位作出的项目使用林地可行性报告”[2]条款被废止。

海南省人民政府于2020 年7 月10 日公布《海南省人民政府关于委托实施部分省级用地行政审批事项的决定》（海南省人民政府令第289 号），将原由省级林业主管部门负责的大部分占用征收林地审核审批，事权委托各市县政府或其有关部门实施[13]。

同时，海南部分市县的林业主管部门合并到了所在地市县的自然资源和规划局管理。

因以上三项政策的实施，海南《使用林地可行性报告》的编制现今出现了新的局面。一是资质放开后，一些无资质的公司加入到编制《使用林地可行性报告》的队伍中；二是原来负责建设项目前期测绘等工作的单位，发现了新的业务，也参与到《使用林地可行性报告》的编制工作中来。

海南《使用林地可行性报告》的编制出现上述的变化，也产生了一些新的问题，主要如下：一是不具备资质的单位出具的《使用林地可行性报告》，因为缺乏专业技术人员，往往出具的《使用林地可行性报告》出现格式不规范、掌握政策法律和法规不准、林业调查技术操作和森林植被恢复费计算错误等一系列问题，经过多次评审专家指导修改才能勉强合格；二是部分不具备资质的公司生存状况不稳定，在一些已通过专家评审或者主管部门审批的项目，出现永久占用征收林地的项目需要变更，又或临时占用征收林地的项目需要延期的情况，而原《使用林地可行性报告》编制的公司却已注销或者无法联系了，令项目的业主单位无所适从。

因此类状况时常出现，引发了一些争议，亟待完善。

3 结语

近两年来，海南省林业局又印发了《关于印发<修筑直接为林业生产经营服务的工程设施占用林地审批办事指南>的通知》（琼林〔2021〕293 号）。在此之前，虽然《中华人民共和国森林法实施条例》第二章第十八条对于森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的情况有所叙述，但未尽其详，海南各审批单位对于此类设施的审批一直采取谨慎态度。海南省林业局该文件下发后，对于海南直接为林业生产经营服务的工程设施的办理和《使用林地可行性报告》编制具有非常大的指导意义。

至此，海南“临时”“永久”“直接”三类《使用林地可行性报告》的编制，得到了全面性的完善。当然，随着时代的发展变化，海南《使用林地可行性报告》的编制必然会面临新的变化和挑战。政府相关部门必然会适时推出新的法律、法规和政策，调整对《报告》的要求，这就需要海南的林业技术人员不断学习，不断提升、充实、完善自身的技术和知识，面对新的挑战。