日本防卫政策调整、动因及其影响分析

江新凤

2022 年12 月16 日，日本内阁会议通过了《国家安全保障战略》《国家防卫战略》和《防卫力量发展计划》三份重要文件。这是冷战结束以来日本防卫政策的一次重大调整，标志着日本防卫政策由守转攻的根本性转折，同时也是冷战结束以来日本防卫政策调整的进一步延伸。

一、冷战后日本防卫政策的调整与演变

冷战结束以来，日本根据世界和周边安全形势变化以及自身军事发展需求，对防卫政策进行调整。其主要内容分别体现在以下政府文件中：日本防卫省于1995 年、2004 年、2010 年、2013 年和2018 年底发布的五份《防卫计划大纲》（以下分别简称为“95 大纲”“04 大纲”“10 大纲”“13 大纲”“18 大纲”）和相应的《中期防卫力量发展计划》、2013 年发布的首份《国家安全保障战略》及有关官方文件。根据五份《防卫计划大纲》及相关文件，冷战结束后至此轮调整前的日本防卫政策可划分五个阶段：“全方位防御”构想、“多能、灵活、有效防卫力量”构想、“机动防卫力量”构想、“联合机动防卫力量”构想、“多域联合防卫力量”构想。可以看出，日本在不同的安全形势背景下，对威胁判断战略指导思想、目标和手段、军事力量建设等方面都有不同程度的调整。总体特点是战略对手越来越聚焦中俄两国，防卫政策由防转攻，目标手段更加多元，军事力量不断强化，由传统领域向新兴领域拓展。

（一）“全方位防御”构想（1991—2000 年）

冷战结束后，亚太地区的安全环境发生了重大变化。为此，日本相继出台了《1996 年度以后的防卫计划大纲》（“95 大纲”）、《日美安全保障联合宣言——面向21 世纪的同盟》、新《日美防卫合作指导方针》《周边事态法》等法律文件，进行了冷战后的第一次防卫政策调整，其主要特点是由重点应对苏联威胁转变为全方位防御。

在威胁判断上，由冷战时期的主要对付苏联转向应对朝、中、俄“多元威胁”。在军事部署上，由过去侧重北方转变为北、西、西南均衡部署，力求建立起全方位防御体系，即在继续保持北部地区一定作战力量的同时，有计划、有针对性地加强西部、西南方向的军事部署，其重点是提高反导能力、快速反应能力和机动作战能力。在自卫队职能上，赋予自卫队三大任务：保卫日本；应对大规模自然灾害等各种事态；为建立更加稳定的安全保障环境做贡献。[1]首次赋予自卫队参加国际维和的任务，并把“应对大规模自然灾害”从以前的附属任务提升到基本任务。

在力量建设上，提出将继续坚持质量建军的指导思想，按照“基础防卫力量构想”的基本内容，建设“合理、高效、精干”的防卫力量，使其能有效地应对各种事态。在日美军事合作方面，按照《日美防卫合作指导方针》明确日美分工，同时把合作的范围扩大到日本周边。[2]其总方针是，当对日本的武力进攻迫近时，要遏制事态的扩大，同时做好必要的准备；当对日武力攻击已经发生时，日美联合采取行动，力争尽早将其排除，即实施日美联合遏制和应对军事威胁的军事战略，将“短期决战”和“早期排除”作为日本的军事战略原则。

（二）“多能、灵活、有效防卫力量”构想（2001—2010 年）

“9·11”事件发生后，日本相继出台了《反恐特别措施法》《支援伊拉克重建特别措施法》《武力攻击事态法》，并于2004 年底出台了《2005 年度以后的防卫计划大纲》，[3]启动日美“2+2”安全磋商机制，制定日美“共同战略目标”，完成了冷战后的第二次防卫政策调整，其主要特点是“主动遏制”色彩明显加强。

在威胁判断上，将国际恐怖组织等非国家主体的恐怖活动视为国际安全的主要威胁，提出应对“新型威胁和多种事态”，即大规模杀伤性武器和弹道导弹的进一步扩散、国际恐怖组织活动等“新型威胁”及影响和平与安全的“多种事态”。

在安全战略目标和手段上，提出两大安全战略目标，即“防止威胁直接波及日本，当受到威胁时予以排除，并将危害降至最小限度”和“改善国际安全环境，以防威胁波及日本”，同时提出三种实现途径，即日本自身的努力、日美安保体制以及与国际社会的合作。这表明日本的防卫政策目标已不仅仅满足于确保日本本土安全，还要通过积极参与国际安全合作，主动遏制潜在威胁，创造有利于日本的外部安全环境，实现间接保卫日本安全的战略目标，表明日本改变了“专守防卫”的被动防御，开始向“主动遏制”战略转变。

在力量建设指导上，提出“多能、灵活、有效防卫力量”构想，即为有效应对新威胁和多种事态，积极主动地参与旨在改善国际安全环境的国际和平合作活动，将在确保用以防止侵略的基础力量的同时，发展快速、机动、灵活和多目的且以高技术力量和情报能力为支柱的“多能、灵活、有效”的防卫力量。在自卫队职能上，赋予新的三大任务，即有效应对新型威胁及多种事态，防止日本被侵略，自主、积极地致力于改善国际安全保障环境，表明日本防卫政策的重点是主动应对其周边地区可能发生的各种威胁和事态。

（三）“机动防卫力量”构想（2011—2013 年）

2009 年10 月，日本民主党取代自民党成为执政党。经过一年多的酝酿，菅直人政府于2010年12 月底出台了《2011 年度以后的防卫计划大纲》（“10 大纲”），提出了“机动防卫力量”构想，实行“动态威慑”战略。[4]

在安全战略目标和手段上，提出三大目标，即“防止日本受到直接威胁，确保日本的和平与安全”“营造更加稳定的亚太地区安全环境和改善全球安全环境以防止发生威胁，强化国际秩序，确保日本安全与繁荣”和“为确保世界和平稳定与人类安全做贡献”，[5]并提出通过综合推进日本自身的努力、与盟国的合作、与亚太地区合作、与国际社会的合作等四种手段，实现上述安全战略目标。与“04 大纲”相比，日本安全战略目标更加拓展，手段更加多元化。在力量建设指导方面，提出“机动防卫力量”构想，实行“动态威慑”。“10 大纲”明确提出，今后要彻底放弃以往注重“存在性静态威慑”的“基础防卫力量”构想，而要建设一支注重“实效性动态威慑”的“机动防卫力量”，使其能够更加有效遏制和应对各种事态、进一步稳定亚太地区安全保障环境、积极改善全球安全保障环境。“机动防卫力量”强调军事力量要具备“五性两力”：快反性、机动性、灵活性、持续性、多用性和高技术能力及情报能力，更加注重军事力量运用的快速机动性，侦察监视活动的持续性，任务能力的多样性，武器装备的高技术性，情报的支撑性和行动参与的主动性。

在自卫队职能上，赋予三大职能，即实施有效威慑和应对各种事态，包括确保周边海空域安全、应对岛屿地区攻击、应对网络攻击、应对游击队及特种部队攻击、应对弹道导弹攻击、应对复合事态、应对大规模或特殊灾害等；进一步稳定亚太地区安全环境；改善全球安全环境。在军事部署上，重点加强西南方向的军事部署，确保西南诸岛的安全。目的在于加强对西南诸岛的防御，为与中国武力争夺钓鱼岛做准备，同时加强对中国海军舰机活动的监视，牵制中国海军突破第一岛链。

（四）“联合机动防卫力量”构想（2014—2018 年）

2013 年12 月17 日，日本政府通过了《2014年度以后的防卫计划大纲》（“13 大纲”）和《中期防卫力量发展计划（2014—2018 年度）》，提出了“联合机动防卫力量”构想。[6][7]

在威胁判断上，渲染周边安全环境，突出“中国威胁”。“13 大纲”在强调朝鲜是地区和国际社会“重大不稳定因素”的同时，称“中国的军事动向令日本十分担忧，同时也引起地区和国际社会的担忧，今后须继续保持强烈关注”。这是日本《防卫计划大纲》首次用强烈措词定位日本对中国军事动向的警惕姿态，其中一个重要背景是，2012 年9 月日本非法“购岛”引发东海局势紧张，中日关系陷入低谷。在防卫方针上，日本提出新的“防卫基本方针”，取代1957 年制定的《国防基本方针》，更加突出自主安全。其中，强调通过构建“综合防卫体制”，加强日本的威慑和应对能力，同时加强日美同盟，推进与伙伴国的双边和多边安全合作。

在战略指导上，提出“联合机动防卫力量”构想，实施“实效性动态威慑”，并提出“一基两力、两面四性”的力量建设目标，即建立广泛的后勤保障基础，提高技术能力和情报指挥通信能力，在硬件和软件两方面提高防卫力量的快反性、持续性、坚韧性和联通性。更加注重建立广泛的后勤支援基础、联合作战和机动能力，表明日本防卫力量的建设目标正在向着真正形成联合作战能力的方向发展，其“动态威慑”战略的核心内涵也得到了本质性充实。同时提出重点建设防卫力量的九大能力，即警戒监视能力，情报搜集、处理、分析和共享能力，海空综合投送能力，指挥、控制、情报与通信能力，应对岛屿攻击能力，反导能力，应对太空和网络攻击能力，应对大规模灾害能力及参与国际和平合作等活动的能力。

（五）“多域联合防卫力量”构想（2019—2022 年）

2018 年12 月18 日，日本内阁会议审议通过了《2019 年度以后的防卫计划大纲》（“18 大纲”）和《中期防卫力量发展计划（2019—2023年度）》。[8][9]两份文件指出，日本将继续增加军费，未来五年防卫预算总额约27.47 万亿日元，比上一个五年计划增加11.3%。同时提出“多域联合防卫力量”构想，日本将进军太空、网络、电磁等新兴领域，并发展进攻性武器装备，日本军事力量发展步伐明显加快，日本将由此进入一个全新的军事转型期。

在威胁判断上，进一步强调安全环境发生剧变，突出渲染“中国威胁”。“18 大纲”指出，目前日本面临的安全环境正在发生剧变且日趋严峻，不确定性增加。主要内容有：中国等国的国力快速增长导致世界力量格局加速变化，各国政治、经济、军事竞争加剧；“灰色区间事态”出现长期化趋势，“混合战争”“多域战”等新型战争形态和作战样式开始登场，各国竞相展开无人武器系统的研发；美国与中俄展开战略竞争，要求同盟国分担更多责任；中国军事缺乏透明度，军费保持高水平增长，加速增强军事力量，提出与国际秩序不相符的主张，在东海、太平洋和日本海频繁开展军事活动，公务船在钓鱼岛海域“侵入”日本领海，在南海实施军事据点化行动，试图“以实力单方面改变现状”，“引起地区和国际社会强烈担忧”。

在防卫目标与手段上，提出三个目标和三种手段，更加强调发挥自身军事力量的作用。“18大纲”提出“塑造、遏制、应对”三个“防卫目标”，即平时综合运用日本所有力量，塑造理想的安全环境；使对手意识到难以侵害日本，遏制威胁波及日本；一旦威胁来临，须切实应对，使受损最小化。目标突出强调要在平时统筹力量，塑造有利于日本的安全环境。并提出三种实现手段，即加强日本自身的防卫体制、加强日美同盟、加强安全合作，体现了日本多手段、多层次安全保障战略思想。其中特别强调，加强并充分发挥日本自身力量的作用是首要的，这也是“18大纲”的主体思想。此外，日本还提出防卫力量应发挥的六个作用：平时应对“灰色区间事态”；应对针对岛屿等领土的攻击；应对太空、网络、电磁领域的威胁；与政府和地方团体合力应对大规模灾害；加强日美合作，在日美同盟中积极发挥自身作用；与相关国家开展防务合作与交流，包括联合训演、装备与技术合作、能力援建、军种交流等。

在战略指导上，提出“多域联合防卫力量”构想，谋求天、网、电等新兴领域优势，旨在对多领域军事力量实施一元化指挥，遂行多域联合作战。所谓“多域联合防卫”，意指未来作战空间将由陆、海、空传统物理空间，向太空、网络、电磁等新兴领域拓展，因而要有机地融合陆、海、空、天、网、电等领域的力量，对其进行统一指挥，实施多域联合作战，提升跨域协同作战能力，以弥补单个领域作战劣势，综合确保日本的安全。日本构建“多域联合防卫力量”的具体举措包括：赋予自卫队充分运用太空、网络和电磁等手段，阻止并击退对日本攻击的新使命；组建太空作战队、网络防卫队、电子战部队、海上运输部队等新型力量；发展太空情报侦测能力、网络攻防能力、电磁干扰和致盲等新兴领域作战能力；加强与美国在天、网、电领域的合作，开展相关联合演练；构建由陆基、海基反导力量组成的综合防空反导体系，提升一体化防空反导能力。同时，“18 大纲”还提出建立军、政、民密切配合、政府各部门通力合作、统筹全国之力确保日本安全的综合防卫体制，推动制定太空、网络等领域的国际规则，抢占人工智能制高点，谋求新兴领域优势。

在力量建设上，发展远程打击力量。“18 大纲”强调，日本将从战略上积极采取多种措施，应对前所未有的现实安全环境。这种积极主动应对的思想不仅体现在指导思想上，还体现在发展远程打击力量上，包括：把“出云”和“加贺”号两艘直升机母舰进行航母化改造；引进挪威制联合打击导弹（JSM）和美国制联合防区外空地导弹（JASSM）及远程反舰导弹（LRASM）等，发展防区外打击能力；引进美国生产的“标准”-3 BLOCK IIA 和“标准”-3 BLOCK IB 拦截导弹等，提升自卫队反导能力；研发高超声速滑翔弹、潜射巡航导弹等，发展“对敌基地攻击能力”；强调在太空、网络、电磁等新兴领域加强防御能力的同时，发展干扰敌指挥通信系统、网络及瘫痪敌雷达和通信系统等进攻作战能力。这些标志着日本在发展进攻作战力量方面取得重大突破，日本防卫政策已远远突破“专守防卫”原则，在今后的军力建设和军事实践中，积极主动的一面将进一步凸显，其外向性、主动性、进攻性趋势明显加强。

二、日本新一轮防卫政策调整的主要内容

2022 年12 月16 日，日本内阁会议通过《国家安全保障战略》《国家防卫战略》和《防卫力量发展计划》三份重要文件（以下简称“新安全战略”），对日本防卫政策进行重大调整。文件在内容上有很大突破，提出从防区外对敌领域实施有效反击的“反击能力”构想，从根本上加强防卫力量，提升军事能力水平，使日本成为“能战国家”，且针对中国的指向性更加明确，先制攻击意识更加明显，成为“战后以来日本防卫政策的重大转折点”，[10]标志着日本展开了新一轮防卫政策调整。

（一）威胁判断：认为日本面临“战后最严峻复杂安全环境”，视中国为“前所未有的最大战略挑战”

在安全环境认知上，“新安全战略”作出了日本“面临战后最严峻复杂周边安全环境”的主观判断。其列举的主要因素包括：部分不认同普世价值的国家基于自身价值观和历史观，表现出企图改变现有国际秩序的倾向；作为联合国常任理事国的俄罗斯“侵略”乌克兰，违反了禁止使用武力的国际法，动摇了国际秩序的根基；未来不排除在印太地区特别是在东亚地区可能发生同样的严重事态，暗指未来可能发生台海冲突等事态；在国际社会中，以印太地区为中心，力量平衡正在发生历史性变化；日本周边核导力量等军备竞赛加速，“以实力单方面改变现状的尝试日益增加”；“灰色事态”、网络攻击、充斥虚假信息的信息战等时有发生，战时与平时界限越来越模糊，国家安全保障对象由军事领域扩展到经济和技术等非军事领域，军事与非军事领域界限日益模糊。[11]不难看出，“新安全战略”列举的多个因素均有暗指中国的意味，日本政府正是把这些主观判断的因素作为此次安全政策调整的主要依据。

在威胁判断上，“新安全战略”把中国列为“前所未有的最大战略挑战”，视中国为最主要战略对手。与2013 年版《国家安全保障战略》中朝鲜、中国、俄罗斯的排序不同，“新安全战略”将中国置于朝鲜和俄罗斯之前，老调重弹“中国军事威胁论”，诬称“中国在钓鱼岛及其附属岛屿周边入侵领海、侵犯领空，试图凭借实力在东海和南海单方面改变现状，同时不排除为统一台湾而使用武力的可能性”；日本强烈反对中国“试图以实力改变现状”，并“强烈要求停止此类行为，并将冷静而坚决应对”；在重申中国对外政策和军事动向是“日本和国际社会的严重担忧事项”的同时，指中国是日本和国际社会“前所未有的最大战略挑战”，“日本应以综合国力与同盟和伙伴国联手应对”。[12]这是日本首次公开称中国是“最大战略挑战”，是迄今对所谓“中国威胁”定位最严厉的一次。

日本在2022 年4 月20 日召开的自民党安全保障调查会上讨论三份战略文件草案中，曾计划将中国定义为“重大威胁”，但遭到联合执政的公明党反对，最终在文件中将中国称为“最大战略挑战”。无论是“重大威胁”还是“最大战略挑战”，均表明日本已明确把中国作为日本举全力应对的最大战略对手，而且明确将与盟国和伙伴国联手应对。值得注意的是，“新安全战略”中对中日关系的定位是构筑“建设性的稳定的关系”，放弃了“战略互惠”关系的表述。与此同时，新安全战略称朝鲜是“比以前更重大、更迫在眉睫的威胁”；指责作为联合国常任理事国的俄罗斯“侵略”乌克兰，破坏长期以来不能动武的国际规则，称俄罗斯是“严重的安全忧患”。

（二）目标定位：安全目标增加经济安全目标，防卫目标更加突出日本“矛”的作用

“新安全战略”提出了四大安全目标：一是维护日本主权与独立，自主决定日本的内政和外交政策。二是确保日本经济增长的国际环境稳定，实现安全保障与经济增长良性循环。三是日本与同盟国和“志同道合”国家合作，在印太地区实现国际关系的新平衡。四是促进多边合作，建立国际社会“共存共荣”的环境。

与2013 年首份《国家安全保障战略》的三大目标相比较，这四个目标均有新的表述，体现了日本安全战略目标更加拓展，更加强调日本的政策自主性，同时也体现了日本与美国联手制华从而实现地区力量平衡的意愿更加强烈。特别是增加了经济安全目标，把经济安全与军事安全相提并论，突出经济安全的重要性。另外，首次将“在印太地区实现国际关系的新平衡”作为国家安全战略目标之一，且明确指出目的在于防止某些特定国家“单方面以实力改变现状”。从其表述看，“某些特定国家”主要暗指中国和俄罗斯。

《国家防卫战略》提出了日本三大防卫目标：一是塑造不容许以实力单方面改变现状的安全环境；二是遏止和应对以实力单方面改变现状及相关尝试，尽早平息事态；三是一旦威慑失败而遭到入侵，日本将根据情况迅速无缝应对，由日本承担主要责任，在接受同盟国等支援的同时予以阻止或排除。[13]与上一版《防卫计划大纲》相比，《国家防卫战略》有两个突出特点。首先，针对中国的意味更加明显。其第一和第二个目标中均专门提到“以实力单方面改变现状”，而且冠以咄咄逼人的“不容许”字眼，从日本多次妄称“中国试图以实力改变东海和南海现状”来看，其针对中国的意图显而易见，这也呼应了日本视中国为“最大战略挑战”的妄断。当然，也有针对发动俄乌冲突的俄罗斯的意味。其次，更加突出日本主动遏制和担负“矛”作用的意志，明确指出在反进攻作战中，日本将担任主角，发挥“矛”的作用，意味着日本欲实现由“防御之盾”向“进攻之矛”角色的根本性转变。这同时也表明，日本在日美同盟中欲获得更大的战略自主和平等地位。

（三）途径选择：有效发挥日本综合国力，强调在强化自身防卫力量的同时，加强日美同盟和与“志同道合”国家的合作

“新安全战略”提出，实现国家安全目标的优先战略手段是有效发挥日本的综合国力。所谓综合国力要素主要包括“五力”：一是外交力，通过开展外交活动和国际合作，主动营造和平稳定且可预见度高的国际环境。二是防卫力，防卫力是确保日本安全的最终保障。用防卫力量遏制威胁来袭，一旦日本受到威胁，则用防卫力量予以阻止或排除。三是经济力，经济力是构筑和平稳定安全环境的政策基础。日本将通过继续开展“自由公平的贸易投资活动”等实现日本经济增长。四是技术力，科学技术是促进日本经济和社会发展的源泉。日本要把长期积累的民用技术积极用于安全领域。五是信息力，日本政府部门将与情报部门紧密合作、综合分析，尽早准确掌握并共享信息安全领域有关情报。[14]简言之，就是要通过综合发挥外交、军事、经济、技术、信息等各种力量，实现维护主权安全、经济安全、地区力量平衡、与国际社会“共存共荣”等四大安全目标。这不禁使人联想到日本20 世纪70 年代末大平正芳首相提出的综合安全保障战略，但在当今日本的综合战略手段中，军事力量手段的地位和作用已大大得到提升，成为日本实现安全战略目标的最重要手段之一。

《国家防卫战略》提出了实现防卫目标的三大途径：一是强化日本自身防卫体系，从根本上强化日本防卫能力，从而强化国家整体防卫体系。二是进一步加强日美同盟合作，提升日美同盟的威慑力和应对能力。三是加强与“志同道合”国家等的合作，维护和强化自由开放的国际秩序。从中可看出，通过加强日本自身、日美同盟和地区国际合作实现防卫目标的基本思路未变，但更加强调日本自身军事力量的全面彻底提升，在日美同盟方面更加强调与美国“共同遏制和应对”，在地区和国际合作方面更加强调“与志同道合国家合作”，包括与澳、印、英、法、德、意、韩、新西兰和东盟国家等国及北约、欧盟的合作。

（四）战略措施：从根本上强化防卫力量，提出“反击能力”构想，防卫政策由守转攻

基于对安全形势的判断，“新安全战略”提出：日本要从实践层面改变日本安全政策；日本要从根本上强化防卫力量，做好应对最坏事态的准备；日本要拥有依靠自身力量保卫本国的自主防卫力量，并把它作为主动构建安全环境的强有力外交的坚实后盾。其实质就是要实现自主防卫，建设一支即使不依靠美国也能确保日本安全的自主防卫力量。通过发展可从防区外打击的进攻性武器，提升所谓的“反击能力”，其防卫力量的自主性、进攻性明显加强，意味着日本防卫政策由“专守防卫”转向“先制攻击”。

“从根本上强化防卫力量”是日本此轮战略调整的核心思想，也是其实现防卫目标的最主要手段。《国家防卫战略》就如何从根本上强化防卫力量提出了八点基本思路，[15]不仅提出了具体的发展思路，还提出了要求达到的目标水平、路径方式、能力要求和根本目的，形成了一整套强化防卫力量思路。第一，要拥有足够能力自主抵御并遏止进攻。日本认为，从根本上强化防卫力量就是要使日本有能力由日本担负起主要责任阻止并排除侵略，即日本需要具备足够的能力，能够使对手意识到难以实现军事入侵日本的目标、且将遭受重大损失，同时还可遏止在印太地区“以武力单方面改变现状”的行为和企图。第二，将通过以下活动阻止对日本的入侵，从而从根本上加强防卫能力，包括持续的情报、监视和侦察（ISR），“灵活的威慑选项”（FDO）相关训练和演习，以及防止飞机入侵日本领空的措施，从而实现无缝迅速响应并解决一系列事态。第三，从根本上强化防卫力量，要求能够适应新的作战样式。提出自卫队必须与美军共同行动，并整合各种任务如跨域作战、包括信息作战在内的混合战，以及导弹拦截和反击作战等，制订联合作战构想，确定防卫所需的职能和能力，然后确定各军种的能力分配。第四，要拥有能够远距离破坏和击败入侵部队的能力，从而阻止入侵。因此，提出日本将加强“防区外防御能力”和“综合防空反导能力”。一旦威慑失败，日本遭到入侵，日本将通过有人和无人装备在水下、水面和空中等领域获得非对称优势，为此日本将提升“无人装备防御能力、跨域作战能力”和“指挥控制/情报相关职能”。第五，制订了今后5—10 年防卫力量建设目标。2027 年前，一旦遭到进攻，日本能够承担应对侵略的主要责任，在盟国和其他国家的支持下阻止和排除侵略。今后约10 年之内，日本将彻底实现这一防卫目标，使日本能在更短时间和更远距离阻止并排除进攻。第六，从根本上强化防卫能力需要付出巨大成本和人力。为此，日本将优化自卫队的组织结构、编制员额以及装备，努力提高采购效率大幅缩减成本。此外，鉴于日本社会老龄少子化趋势，将大力推进省人化、无人化和最优化。第七，从根本上加强防卫能力的目的是“不允许出现单方面以武力改变现状的行动和企图，阻止对日本的入侵”。日本认为，通过从根本上加强日本自身防卫力量，可进一步增强日美同盟的威慑和应对能力，加强与“志同道合”国家的合作，从而确保对手充分认识到日本的意图和能力，不低估日本能力，不高估自身能力，从而达到威慑其入侵日本的目的。第八，有效应对对日进攻的关键是灵活运用防区外防御力量等反击能力。日本提出今后在进一步提升导弹防御能力的同时，将发展可从防区外实施打击的“反击能力”，对敌方领域实施有效反击。

这一“反击力量”构想的提出，是此轮防卫政策调整最具突破性的举措,意味着日本政府多年来拥有“对敌基地攻击能力”的夙愿得以实现。日本提出“反击能力”构想的所谓理由是，近年来周边国家高超声速武器等导弹相关技术和实战运用能力不断提升，针对日本的导弹攻击已经成为现实威胁,仅依靠现有导弹防御系统，难以应对高超声速武器和导弹饱和攻击，因此需要拥有可从防区外对敌领域实施有效打击的“反击能力”，拦截对方导弹，并遏制对方进一步发动攻击。所谓“反击能力”构想是指，当对方对日本发起武力攻击，并用弹道导弹等对日本实施攻击时，日本可根据行使武力的三个必要条件，“作为防止攻击而不得不采取必要的最小限度的自卫措施”，利用防区外打击能力，对敌领域实施有效反击。[16]尽管“新安全战略”指出，“在没有发生武力攻击的阶段，不允许率先发动先制攻击”，但实际上，当日本判定对方导弹将发未发时，完全有可能对对方导弹基地实施先发制人的打击。而且“领域”不仅仅指领土、领海、领空，也可能是网络空间和太空，因此，比之前讨论的“对敌基地打击能力”，“反击”的空间更加扩大了。作为“反击能力”，日本最近已宣布将从美国采购400 枚“战斧”巡航导弹，并将从2023 年度起列装自卫队。同时日本正在发展高超声速导弹和高速滑翔弹，并将12 式岸舰导弹的射程延伸到1000 千米以上。发展并使用这些可从防区外对敌领域实施打击的进攻性武器，明显违背了“专守防卫”战略，标志着战后以来的日本防卫政策发生根本性转变。

（五）力量建设：大幅提升军费开支，重点加强七大能力建设

在力量建设方面，日本采取的突破性举措是在今后五年内实现军费翻番。新《防卫力量发展计划》提出，为了在2027 年前实现从根本上强化防卫力量的目标，同时对标北约军费占GDP 2%以上的水准，未来五年日本军费将增至GDP 的2%以上，突破了战后以来占GDP 1%的限制，日本的年度军费预算将达到约10 万亿日元，日本军费支出将跃升至仅次于美国和中国的世界第三位。未来5 年，日本军费总额将增至43 万亿日元（约合3020 亿美元），相比上5 年增幅达56%。[17]自安倍首相第二次执政开始，日本军费连续上涨。2023 年是日本从根本上强化防卫力量的元年，军费预算猛增至6.82 万亿日元（含美军基地费等），较2022 年度增加约26.3%（不含美军基地费等经费时年度增幅为27.4%），[18]为连续第11 年增长且增幅陡升。

新《防卫力量发展计划》提出，为从根本上强化防卫力量，将重点加强七大能力建设，包括防区外防御能力、综合防空导弹防御能力、无人作战能力、跨域作战能力、指挥控制与情报相关能力、机动部署与国民保护能力、弹药和装备等方面的持续性和坚韧性。[19]其中，远程打击力量成为未来5 年的重点发展对象。具体措施包括：陆上自卫队将新组建2 个岸舰导弹团，配备射程超过1000 千米的新型岸舰导弹；新建2 支高速滑翔弹部队，配备射程超过500 千米的高速滑翔弹；新建2 支远程导弹部队，配备高超声速导弹和从美国采购的“战斧”巡航导弹；海上自卫队将新建2 艘“宙斯盾”导弹驱逐舰，“宙斯盾”舰数量将从目前的8 艘增加到10 艘，使驱逐舰总数达到54 艘；潜艇部队保持22 艘潜艇规模，水面巡逻部队配备12 艘巡逻舰；航空自卫队作战飞机总数较2018 年“防卫计划大纲”增长约60 架，总数达430 架；计划2035 年前完成与英国、意大利共同研发的新一代战机。

（六）编制调整：设立联合司令部，增加新生力量

为实现军事转型，新安保三文件对自卫队的组织架构、军种设置、部队编制等进行了调整:新设联合司令部，由联合司令官取代原来由联合参谋长担负的统一指挥职责，对陆海空自卫队和太空、网络、电磁等新型作战力量实施统一指挥，以提高多域联合作战指挥效能；计划在2027年前将航空自卫队更名为“航空航天自卫队”，同时新编由中将担任指挥官的太空战部队，以强化太空作战能力；到2027 年，将自卫队网络防卫队扩充至约 4000 人，网络部队、防卫省和自卫队的网络人才将达到2 万人；陆上自卫队新增新型作战力量，包括新成立1 支电子作战队（含1 支对空电子战部队）、1 支无人机部队、1 支情报部队、1 支网络战部队（“主动网络防御”）；将28 个航空警戒管制队整编为4 个航空警戒管制团，新编1 支情报战基干部队；新建两栖作战旅第3 团，将西南诸岛防卫作战精锐部队第15旅升格为师规模的“西南防卫集团”，以强化西南方向军力部署等。

上述各种举措旨在提升日本多域联合作战能力，全面提升日本军事能力，以实现新战略文件提出的今后5—10 年军力建设目标，即5 年内能在美军支援下自主应对武力进攻，10 年内达到在更短时间、更远距离击退进攻的水平。这表明日本决意在今后10 年内建成一支不依靠美国就能完全独当一面的军事力量。

三、日本新一轮防卫政策调整的动因

在大国战略博弈加剧、俄乌冲突爆发、国际战略格局出现重大调整的背景下，日本出台新安保战略文件，对防卫政策进行重大调整。分析其背景和动因，主要有以下几点。

一是实质性突破和平宪法束缚。日本现行宪法第9 条不仅禁止日本拥有军队，而且否定了日本发动战争的权力。修改宪法第9 条，使自卫队“合宪化”、赋予其交战权，一直是日本自民党的“基本方针”。岸田首相执政后继承安倍修宪路线，积极启动修宪程序。但修宪必须获得日本众参两院三分之二以上议员赞成并在全民公投中获得过半数赞同，门槛高，难度大。此次日本新战略文件允许自卫队拥有并行使“反击能力”，其实质是赋予自卫队“交战权”和“以武力威胁或武力行使解决国际争端”的权限。无论是“对敌基地攻击能力”，还是“反击能力”，其实质都是从防区外对他国领域内目标实施火力打击，这完全突破了和平宪法第9 条的限制，也改变了“专守防卫”原则。这也意味着，规定“不拥有军队”和“不拥有交战权”的日本宪法第九条已名存实亡，一直以“和平国家”自居的日本，将变成能够对外发动攻击的“能战国家”。

二是配合美国对华战略共同遏制中国。美国拜登政府在2022 年10 月发表的《国家安全战略》报告中，妄称“中国是唯一既有意图又有经济、外交、军事及科技能力重塑国际秩序的竞争对手”，中国“对美国和国际社会构成了挑战”。[20]在拜登政府明确将中国定位为战略竞争对手后，日本政府在12 月出台的《国家安全保障战略》和《国家防卫战略》中，也称中国对日本、国际社会和国际秩序构成了“前所未有的最大战略挑战”，并称要以综合国力为基础加强与盟国和“志同道合”国家的合作共同应对中国。为了与美国《国家防务战略》对标，日本把《防卫计划大纲》改名为《国家防卫战略》，同时根据美国把未来十年看作是与中国竞争的决定性十年，日本《防卫力量发展计划》也由以前的5 年中期计划调整为5—10 年的中长期计划。在对外政策上，无论是在台湾问题上还是在俄乌冲突问题上，日本均与美国保持一致的基调和立场。在台湾问题上，声称“台海有事，就是日本有事，也就是日美有事”。在俄乌冲突问题上，谴责俄罗斯“侵略”乌克兰，并对俄实施经济制裁，同时向乌克兰提供资金和物资等援助。日本还积极配合美国推动的“一体化威慑”战略，拉拢盟友和伙伴，构建对华威慑网络。2023 年2 月，日本政府通过了日本分别与英国、澳大利亚签署的《互惠准入协定》。2022 年11 月，日本正式加入北约网络防御合作卓越中心，成为继韩国之后第二个加入该组织的亚洲国家。另外，岸田政府积极改善日韩关系，美日韩三边军事安全合作日趋紧密，并显示出三方联手干涉台海事务的姿态。日本这些举措旨在配合美国构筑欧亚对接的遏华包围圈，同时谋取趁机壮大自身军力、发挥地区主导权的私利。

三是俄乌冲突加速日本“强军扩武”的步伐。俄乌冲突加深了日本的不安全感，日本政府担心中俄实力不断增长对日构成威胁，因而坚定了强军扩武和将自身绑在美国“战车”上的决心。日本认为，俄罗斯“侵略”乌克兰的军事背景是乌克兰对俄罗斯的防御能力不足，没有足够能力阻止和遏制俄罗斯的“侵略”意图。因而日本认为，日本必须强化自身军事力量，增强威慑能力，使对方认识到“以武力是难以改变现状的”，从而迫使其放弃“侵略”意图。[21]这就是日本从俄乌战争中得出的启示，也成为日本决意加速强军扩武的一个动因。

四是为应对与中国可能发生的军事冲突做准备。日本政府不断渲染中国试图在东海、南海“以实力改变现状”，并明确表示反对解放军用武力方式统一台湾，不断炒作“今日乌克兰，就是明日东亚”。从日本组建联合司令部、着力发展防区外打击能力、将驻冲绳和九州的部分司令部“地下化”、在马毛岛新建军事基地、增建弹药库以大量储备弹药和导弹、持续加强西南方向力量部署和战场建设等一系列举措看，日本正在扎实推进实战准备，以应对台海冲突等未来“可能在东亚地区发生的严重事态”。

四、日本新一轮防卫政策调整可能带来的影响

日本新一轮防卫政策调整，不仅意味着日本将放弃战后和平主义道路、走上扩军备战的快车道，而且将给本已微妙的中日关系带来新的冲击，将给地区的安全和稳定带来负面影响。

一是将把日本带向战争不归路。日本“新安全战略”提出将拥有并可从防区外对敌领域实施打击的所谓“反击能力”，并投入巨资重点发展七大领域的作战能力，不仅从政策上突破了“不拥有对对方国家境内目标的攻击能力”的禁区，而且在实操层面举全国之力着力提升日本军事能力，为应对未来可能发生的军事冲突做军事准备。从日方指中国“在东海、南海等海空域企图以实力单方面改变现状”“台湾海峡的和平与稳定是日本和国际社会的担忧事项”“台湾有事就是日本有事”等言论看，日本重点将应对台海、东海、南海可能发生的军事冲突。一旦台海发生军事冲突，日本将联美进行军事介入。这意味着日本将彻底改变战后和平主义道路，走上扩军备战快车道，把日本引向战争不归路。

二是给中日关系的稳定与发展带来冲击。2022 年是中日邦交正常化50 周年，2023 年是《中日和平友好条约》签订45 周年，原本应是推进和改善中日关系的好契机，但在美国强化对华全面遏制和俄乌冲突爆发等背景下，日本明显选边站队，站到了与中国竞争对抗的美国西方阵营。新安保战略三文件透露出日本的危险战略转向——把中国作为主要战略对手和假想敌，发展自主性、攻击性军事力量，制订5—10 年军事能力发展目标，有计划有步骤地扎实推进扩军备战，为介入和应对未来台海、东海、南海等地区可能发生的军事冲突做准备。日本违背中日之间达成的“相互成为合作伙伴，互不构成威胁”原则，罔顾中日两国人民求和平、谋发展的正义呼声，选择追随美国围堵打压中国的错误道路，不仅受到中日两国爱好和平的广大人民的强烈反对，同时也将给中日关系的稳定和发展带来冲击和挑战，使中日关系进一步改善更加任重道远。

三是引发地区军备竞赛，威胁地区安全。日本对标北约国家将军费开支在5 年内提升至GDP的2%以上，年度军费增长高达27%多，开启了地区军备竞赛的“潘多拉魔盒”，其突破“专守防卫”限制，发展对外军事进攻能力的企图显露无疑。日本为加强所谓“反击能力”而加大中远程导弹等武器的研发和部署力度，将加剧日本与周边国家之间的“安全困境”，引发新的地区军备竞赛，给地区安全造成严重影响。日本加强西南方向军事部署，并进一步加强日美军事合作，提升日美一体化作战能力，这一系列举措将导致东海、南海和台海局势进一步复杂化。

日本是否会在脱离和平主义的道路上执意孤行冒险，成为地区不稳定因素，值得包括我国在内的亚洲国家高度关注和警惕。面对日本在随美遏华道路上渐行渐远和美日对华全面遏制打压，我们一方面应督促日方共同努力构建契合新时代要求的中日关系，另一方面，应保持战略定力，做好各项应对准备。