联合国维和警察社区警务工作能力模型构建探赜

刘 洋 夏 雯

一、引言

维和行动70多年的发展历程见证了建设和平逐渐成为联合国维和的核心任务，它是用一种综合的方法解决暴力性冲突下根深蒂固的问题[1]，也是当前联合国秘书长“以行动促维和(A4P)”倡议的重要着力点。在维和行动中，警、民、社会交融的社区警务工作对满足建设和平的要求发挥着不可替代的作用，维和社区警务以维和警察、东道国警察、任务区民众为主体，通过警民之间的双向合作来解决民众利益诉求，收集信息，预防和控制犯罪，加强东道国能力建设，最终维护社会治安秩序。

维和行动中社区警务的工作效果在很大程度上取决于三大主体之间的关系(如图1)，其中处于主动地位的是维和警察，他们不仅可以监督、指导东道国警察工作的开展，还可以直接深入社区协助开展社区警务工作；大部分民众和部分东道国警察处于被动地位，接受维和警察的指导与安排。由此可见，维和警察能力的高低在很大程度上影响着社区警务工作效能的优劣。

二十一世纪以来，随着中国参与联合国维和行动的意愿逐渐增强，联合国维和对中国力量的需求越来越大，这对维和部队、维和警察的能力素质提出了更高的要求。因此，本文以从事社区警务工作的维和警察为切入点，对其从事社区警务工作所必备的能力进行系统分析，深入研究其中的逻辑关系，构建能力模型，为日后维和警察社区警务工作能力的培养提供理论支持。

图1 维和警察、任务区民众、东道国警察三大主体之间的关系

二、能力与能力模型

(一)能力的概念

“能力”一词在日常生活中屡见不鲜：庞超伟将能力定义为个人成功履行岗位职责所具有的行为、功能、认知、动机等各种因素和技能的集合[2]。PRAHALAD & HAMEL和BRISCOE & HALL分别提出核心能力与元能力的概念，将能力具化为两大类别。我们认为能力在一定程度上可以被“物化”，并通过某些客体予以体现，维和警察社区警务工作能力是指维和警察为完成社区警务的任务授权所展现出来的基础性工作方法、进阶性工作技能以及高级性工作思维。

(二)能力模型分析

能力模型是对在组织中具有成功或典型示范效应的能力的整体描述[2]，它往往体现一个成功客体所必备的完整要素以及深层逻辑关系，作为客观表象清晰地对其他客体提供参考和借鉴意义。近些年来，对能力模型的研究以及警察能力模型的构建研究逐渐增多。程志新基于胜任力模型构建了由通用能力、领导能力和专业能力三种类型组成的人民警察能力模型[3]。这一模型更多地强调如何使公安机关的组织职责、不同级别的人民警察职责与三种能力相匹配。李锦奇与何平运用特尔菲调查法、主成分分析法、模糊(Fuzzy)数学综合评价法通过对120名警察的警务能力测定结果分析，构建了由信息素养、执行能力、工作能力、思创能力组成的警务能力结构模式[4]。上述研究者虽都基于科学的理论原理和分析方法将不同条件下不同主体开展相应工作时所应具备的能力具体列出，并在各自的模型中将重点部分突出表达。但两个能力模型中并未体现各个能力之间是否存有以及存有何种必要的逻辑关系，未能对不同种类的能力进行次序上的排列，模型仅具备单维度。

三、维和警察社区警务工作能力模型构建

与国内的社区警察相比，维和行动中从事社区警务工作的警察在任务授权和工作职责上有着一定的特殊性，这就出现了尽管两类社区警察所应具备的能力种类相差无几，但在能力关联性、体系性以及整合性方面有所不同的现象。因此，本文构建一种多维式、关联式的维和警察社区警务能力模型区别于普通单维的警察能力模型。维和警察社区警务工作能力模型由元能力、群众工作能力、信息收集能力和分析判断能力构成，其中元能力是前提、群众工作能力是根本、信息收集能力是关键、分析判断能力是重点。除元能力外，后一能力均以前一能力为前提，四个部分具有密不可分、层层递进的关系(如图2)。

图2 维和警察社区警务工作能力模型

(一)元能力

元能力主要包括外语能力、抗压能力、自控能力以及跨文化能力，它在维和警察社区警务工作能力模型中位于最基本的地位，是其他能力得以提高并发挥作用的前提，也是维和警察区别于一般社区警察在能力方面的独特体现。

1.外语能力

在联合国现行的12项维和行动中，其中有9项部署于英语任务区，3项部署于法语任务区①，这对维和警察的英语、法语能力提出了较高的要求。根据联合国标准作业程序②中关于人员派遣的规定，到任务区遂行任务的维和警察都需要通过联合国组织的甄选考试，考试的前两项科目便是对外语听、说、读、写能力的检测。再者，由于任务区的地理位置、历史背景等不同导致语言在发音、用词习惯上具有很大的差异性，因此是否具备一定的外语能力是维和警察能否顺利开展工作的重要前提。

2.抗压能力

抗压能力主要是指维和警察在面对身体、心理以及工作压力时的承受能力。首先，非洲维和任务区的自然环境与其他地区相比较为恶劣，受经纬度、季风等因素的影响，炎热、干旱、多洪涝灾害构成本地区自然环境的主要特征，这就要求维和警察需具备一定的身体素质来应对自然环境的变化。其次，非洲地区疾病多发，疟疾、埃博拉、新型冠状病毒等的威胁持续存在，尽管联合国在维和任务区设置了四个级别的医院，但是整体医疗条件简陋，有效服务的覆盖范围有限[5]。在工作和心理压力方面，从事社区警务工作的维和警察需要经常走访社区，与形形色色的民众打交道，这其中不乏暴力极端分子。在马里等恐怖主义威胁严重的任务区时常出现恐怖分子袭击联合国营地的事件，给维和人员心理造成一定阴影。因此，抗压能力不仅是维和警察工作顺利开展的基础，更是自我保护的重要手段。

3.自控能力

有学者指出，近年来联合国维和行动出现了退化(devolution)现象，维和人员的公信力面临下降趋势[6]。其中一个重要原因便是维和人员的不当行为频发。自2007—2021年，联合国维和警察因性剥削与性暴力受到的指控数量一直处于较高的态势③(如图3)，导致民众对维和警察的信任度大大降低并对他们产生了抵触甚至敌对的情绪，社区警务工作中警民关系无法做到完全的亲切、友好。无论是在国内还是维和任务区，社区警务工作的基本要义都是警察取得民众的信任和支持，与民众建立良好警民关系。因此，有利于促进警民关系的维和警察自控能力也是其深入从事社区警务工作的重要前提。

图3 联合国维和警察因性剥削与性暴力受到的指控数量图

4.跨文化能力

联合国维和行动是多国联合开展的东道国和平安全行动，在某种程度上讲，执行维和任务就是一种常态化的跨文化交际过程[7]。由于各个任务区的历史背景不尽相同，各地的文化、风俗、习惯等也有着较大的差异，这容易导致来自不同国家和地区的维和警察误碰当地文化禁忌，引起民众的不满。因此，在开展维和社区警务工作时，维和警察要坚持尊重多样性的价值准则，尊重并认真学习了解当地的历史文化背景，避免因自身的无知而产生不利影响。

(二)群众工作能力

群众工作能力是指在社区警务工作中维和警察与群众深入交流、反映群众利益、满足群众需求，进而赢得群众信任的能力，它在维和警察社区警务工作能力模型中居于根本地位，是维和警察顺利获取信息并开展后续工作的前提，主要包括交际沟通能力、引导能力以及合作能力三个方面。

1.交际沟通能力

维和警察在开展社区警务工作过程中的交际对象主要有两类：一是社区民众，二是他国维和人员。维和社区警务工作中必不可少的一项任务便是走访社区民众，与其进行交流，进而建立良好警民关系，因此具备一定的交际能力不仅是后续工作得以开展的前提，有时也会在工作中产生事半功倍的效果。除了与民众的交流外，与其他部门同事的有效交流也可以拓宽维和警察信息获取渠道，营造轻松融洽的办公氛围，促进工作的开展。

2.引导能力

引导力是指维和警察在警民为主的警务中引导民众主动参与社会治理的能力。在社区警务工作中，具有一定引导力的维和警察可以在最短的时间完成相关人员的组织集合，迅速进行工作部署安排，有利于在民众中树立较高的威望，使民众有一种归属感，从而确保下一阶段中获取信息的真实性和可靠性。

3.合作能力

在维和社区警务工作中，由于维和警察职责有限，他们往往需要借助联合国其他机构、当地非政府组织以及其他社会团体的力量协助开展工作[8]。这就要求维和警察需具备一定的合作能力来与其他机构组织共事。如在非洲存有传统部落的地区，当地的长老、酋长、族长往往具有极高的话语权与社会地位，维和警察可以选择与这类人员建立良好的合作关系，巩固警民之间的友好关系，节省工作时间与成本，进而提高工作效率。

(三)信息收集能力

信息是决策和计划的基础，“信息收集”指信息归纳和整合的过程，是后期信息分类、运用的首要环节，信息收集工作的好坏，直接关系到整个信息管理工作的成败[9]。社区警务工作的一项重要任务便是收集社会面的信息，对于所收集到的信息分两部分处理：一是交由上级部门分析研判，预测是否会发生群体性事件或暴力事件，从而做到防患于未然；二是对于民众提出的与社会治安有关的意见建议归纳整理，提出切实可行的解决方案。因此，维和警察是否具备建立在群众工作能力基础上的信息收集能力，对于维和行动最终的成功与否起到关键性作用。

1.来源寻找能力

维和警察的工作范围是难民营或其他民众聚居地，工作对象主要面对社区内的民众，因此维和警察信息收集的首要来源便是难民营或其他民众聚居区的民众。考虑到信息之间的关联性与互通性，联合国其他机构、当地非政府组织以及其他社会团体可能掌握维和警察所需的民众信息，这些机构或团体也可以成为维和警察信息收集来源。除此之外，维和警察所需的信息还可能散落在社会的各个地方，这就需要其具备一定的信息来源寻找能力，为下一步的信息分析打下坚实基础。

2.方式运用能力

掌握了信息收集的来源，如果不具备可行的信息收集渠道和方式，最终也无法收集到有用信息。由于疫情等因素的影响，维和警察无法时时刻刻深入社区与民众进行交流，基于这种客观背景，创新维和警察的信息收集方法，丰富完善其信息收集手段显得尤为重要。疫情时期维和警察可以利用任务区有限的网络技术，通过设立群聊等来进行常规性信息的收集工作，也可在民众中安排一定的“线人”来反馈某些潜在情况。对于与其他合作方的民众信息，可以通过召开定期工作交流会、设立共享信息库等方式实现信息交流共享。

(四)分析判断能力

前文提到，上级部门可以对社区警务中收集到的信息进行分析研判，进而对可能危害公共安全的事件进行预测，并提前采取相应的措施进行预防。尽管对信息的分析研判不完全属于维和警察的职责，但有些公共危机事件的爆发具有瞬时性，给维和警察的临时处置带来一定程度的困难，因此维和警察掌握科学的分析技术对于节省处置准备时间、更好地预防此类事件发生、维护任务区社会稳定具有重要意义。

1.价值判断能力

在部分维和任务区，由于常年战乱，警察局等一些执法机构受到极大的破坏，加之没有统一的执法标准，公平公正缺失，导致民众对当地警察失去了信任，在一定程度上影响到他们对于维和警察的看法与态度。当维和警察在开展走访询问等工作时，带有不信任或敌对情绪的民众有时为了宣泄心中的不满，有意提供一些虚假信息，扰乱社区警察视线，增加其工作量，这就需要维和警察具备最基本的价值判断能力来分析所收集信息的真伪。此外，由于收集过程中的大量信息汇入，维和警察要掌握一定的“分量”能力，学会分析不同信息承载的价值，能够做到对信息处理上的主次分明。

2.技术应用能力

我国公安工作中“金盾”工程的实施以及互联网技术的发展，使信息化技术在刑事侦查、治安维稳方面发挥了重要作用，这些技术可以准确地对公安机关收集到的信息进行分析，实现各信息之间的碰撞融合，从而找出其中的关联，迅速发现线索，打击违法犯罪。倘若维和警察把类似技术应用于社区警务工作中，可以大大缩短他们处理治安案件的时间，准确判明突发事件情况，并可以根据技术结果对未来进行趋势预测和方案制定。鉴于部分维和任务区网络稳定性差、硬件设施不足等现实情况，维和警察可以依托联合国提供的有限条件，采取较为简便的技术方法如信息碰撞技术、数据库筛查技术、舆情检测技术、SPSS相关性分析技术等进一步挖掘信息中隐含的关系，发挥信息的最大价值。

只有当维和警察在具备元能力的前提下，通过提高群众工作能力来构建良好警民关系，赢得民众信任，才能获取相关信息，进而对获取的信息利用技术分析研判，预测潜在危险，制定相应方案；在总结经验的基础上进行创新性发展，为维和任务区民众解决实际困难营造一个相对安全稳定的社区环境。因此，构建多维、关联性的维和警察社区警务工作能力模型对于提高维和警察能力，促进社会稳定，助推维和行动走向成功具有重要意义。

注 释：

①资料来源：联合国维和行动官网。参见：https://peacekeeping.un.org/zh/where-we-operate，访问时间：2022年5月15日。

②标准作业程序是指将某一事件的标准操作步骤和要求以统一的格式描述出来，用来指导和规范工作的文件。联合国标准作业程序是任务区的法律和规则。参见：刘群.从战略到执行——联合国维和行动中的标准作业程序[J].中国投资,2018(7).

③数据来源：参见：https://conduct.unmissions.org/sea-data-introduction，访问时间：2022年5月2日。