新疆伊犁州煤矿安全生产共性问题及对策研究

韩浩亮

(应急管理部信息研究院，北京市朝阳区，100029)

0 引言

新疆是我国重要的能源基地，也是煤炭生产力西移的重要承接区，在保障国家能源稳定和安全供给方面发挥了重要作用[1-3]。全区远景储量约2.19万亿t，约占全国远景储量的39.3%[4]，当前形成了包括吐哈、准噶尔、伊犁、库拜和什托洛盖在内的5大规模煤田[5-6]。

煤炭行业作为伊犁州的支柱产业，在保障能源供应、促进地方经济发展方面发挥了重要作用[7]。该州现有煤矿企业21处，核定产能合计5 175万t/a。正常生产煤矿7处，主要分布在伊宁县、察布查尔县、霍城县，生产规模3 060万t。以低中灰、特低硫、低磷、特高发热量的长焰煤为主，属含油煤，是优质的动力、气化、液化用煤[8-9]。煤矿整体规模方面，大中小型煤矿并存，无高瓦斯矿井和水文地质条件复杂矿井。建设煤矿7处，规模1 650万t/a；临时停产、停建煤矿3处，规模165万t/a；长期停产、停建煤矿3处，规模240万t/a；关闭退出煤矿1处，规模60万t/a。随着开采强度和深度的不断增加，伊犁州煤矿面临的安全风险也不断增大，特别是伊犁州西部阿黄金伊犁公司2022年发生的“12·24”井下坍塌事故，暴露出当地矿山企业在安全生产方面存在一些问题。

为深入贯彻习近平总书记关于安全生产重要指示精神，统筹发展和安全，从根本上消除事故隐患，国务院安委会办公室于2023年初开展了对新疆维吾尔自治区矿山安全生产帮扶指导工作。主要目标是帮助重点产煤地区全面排查安全隐患，指导开展拉网式、全覆盖排查整治，强化精准治理、源头治理、依法治理，最大限度消除安全生产风险。作为帮扶指导组安全生产专家，笔者参与了对新疆伊犁州所辖煤矿全覆盖帮扶指导，通过前后4个多月的现场工作，归纳总结出一批煤矿安全共性问题，并进行了分类总结，以期为有关企业和政府管理部门提供参考和借鉴，助力提升新疆伊犁州整体煤矿安全生产水平。

1 新疆伊犁州煤矿安全生产共性问题研究

通过资料查询、现场踏勘、人员问询等方式，对新疆伊犁州所辖21座煤矿的安全状况进行了详细的现场调查研究和对标对表安全检查，共梳理出一般安全隐患472条、重大隐患29条，并对查找出的隐患和问题分5个方面进行了归纳和总结[10]。

1.1 安全发展理念未深入人心

部分煤矿企业重生产、轻安全的思想依然存在，依法办矿、依法管矿意识不强，对安全生产红线的认识不够。现场调研发现，部分煤矿企业法制观念淡薄，对煤矿安全生产领域的法律法规标准不熟悉。部分煤矿采煤工作面超出采矿许可证载明的开采深度范围，存在超层越界开采的行为。部分煤矿停产期间组织掘进施工，图纸、资料造假，不安装安全生产监控设备，人员不携带人员定位卡，隐瞒采掘头面和下井人数，且涉嫌擅自开采煤层露头防(隔)水煤柱。这些不安全行为给生产带来极大隐患。

1.2 安全管理能力存在较大不足

(1)多数煤矿存在安全管理机构不健全、安全生产责任制不完善、落实不到位，安全管理和技术管理未形成体系，重大风险管控和重大灾害治理不到位，职工安全培训和应急救援队伍建设形同虚设等问题，矿山安全生产基础比较薄弱。部分煤矿安全管理制度和安全责任制照抄照搬，甚至出现露天煤矿抄袭井工煤矿安全管理制度等现象，多项安全管理制度文字和执行“两张皮”。部分煤矿安全费用提取和使用不符合规定，个别煤矿安全仪器仪表、自救器等管理不到位、不完好或者过期使用。

(2)管理人员配备严重不足。多数民营煤矿安全管理人员和专业技术人员配备不足，瓦检员、安全监测工、机电工等特种作业人员少，既不能满足煤矿安全规程中专业人员配备数量的要求，也不能满足矿井安全生产的实际需求。煤矿未按要求配备探放水作业队伍等现象屡见不鲜。

(3)安全管理和技术人员专业水平偏低，不能满足岗位需求。部分民营煤矿管理人员更换频繁，有的任职时间不足1年。部分人员刚到矿山任职，对矿井有关情况不了解，难以履职到位。部分人员年龄大，多为其他矿井离岗待退人员，“临时工”思想严重，对安全生产工作不重视。某煤矿法定代表人已超过70岁，无精力履行主要负责人安全管理责任。某露天煤矿负责防灭火工作的技术人员对《煤矿防灭火细则》内容不掌握。部分管理技术人员为非煤矿主体专业，对煤矿安全“一规程四细则”以及标准规范学习掌握不到位，对有关规定不知道、不清楚，不具备履行岗位职责的能力。这些管理人员和管理能力的缺失给安全生产工作带来了极大挑战。

1.3 重大灾害风险防治不到位

(1)通风系统管理不到位。多数煤矿主要巷道设置在煤层中，未设置煤层群区段石门，巷道平面交叉多，联络巷道及通风设施设置过多，系统复杂，通风系统不可靠，抗灾能力差。多数煤矿不同程度存在未按规范要求构筑通风设施，风门联锁、报警装置不起作用等问题，如个别煤矿存在采煤工作面回采前采区未按设计构成完整的通风系统，采区主要进风巷道存在进风、回风混用现象，部分煤矿存在相邻采煤工作面沿空送巷(指上区段工作面采完后，沿着上区段采空区边缘开掘下工段工作面的回风平巷)时采掘工作面同时作业等重大安全隐患[11]。

(2)防灭火管理不到位。一是大部分煤矿防灭火设计、制度不健全，未考察采煤工作面采空区自然发火“三带”(散热带、自燃带、窒熄带)、自然发火标志性气体及临界值、煤层最短自然发火期等；二是防灭火系统不健全，大部分井工煤矿不同程度存在注氮、灌浆或束管监测等防灭火系统不能正常使用的问题；三是部分煤矿风险意识不足，未按要求对采空区气体进行取样分析，采空区已经出现自燃现象仍未进行分析处理，如某煤矿一个月发生煤体自燃29次；四是大部分矿井密闭缺少设计，设施构筑不符合标准要求，部分煤矿的密闭墙检查资料造假；五是防灭火制度落实不到位，部分煤矿使用高分子材料时未制定施工方案和专项安全措施，在井口、主要进风巷烧焊期间未按规定撤出回风侧所有人员。

(3)地质防治水工作不到位。一是现场调查的所有煤矿不同程度存在矿井地质报告、台账、图纸资料不完善问题；二是多数煤矿没有充分利用外委编制的地质报告等资料，有的仅把这些必备资料作为“开工护照”，应付检查时使用，对外委编制的资料在关键数据、重要结论的审核把关不严，存在与实际不符的现象；三是矿井隐蔽致灾因素普查分析不全面，“两带”(采煤工作面开采垮落带、导水裂缝带)高度计算结果与实际情况不符，不能为灾害治理工作提供可靠的依据；四是水害治理未做到区域超前治理，措施多是摘录规程规范条款，没有针对性和可操作性，多数矿井缺少井田范围内老窑采空区情况资料；五是部分矿井排水系统施工不规范，未配备足够的应急抢险排水设备。

(4)采掘管理不到位。多数井工煤矿巷道支护设计未充分考虑自身地质赋存等条件，支护设计依据不充分，现场施工不符合作业规程要求，未按规定开展顶板离层监测，未对监测数据进行分析，部分巷道支护失效存在顶板冒落垮塌风险。部分露天煤矿对原井工开采小煤矿遗留采空区上覆煤岩极限安全厚度计算错误，不能确保在采空区上方作业安全，边坡、台阶、工作平盘等存在不符合规定要求的问题。

(5)机电运输管理不到位。部分煤矿机电设备检修维护不到位，未按规定进行定期检测检验，有的提升机、带式输送机等保护安装不到位。部分煤矿井下电气设备失爆，副立井提升绞车松绳保护失效，提升信号不联锁。部分矿井供电管理不到位、系统不可靠，煤矿双回路供电不符合要求。部分矿井设备更新不到位，仍在使用淘汰的JDB电动机综合保护器和15 kg钢轨等。矿区煤矿自动化、信息化程度低，供电系统、主运系统、排水系统、通风系统等未实现自动控制、远程操作。

(6)安全监控系统管理不到位。部分煤矿安全监控系统设置不符合规范要求，监控设备的备用量不足。部分煤矿在安全监控系统分站出现故障后，人为删除了分站所有传感器设置，躲避监管监察。有的煤矿为了不影响采煤工作面检修，更换传感器时解除甲烷传感器断电控制关系，未设置工作面各甲烷传感器故障断电功能，在出现甲烷传感器馈电异常时未分析原因就进行处理。

1.4 安全培训普遍较差

民营煤矿多数不具备安全生产培训能力，无培训教师、场所、管理人员、培训设施、实操基地等，安全培训费用不能足额提取和使用。多数煤矿存在特种作业人员未持证上岗，部分煤矿新工人入职培训资料造假现象。井下现场调研时，问询相关岗位人员，存在井下职工不会使用自救器、不熟悉突水预兆、不知道避灾路线和机电技术员不会设整定值、调度员不清楚紧急情况撤人要求等问题。部分煤矿培训和考试存在形式主义，安排实操培训考核不合格职工上岗作业，未按要求建立 “一人一档” 培训档案。

1.5 应援救援力量不足

除山东能源所属2个矿井设置1个救护中队3个救护小队外，伊犁州整个矿区没有其他专职矿山救护队，大部分煤矿未签订有效的救护协议，有的甚至和乌鲁木齐救援总队、当地医院签订协议，应急响应时间和救援能力不符合规定。部分煤矿未按规定设立兼职救护队，已设立的兼职救护队均存在装备配备、培训训练、应急救援不到位等问题。

2 安全生产共性问题原因剖析

(1)小煤矿安全问题先天不足。6家民营井工煤矿核定生产能力405万t/a，占比18.6%，再就业煤矿0.66 km2、金龙煤业0.47 km2、塔拉迪煤矿1 km2、新建煤矿1 km2、财荣煤业1.4 km2、永宁煤业1.8 km2。井田面积太小会产生采区布局不合理、单翼采煤工作面相邻沿空送巷同时作业、采掘接续紧张、“三量”(开拓煤量、准备煤量和回采煤量)不符合要求等突出问题，威胁矿井安全生产。这6家民营井工煤矿排查出安全生产隐患283条，其中重大隐患28条，分别占整体煤矿隐患数量的72.6%、96.6%，凸显出民营井工煤矿产能低、问题多、事故风险高的问题。

(2)市场或政策性原因导致部分煤矿企业生产秩序混乱。部分煤矿企业处于长期停工停产或时开时停状态，帮扶指导期间21处煤矿处于停工停产状态的12家，占比57.1%。采煤工作面时而封闭、时而生产，导致生产秩序不正常，超层越界和非法作业现象多发，安全生产风险高。

(3)粗放式的管理理念制约煤矿企业安全高质量发展。部分矿山实际控制人更换频繁，资金投入、管理团队配备和灾害治理能力得不到保障。有的民营煤矿实际控制人没有专业背景，缺少风险认知能力和管理经验，只想早日生产，一味追求效益，对安全生产重视不足。煤矿管理和专业技术人员频繁更换，一方面团队需要磨合，不能持续有效管理；另一方面现有人员对煤矿隐蔽致灾因素、地质条件、生产系统、人员等不熟悉，存在盲人摸象、撞大运的现象。

(4)吸取事故教训不深刻，隐患排查整治不深入。部分煤矿企业没有深刻吸取发生在周边的“12·24”伊宁金矿井下坍塌事故和2023年内蒙古阿拉善新井煤业有限公司露天煤矿“2·22”特别重大坍塌事故教训，带着大量问题隐患生产建设。日常安全检查只停留在表面，仅查出一些现场管理问题，未按照国家矿山安全监察局要求开展矿山安全生产综合整治，隐蔽致灾因素普查治理、重大风险管控、重大灾害治理、重大事故隐患排查治理流于形式。

3 对策建议

新疆伊犁州煤矿企业应进一步树牢安全发展理念，树牢“红线”意识，守住安全发展底线，准确把握新发展阶段、新发展理念、新发展格局对矿山安全生产工作提出的新要求，特别是结合最近国家层面出台的《关于进一步加强矿山安全生产工作的意见》，进一步落实煤矿企业安全生产主体责任，大力开展隐患排查治理，切实提升区域煤矿安全生产水平。

3.1 深化矿山安全生产综合整治

按照《国家矿山安全监察局关于开展矿山安全生产综合整治的通知》(矿安〔2023〕17号)要求，继续落实文件要求的3个方面12项任务。开展全系统各环节自查自改，重点开展重大灾害治理、露天矿山、露天转井工开采矿山、井工转露天开采矿山、采掘接续、违规动火等威胁作业、地下矿车无轨运输车辆、外包外租工程安全管理等8个专项自查自改，形成问题隐患、风险管控“两个清单”并认真整改落实。

3.2 落实安全生产主体责任，夯实安全生产基础

(1)建立健全全员安全生产责任制。煤矿企业应组织对本单位全员安全生产责任制落实情况开展全面自查，主要负责人应严格落实安全生产法定职责，组织制定全员安全生产责任制及考核标准，确保人、岗、责相符；加强安全生产责任制培训和过程考核，确保全员知责明责、履职尽责、失职追责。

(2)健全完善安全生产管理体系。煤矿企业应建设有效的安全生产管理团队，配齐安全生产管理和专业技术人员。按照现在有关法律法规，结合自身实际和灾害特点，建立健全各项安全生产规章制度、作业规程和操作规程，并根据矿山安全生产变化及时修订、完善有关制度、规程措施。应强化安全投入，保证安全生产条件所必需的资金投入，对安全生产费用提取进行严格管理。加大淘汰落后技术和设备的力度，大力推广应用先进适用的工艺和技术装备，提高安全生产保障能力。加强外委施工单位安全管理，按规定签署安全协议，厘清安全生产管理职责，严禁违规分包转包、以包代管。

(3)加强安全风险分级管控和隐患排查治理。应进一步建立和完善安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，定期开展安全风险辨识和评估，建立和实施重大风险定期分析研判、预警处置等制度，强化安全风险管控，做到风险辨识到位、管控措施到位、责任落实到位。健全隐患自查自改闭环管理机制，强化事故隐患排查治理。技术力量不足的矿山企业，应聘请专家进行技术指导，防止重大事故隐患查不出来、整改不到位。

3.3 深刻吸取事故教训，加强重大灾害治理

牢固树立区域治理、综合治理、超前治理的治灾理念，强化重大灾害治理能力建设，按规定建设重大灾害治理机构和队伍，配备满足灾害治理需要的安全技术管理人员，保障治理所需的资金投入。建立以总工程师为首的技术管理体系，建立健全安全技术管理决策机制，总工程师要有技术管理的最终决策权，实际控制人、矿长不能随意调整采掘部署和重大灾害治理技术方案。各矿山企业应编制生产发展中长期规划和重大灾害治理中长期规划，保障充足的重大灾害治理时间和空间。常态化开展隐蔽致灾因素普查治理，发现存在隐蔽致灾因素普查不清、治理措施落实不到位等问题的，应主动采取停产等安全防范措施。

(1)加强防灭火灾害专项治理。加强矿井防灭火技术研究，明确煤层自然发火标志性气体临界值，科学合理确定采煤工作面采空区自然发火“三带”。提高认识，坚持预防为主，因地制宜完善注氮、灌浆、束管监测等防灭火系统。加强自然发火观测和数据分析，强化综合防灭火措施落实，对异常情况及时进行处理。

(2)加强防治水灾害专项治理。在水害防治方面，认真吸取“4·10”事故(2021年新疆昌吉州丰源煤矿重大透水事故)教训，全面普查井田周边老窑、水文地质等隐蔽致灾因素，采用实测和理论计算、数值模拟等多种方法综合确定“两带”(垮落带、导水裂缝带)高度。认真制定针对性的水害治理方案和措施，推广应用地面或井下定向钻孔超前区域治理技术。加强汛期防排水工作，建立完善的灾害性天气预警和协调联动机制，遇到暴雨、洪水等极端天气时，应及时停产撤人。

(3)加强顶板灾害专项治理。加强巷道支护设计研究，确保巷道有效支护强度。遇到顶板破碎等情况或顶板离层、矿压显现明显的区域，应及时采取主动+被动联合支护措施，推广应用在线顶板离层监测等先进技术。

(4)加强边坡灾害专项治理。严格按设计进行采剥作业，确保台阶坡面角和边坡角符合设计要求。加强采场边坡监测和巡视，完善边坡在线监测系统，按要求进行边坡稳定性分析评价，积极开展边坡稳定性研究[12]。

(5)加强采掘失调专项治理。应结合生产发展规划、开拓部署、采掘布局、灾害治理计划、经营指标等情况，全面排查采掘接续情况，“三量”可采期达不到规定要求时，主动降低产量，制定相应的灾害治理和采掘调整计划方案。对采掘接续紧张、矿山下达不切实际产量考核指标或者相应经营考核指标的行为应立即纠正。

3.4 加强安全生产教育培训

开展以学习煤矿“一规程四细则”等法规标准为主要内容的全员安全生产大培训，做到不漏一岗、不漏一人。创新培训方式方法，注重实操培训和事故警示教育，切实提高矿山从业人员法制意识、操作技能、风险辨识能力。组织开展全员大考试和实操测试，考试结果要与岗位聘任、薪酬等级、年度考核等挂钩，主动清理一批不具备安全生产管理能力的“五职矿长”，主动清退一批不合格的安全管理和专业技术人员，倒逼提升从业人员安全素质和安全技能。未取得操作证的特种作业人员和未经培训合格的从业人员，不得上岗作业。

深刻吸取事故教训，建立事故反思机制，深入剖析事故原因，针对事故暴露出来的问题和薄弱环节，迅速采取有针对性的措施，堵塞漏洞，防止同类事故发生。通过多形式开展事故警示教育活动，切实增强“事故就在身边”的危机感，迅速采取有力有效措施，防范遏制事故发生。

3.5 加强应急救援能力建设

按照企业为主、政府补充为原则，煤矿企业结合自身情况进行分类处置。大型煤矿、灾害严重的中型煤矿应建立专职救护队伍，其他煤矿企业就近与矿山救护队签订救护协议。距矿山救护队行车时间超过30 min的中、小煤矿，应积极与政府沟通，争取统筹建立满足需要的救护队伍。按规定签订救护协议的矿井应建立兼职救护队伍，配齐救护人员，配备足够的车辆、救援设备和器材，加强煤矿应急救援训练。

4 结语

通过对新疆伊犁州所辖煤矿安全状况进行的现场调研和对标对表安全检查，梳理出了尚存在的安全隐患，并对其进行了归纳总结，同时对煤矿安全生产共性问题的原因进行了深入剖析。最后，就树牢安全发展理念、落实安全生产主体责任、推动重大安全风险管控、加强安全教育培训、增强应急救援能力建设等5个方面，提出具体的建议举措。

“坚持安全第一、预防为主”是党的二十大报告提出的明确要求。国务院安委会即将出台《安全生产治本攻坚三年行动方案2024-2026年》，煤矿企业应以此作为未来3年安全生产工作的纲领性指导文件，更加重视安全生产的极端重要性，进一步落实企业主体责任、狠抓重大灾害治理、推动治本攻坚工作，有效防止事故发生，保障矿工生命财产安全。