完善水生态补偿助推水生态产品价值实现——以湖南省水生态补偿制度建设与实践为例

□ 李慧玲 李欣

水生态补偿是水生态环境保护的一项重要经济手段，是实现水生态产品价值的主要方式，也是我国生态文明建设的重要制度保障。党的二十大报告明确提出要统筹水资源、水环境、水生态治理，建立水生态产品价值实现机制，并提出完善生态补偿制度。随着水生态补偿制度首次被2008年修订的《水污染防治法》纳入和《长江保护法》《黄河保护法》等一系列法律的进一步明确，湖南也在地方性法规、规章和其他规范性文件中规定了这一制度。目前看来，湖南水生态补偿制度的建设和实践取得了积极进展，为保护湖南水生态环境发挥了积极作用，但仍然存在一些问题，需进一步完善。

一、湖南水生态补偿的现状检视

（一）湖南水生态补偿制度建设与实践概况

湖南水生态环境状况近年来持续改善。《2022 湖南省生态环境状况公报》显示，在省级和国家地表水考核断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例分别达到97.4%和98.6%，比上年均提高1.3 个百分点；长江干流湖南段和湘资沅澧“四水”干流考核断面均达到或优于Ⅱ类水质，洞庭湖湖区总磷平均浓度下降为0.06 毫克/升；永州、张家界、邵阳、怀化4 个城市的国家地表水考核断面水环境质量状况排名进入国家前30位。这种良好的水质状况得益于湖南打出的水环境治理的一系列组合拳，其中，离不开水生态补偿制度的建设与实践。

湖南的水生态补偿制度建设取得了一些进展。在省级层面，有《湖南省环境保护条例》《湖南省湘江保护条例》（以下简称湘江条例）《湖南省洞庭湖保护条例》（以下简称洞庭湖条例）《湖南省饮用水水源保护条例》（以下简称饮用水条例）等20 多个地方性法规；有《湖南省湘江流域生态补偿（水质水量奖罚）暂行办法》（以下简称奖罚办法）《湖南省流域生态保护补偿机制实施方案（试行）》（以下简称实施方案）《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》（以下简称实施意见）《湖南省“十四五”水资源配置及供水规划》（以下简称“十四五”规划）《关于建立长株潭城市群生态绿心地区生态补偿机制的实施意见》和2023年4 月28 日湖南省委全面深化改革委员会第十九次会议审议通过的《关于深化生态保护补偿制度改革的实施意见》（以下简称新实施意见）等大量的其他规范性文件。在设区的市级层面，长沙市出台的《长沙市水资源管理条例》《长沙市湘江流域水污染防治条例》《长沙市绿心地区生态补偿暂行办法》均对水生态补偿作出了规定；在湘江源头的永州市，其政府办公室2016 年就印发了《永州市湘江源头区域国家生态文明先行示范区生态补偿管理暂行办法》，对生态补偿的行政区域范围、补偿对象、补偿资金来源及其使用作出了详细规定；2019 年邵阳市颁布的《邵阳市邵水保护条例》也已明确水生态补偿制度，对为修复和改善邵水生态系统受到直接损失的单位和个人给予补偿。

上文提及的地方性法规是对生态补偿或水生态补偿作出的原则性规定，规范性文件是对生态补偿的总体规定或对流域生态补偿的专门性规定，也为湖南水生态补偿提出了具体要求。比如，“十四五”规划要求推进水资源产权制度改革，探索建立水源地保护补偿机制。再比如，新实施意见要求实行“输血”与“造血”相结合的生态保护补偿，力争到2025 年，建立基本完备的与经济社会发展状况相适应的生态补偿制度；到2035 年，建立基本定型的适应美丽湖南建设目标要求的生态补偿制度。

湖南在水生态补偿实践方面也有积极探索。在跨省流域生态补偿方面，湖南已分别与重庆、江西、湖北等省（市）签订横向流域生态补偿协议。自2019 年起，湖南省与重庆市人民政府已签署两轮《酉水流域上下游横向生态补偿协议》，其期限分别为2019年至2021 年、2022 年至2024 年；自2019 年起，湖南省与江西省人民政府也已签订两轮《渌水流域横向生态保护补偿协议》，其期限分别为2019 年7 月至2022 年6 月、2022 年7 月至2025 年12 月；2023 年1 月，湖南和湖北两省人民政府就长江干流签订首个流域横向补偿协议，约定未来3 年每年各出资一个亿，设立长江干流鄂湘段横向生态保护补偿资金，用于水生态补偿。在省内的湘江流域，生态补偿已大范围铺开。自2020 年以来， 14 个市（州）和95 个县（市、区）建立了流域横向生态保护补偿机制，有效推动了全省流域生态环境质量稳步提升。2020 年年初，长沙市和湘潭市就湘江签订湖南省首个流域横向生态补偿协议；2020 年3 月，怀化市与湘西土家族苗族自治州签订了沅水流域横向生态保护补偿协议，同年6 月又与常德市签订沅水流域上下游横向生态补偿协议；2020 年4 月，张家界市与常德市正式签订澧水流域横向生态保护补偿协议，同年5 月，张家界市人民政府组织辖区县集中签订流域横向生态补偿协议。

（二）湖南水生态补偿制度建设及实践存在的问题

一是法规政策碎片化且专门性规定效力层次低。湖南省涉及水生态补偿的规定除奖罚办法、实施方案、实施意见和新实施意见外，其他均只用一、两个条文对生态补偿作出原则性规定。《湖南省东江湖水环境保护条例》虽经两次修正，仍未明确使用生态补偿的名称。这些规定存在以下问题。

第一，使用名称不统一，有生态补偿、生态保护补偿、生态效益补偿、水流生态补偿、水环境生态补偿等。如省环保条例、实施意见和新实施意见等使用了“生态保护补偿”一词，湘江条例、《湖南省农村扶贫开发条例》等使用了“生态补偿”一词，《长株潭一体化发展资金管理办法》则使用了“水环境生态补偿”，饮用水条例、洞庭湖条例则同时使用了“生态补偿”和“生态保护补偿”，《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》、奖罚办法同时使用“生态效益补偿”和“生态补偿”概念，《湖南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》等只是出现“补偿”一词，奖罚办法除使用“生态补偿”一词外还使用了“奖罚”一词。

第二，许多地方性法规采用授权立法的形式赋予省人民政府立法权，饮用水条例、洞庭湖条例和《湖南省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》分别规定生态补偿具体办法、蓄滞洪区运用补偿办法、洞庭湖生态补偿办法由省人民政府制定。但遗憾的是，上述地方性法规出台已久，省政府的具体办法尚未出台。

第三，专门性的生态补偿规定效力层次低。湖南对生态补偿专门规定的实施意见和新实施意见、对水生态补偿专门规定的奖罚办法和实施方案，都属于“其他规范性文件”一类。

二是适用范围窄。首先，适用的类型少，主要适用于流域、饮用水水源地，而水土流失重点防治区、蓄滞洪区的水生态补偿、工程调水项目生态补偿尚未纳入补偿范围。其次，适用的区域没有做到全覆盖，且规定不协调。奖罚办法适用的范围为湘江干流及舂陵水、渌水、耒水、洣水、蒸水、涟水、潇水等流域面积超过5000 平方公里及流域长度超过150 公里的一级支流流经的市和县（市、区），考核区域为永州、衡阳、株洲、湘潭、长沙、郴州（含东江湖）、邵阳、娄底8 市，此与湘江条例规定的湘江流域不一致。湘江条例所称湘江流域包括长沙、湘潭、株洲、衡阳、郴州、永州、娄底、邵阳、益阳、岳阳市全部或者部分区域。可以说，即使是流域生态补偿也未覆盖全部湘江流域。同时，奖罚办法与实施方案不协调，实施方案要求在湘资沅澧“四水”干流和重要的一、二级支流，以及其他流域面积在1800 平方公里以上的河流建立水质水量奖罚机制。显然，实施方案远比奖罚办法要求实施的范围广。

三是补偿方式单一。具体表现有两方面，一是只有政府补偿，缺乏与市场补偿的有效结合；二是只有资金补偿，缺乏就业补偿、技术补偿、项目补偿等利益诱导型补偿方式的导向性政策设计。尽管实施方案已规定横向补偿，但仍未跳出资金补偿的密闭圈。

四是补偿标准、考核指标欠科学。首先，补偿标准不明确或不科学。湖南除奖罚办法、实施方案规定了流域水生态补偿标准外，其他类型的水生态补偿，尚无具体规定；即使流域生态补偿，对水质的考核，奖罚办法也只有“适当奖励”和“适当处罚”的规定，但何谓适当尚不明晰。湘江条例第47 条将达标水质纳入补偿范围的规定明显不科学，因水质达标为排污者应履行的基本义务。虽然实施方案做了矫正，规定只有优于达标基准时才进行奖励，但湘江条例是地方性法规，而实施方案仅为规范性文件。其次，考核的内容不全面。奖罚办法、实施方案规定的考核因素均为水质目标、水质动态和最小流量限制。因此，流域生态补偿的考核主要是对水质的考核，即静态水质和动态水质的考核，水量只是一个辅助的考核因素，而有水河长和流动性、水生生物的多样性等因素均未纳入考核指标体系。这种近乎只有水质的考核相对于新时期“三水统筹”的要求还有差距，无法完全实现水生态补偿所要达到的目标。

五是多元主体参与度低。湖南流域生态补偿现在主要是以政府为主导，采用的手段主要是“以奖促治、以奖代补”的命令管制型手段，通过纵向财政转移支付的方式进行财政资金扣缴补偿资金的来源较窄，尚未广泛吸收企业和社会公众的参与。

二、域外、省外的成功经验

（一）采用多元混合的补偿方式

一是采用横向和纵向相结合的补偿方式。在域外，横向补偿的成功经验首推德国与捷克在20世纪90 年代就易北河流域签署的横向协议，两国成立了双边合作组织，采用的补偿方式是横向财政转移支付方式。这一实践推动了易北河水质的改善，有明显的经济效益、环境效益和社会效益。在省外，新安江、九洲江、汀江韩江、东江、滦河、渭河流域等跨省河流的生态补偿机制均采用纵向中央财政补偿与横向双向补偿相结合。非跨省的山东大汶河流域生态补偿也值得借鉴，其资金来源为省级财政出资1200万元，泰安、莱芜两市共同筹资800 万元。再比如，2009 年，宁波市探索建立饮用水水源横向生态补偿机制，用水城区通过资金补偿或其他途径，帮助供水库区做好环境保护与治理工作。

二是采用财政转移支付与市场化、资金补偿与非资金补偿相结合的补偿方式。在域外，如澳大利亚墨累－达令河流域建立了在政府整体监管下市场主导的生态补偿机制，包括水权交易、流域用水封顶原则等市场化的交易手段。美国纽约市为保护哈得逊河水质，向上游农民的付费方式包括向土地使用者提供补贴、向按照推荐的环境友好方式经营牧场或农场的农民提供服务、直接付费购买土地发展权限制土地开发等。在省外，如黄山市人民政府在2016 年就运用市场化手段，与国开行安徽分行、国开证券有限责任公司、中非信银投资管理有限公司共同发起设立新安江绿色发展基金，其首期规模达20 亿元，采取债权、股权投资等方式，对生态治理和环境保护、绿色产业发展等领域进行支持。在非资金补偿方面，皖浙两省已将对口协作、产业转移、人才培训等方式纳入多元化补偿体系，与资金补偿有机结合，《海南省生态保护补偿条例》也已明确规定采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式开展横向生态补偿活动。北京市和十堰市就南水北调工程采用了互派干部挂职、区县对口帮扶、绿色旅游发展互助、人员技术交流培训、污水处理设施运营维护的服务补偿等多种非资金补偿方式。

（二）制定科学的补偿标准和考核指标体系

在补偿标准方面，主要体现在水质考核目标的界定和补偿资金的标准设置上。对于水质的考核标准，实施生态补偿的地区大多将优于水质目标的情形纳入补偿范围，特别是省内流域补偿，如《吉林省水环境区域补偿办法》《北京市水生态区域补偿暂行办法》等。对于补偿标准，也会有调整。比如新安江流域生态补偿至今已签订三轮协议，但三轮协议中的流域补偿标准均结合治水的需要不断地进行完善，第三轮考核中加大了总磷、总氮的权重，同时相应地提高了水质稳定系数。

在补偿考核指标体系的构成方面，北京市打破了水质考核补偿或水质水量考核补偿的传统做法，将水生态纳入补偿考核指标体系的范畴。《北京市水生态区域补偿暂行办法》明确设置水流、水环境、水生态3 类考核指标和13 项核算指标。

（三）广泛吸收社会资金

比如，美国纽约采用发行纽约市公债及信托基金等方式筹集补偿资金；黄山市充分吸收银行、证券公司、信托投资公司的资金，用于生态补偿。

三、完善湖南水生态补偿制度的建议

建议湖南借鉴其他地方的经验，结合地方实际，从健全地方立法及其他规范性文件体系、拓宽制度适用范围、实现补偿方式多元化、优化补偿标准与考核指标体系、提高多元主体参与度等五个方面着手水生态补偿改革，助推水生态产品的价值实现。

（一）健全湖南地方立法及其他规范性文件体系

完善的水生态补偿制度有赖于健全的法规政策体系。湖南应充分发挥地方立法的实施性、创新性功能，健全立法及规范性文件体系。

第一，制定统一的水生态补偿政府规章。建议省人民政府出台生态补偿的具体配套办法，可以采用的立法模式有两种，一是制定湖南省水生态补偿办法，二是制定湖南省生态补偿办法，将水生态补偿作为一种类型规定其中。

第二，清理相关法规和规范性文件，增加、修改或废止相关规定。建议在《水法实施办法》《湖南省东江湖水环境保护条例》等法规中增加条款明确规定水生态补偿制度；建议修改《湘江条例》第47 条，规定将优于目标水环境、水流和水生态要求的情形纳入补偿范围；建议废止《奖罚办法》等滞后的相关规范性文件。

第三，统一使用“水生态补偿”这一名称。从学术研究和法规政策的实践层面分析，生态补偿的外延大于生态保护补偿的外延。生态保护补偿是对生态保护者因履行生态保护责任所增加的支出和付出的成本予以适当补偿的激励性制度安排，这种只限于对保护者的补偿制度安排称为生态保护补偿恰如其分。但从各地实践看，水生态补偿不仅限于对水生态保护者的补偿，还包括对水生态受损者的赔偿。因此，采用集“水质提升补偿”与“水质恶化补偿”于一体的“双向补偿”更符合生态补偿的“公平”导向，故使用“水生态补偿”一词更为妥当。

（二）拓宽水生态补偿的适用范围

湖南水生态补偿应实现重点区域全覆盖，且延伸至湘江条例规定的全流域。《生态补偿条例（公开征求意见稿）》将重点区域界定为，江河源头区、重要水源地、重要河口、水土流失重点防治区、蓄滞洪区、受损河湖等重点区域。鉴于此，建议摸清家底，统计上述重点区域，在重点区域全面实行补偿。对于江河源头区、重要河口等区域，可以按照《实施方案》确定的流域范围实行水生态补偿；对于重要水源地，应参考2022 年水利部公布的《长江流域重要饮用水水源地名录》并结合2022 年《湖南省县级以上城市集中式饮用水水源地名录》，将两者列入的湖南省内集中式饮用水水源地纳入补偿范围；对于水土流失重点防治区，建议将国家级和省级水土流失重点防治区纳入补偿范围。

（三）实现补偿方式多元化

横向补偿是绿水青山最直接的变现机制。建议湖南贯彻落实好《长江保护法》，在省内拓宽横向补偿，在现有基础上将其范围扩大至省内所有区域补偿和水工程等项目补偿，鼓励受益主体与保护主体之间通过协议方式实行补偿。此外，建议打破单一的资金补偿格局，增加对口协作、产业转移、人才培训、产业园区共建等多种补偿方式。可借鉴北京和十堰就南水北调的补偿方式，真正实现输血式与造血式补偿的有机结合。

（四）优化补偿标准和考核指标体系

合理的补偿标准和考核机制既是合理使用财政资金的重要保障，也是鼓励、引导协商补偿的基础性条件。建议湖南借鉴域外、省外水生态保护经验，将水体生态状况与生态潜力纳入考核指标体系，制定涵盖水质、水量、水生态在内的“三位一体”的科学补偿标准和考核指标体系。在我国，已有学者提出应在《地表水环境质量标准》中增加生物指标或水生态健康评价指标。在水生态尚未纳入水质考核指标体系的背景下，可参考《北京市水生态区域补偿暂行办法》，构建水环境、水流、水生态三类考核指标体系。水环境考核可设置水质和污水治理年度任务两项考核指标，其中污水治理年度任务包括污水治理项目建设、污水跨区处理量、溢流污染调蓄量和再生水配置利用量等指标。水流考核可设置有水河长和流动性两项考核指标，其中流动性包括阻断设施拆除和河流阻断管控两项指标。水生态考核的两项指标为生境和生物，生境核算指标重点考虑河流流态、底质、岸线、植被覆盖等因素；生物核算指标重点考虑水生动植物的多样性、丰度等因素。

特别地，在正向激励方面，不能将达到治理目标的情形纳入生态补偿的范围，因为生态补偿应适用于增益生态环境利益的行为，即高于法定治理目标的行为。

（五）提高多元主体的参与度

一要在水生态补偿资金来源方面充分吸收企业和社会公众资金。省、市、县级人民政府可探索设立生态补偿基金，基金来源包括，上级和本级财政专项转移支付，按征收环境保护税和环境违法罚没收入的一定比例提取的资金，流域上下游之间的横向财政转移支付，企业和社会公众对水生态环境治理的捐赠。省级生态补偿基金还可在符合《预算法》规定的条件下通过发行地方政府债券的方式筹集。

二要在横向补偿协议领域充分发挥公众的作用，包括在补偿磋商阶段针对生态补偿协议广泛征求公众意见，在生态补偿协议执行过程中发挥公众监督作用等。

三要鼓励民间环保组织作为合法市场主体供给或购买水生态产品。