公共政策执行中公共伦理问题研究

摘要：公共政策是政府管理公共事务的重要手段，在政策执行的过程中往往面临公共伦理的考验。本文以基层低保政策为例，探析因公共政策制定和执行中存在欠缺导致的公共伦理失范现象，并通过具体成因分析提出相应的对策建议，以更好地进行社会事务管理，维护良好的公共秩序。

关键词：公共政策；公共伦理；伦理失范

我国已经进入社会主义现代化建设新时期，为了加强社会治理，政府出台了一系列政策来应对不断变化的局势。在政策的执行中不免会遇到伦理问题，然而公共政策与公共伦理共同构建着社会秩序的准则，公共政策外化于行，它体现在文件、文字中，可随形势变化进行调整；公共伦理内在于心，更多的是长期社会生活中自发形成的准则，变化缓慢且对社会具有更深远影响力。因此，在研究中通常更加倾向于对公共政策进行调整完善，避免政策执行中造成伦理失范而反制政策执行。

一、公共政策伦理问题概述

（一）公共政策的定义

关于公共政策，国内外学者给出很多不同的定义。国外学者主要从政策的直接角度、方案角度、政策结果角度来加以定义，例如，伊斯顿认为 “一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”[1]即通过公共政策实现部分资源的排他性。国内学者更多是从公共政策的规范及管理角度来进行定义，例如，张金马认为，公共政策是 “党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等”。[2]综合各学者的定义，本文认为公共政策是由具有公权力的政府部门提出的维护社会秩序、保障人民权益的相关法律法规及规章制度等。

（二）公共伦理的内涵

目前对于公共伦理的概念还没有统一，主要是从公共伦理等同于政治伦理、社会公德、公共管理伦理这三个角度进行讨论。第一种观点将公共伦理等同于政治伦理，有一定的合理性，二者共同研究了政治组织及从政者的道德品德等，但政治伦理更加注重程序的合理合法，公共伦理则更多强调基于程序之上的人性，同时公共伦理也囊括了非政府组织的公众活动，据此，公共伦理是高于政治伦理的。第二种观点将公共伦理等同于社会公德，学者杨光飞认为 “公共伦理主要相对于日常生活伦理而言，大体可以理解为范导人们遵守社会公共生活的有效性规则”。[3]而社会公德则是强调处理人与人之间的关系的标准，更加具有社会性的特点。第三种观点将公共伦理界定为公共管理伦理，陈振明认为公共伦理是 “以公共管理系统为主体或以公共管理者为主体，针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范”。[4]即公共伦理是为保证公共利益、有效实现公益事业目标而用于规范公共管理主体行为的准则。综合以上观点，本文界定的公共伦理内涵是以公共管理的管理者与被管理者为主体，贯穿于公共生活中，对公民行为起指导和规范作用的伦理精神和价值标准体系。

（三）公共伦理对公共政策的作用机理

公共政策的制定和执行过程中离不开对公共伦理的关注，公共伦理是在公共决策做出及执行时所必须遵守的伦理准则，它包括伦理理念、伦理行为及伦理规范。公共伦理有助于公共政策的民主化。[5]政策的制定应该是体现公共利益的，通过公共伦理的匡正能防止政策制定异化为某个集团和团体的利益工具，能最大限度地代表社会公众的利益和要求。公共伦理有助于政策的合法化，政策的制定要符合法律法规的要求，法律之外还要符合社情民意，强调公共伦理精神能帮助提高公共决策的公众认可性与可接受性，更好地促进政策的后续实施与推进，达到预期效果。公共伦理能帮助提高公共政策制定和执行的效率，考虑了公共需求的政策能最大限度地避免因阶级和利益分化导致的不一致，通过公共伦理的指导能帮助确定一定标准，通过一些手段方法平衡不同的政策诉求，实现公平，这样的政策具有公共性，能整合社会公众力量，提高政策执行的效率。

二、农村低保政策倫理失范现象

（一）农村低保政策的对象

低保政策是国家对于贫困人口的帮扶性政策，为的是维持保障人民最低生活的标准，是一种公共救助资源的分配，是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的人口实行的差额补助的社会救助。[6]各地区一般规定，具有当地户口且常年居住在当地、家庭年收入低于户籍所在地当年农村生活最低保障标准的农村居民可以纳入农村最低生活保障范围。各地区也会根据当地实际情况制定一些限制性条件，比如，湖南省规定以下五类人不可纳入低保范围：有劳动能力，无正当理由撂荒承包的土地、山林、水塘的；不按照规定如实申报家庭收入情况或者拒绝核查的；吸毒、赌博、嫖娼的；违反计划生育超生的；法律、法规规定的其他情形。此外，在低保的金额和等级上会根据当地的实际情况会有所不同。[7]

（二）失范现象

1.人情低保

人情低保是指按照相关政策并不满足申请条件、不具备资格申请的一部分人，为了得到名额，通过人情关系获得低保资格。这种人情低保在农村更为常见，有些基层办事人员本身就是当地人，很多亲戚朋友借此攀附关系，通过私下靠人情或者与低保政策执行人员达成某种利益交换等方式来获得低保资格，这不仅是套取国家救助资金，更是对于那些真正需要帮助的贫困群众的一种伤害，这些贫困群众因此丧失低保申请名额，得不到帮扶，长此以往，会对政府的公信力产生严重损害。

2.钻空子保

目前的低保政策资格认定时，对家庭收入的核算方法缺少统一的规定，很多老百姓自发解读低保政策，认为只要让大家产生同情心理、觉得自己生活困难，就能够获得低保申请的资格，于是通过生活中与邻里讲述，到乡政府向办事干部诉苦，讲述自己悲惨的生活经历来获取同情，以在道德伦理上站到弱者的位置，试图营造贫苦的人设博取同情，而低保政策的执行者对其表象后的真实情况知之甚少，使这些弱势群体极易通过法律和道德的空子来获得低保资格。

3.伪贫困保

现在农村的低保申请中存在 “不申白不申”的心理状况，很多老百姓看到自己的朋友邻居申请到了低保资格，认为同样处在农村生活，凭什么他们能拿自己不能拿，认为没有申请就是吃亏，忽视了家庭劳动力与收入的差异。有些家庭为了获取低保资格，专门在家庭开支较大的期间进行申请，如适龄儿童上学、子女结婚、老人生病等，但由于家庭劳动力充足，这些大笔支出只会造成短暂性困难，在可承受的范围内，但也都成为申请低保的理由，这种情况极易使政策执行者判断混乱，需要通过实际走访及查问来综合考虑，如果申请不通过，政策执行者还会被指责不公平。农村 “人人申请低保”成为办事人员越来越头疼的问题。

4.无赖保

自国家实施低保政策以来，有一批人已经在政策帮扶下实现了脱贫，退出了低保，而现在低保的申请对象呈现越来越年轻的态势，这部分人大多数是村里游手好闲的单身未婚男性，认为自己是农村户口，理应享受国家每月按时发放的低保金资助，有劳动能力却不干事创业，等靠要思想严重，三番五次找村委和乡政府耍无赖骗低保名额。还有一类人纳入低保后，生活水平改善，当家庭收入超过最低家庭收入标准后，采取隐瞒收入诉苦的方式，不愿退出低保。[8]

三、成因分析

（一）农村总体低保发展水平不高

根据国家民政部公布的数据，截至2022年第四季度，农村最低保障人口3 349.3万人，我国农村贫困人口达8 000万，最低保障人口占比为41.8%，最低生活保障标准平均为每人每月582.1元，还有相当一部分农村困难群众未能得到救助。此外，农村最低保障的标准根据地方财政的实际承受能力来制定，各地标准差异较大，特别是中西部农村地区经济发展水平较低，社会保障体系建设落后，总体发展水平不高，难以满足庞大的贫困人口需求。[9]

（二）政策制度不完善

目前低保对象的认定和纳入还存在着不清晰、不规范的问题，尽管各省县市都明确规定申请人需要长期居住在当地且具有户籍、年收入低于农村最低生活保障标准，但是在具体的认定中，存在着认定模糊的问题，例如，在计算家庭收入的时候，计算范围没有统一规定。此外，低保对象的识别措施也存在不规范的问题，怎样准确识别申请人是否可以纳入低保范围，没有政策性、法律性的依据，目前的做法大多数是实地考察和与对象谈话、村委讨论决定，这种非标准的认定方式随意性较大，很多隐性收入难以被发现，认定的公平性得不到保证。

（三）对政策错误解读

对政策的错误解读有两方面：一方面是低保申请对象错误地将社会救助政策理解为社会福利政策，认为自身是弱势群体，理应拿到低保，由此通过各种手段去获取低保资格，社会的人道主义关怀以及农民的自我定位成为低保政策执行中伦理失范的重要原因；[10]另一方面是低保政策执行者错误认为谁保都可以，没有认识到贫困的差异性，对低保资格的确定全靠主观判断，在对低保人员的动态管理中，过度依赖低保对象主动退保，缺乏主动性，导致在认定程序上不规范不细致，在资格审查、确定保障对象、保存工作文件及落实优惠政策等各个环节随意性较大。

四、对策建议

（一）强化政策执行主体伦理规范

各级民政部门可以定期开展相关培训，强化政策执行者的道德伦理教育，及时更新业务知识培训，强化工作技能，深入重点地区摸排情况，及时将符合条件的困难群众纳入救助保障范围，切实兜住兜牢民生保障底线。政府根据当地实际执行情况，建立考核机制，将薪资水平与业务水平挂钩，奖优罚劣，加大低保工作抽查，设立专门的督察部门，完善督查机制。对于政策的目标对象，要强化其认识，补齐信息差和强化个人伦理道德教育，政府部门应该多渠道公开宣传相关政策信息，保持社会救助服务热线畅通，加快推广使用相关小程序、手机App、在线服务平台，拓宽救助申请途径。[11]畅通咨询渠道，为群众答疑解惑，在村社区进行政策讲解，通过院坝会、微宣讲等方式向群众传播正确观念，鼓励群众勤劳致富，摒弃等靠要思想，培养群众之间的关心关爱理念，把政府救助留给最需要的人。

（二）健全制度

进一步明确农村低保制度的保障对象，扩大纳入范围，使符合条件的困难群众都有机会纳入低保管理。要实现纳入对象收入计算的标准化，提高参保对象认定的科学性，将外部观察转为可量化的收入水平标准，规范工资性收入核算办法、细化赡养费用核算、完善刚性支出扣减，科学评估财产状况。加强低保的动态管理，坚持全面覆盖、分类施保、动态管理原则。落实低保减退政策，在识别纳入的时候建立个人信息档案，对于重点对象重点关注，如确实没有劳动力的老弱病残幼人员可放在同一类管理，而那些有劳动能力，但因病因灾造成短时间内家庭收入低于最低贫困标准而需要救助的人群可放在重点关注类别，一旦其收入达标脱离贫困要及时清退。完善单人单保政策，加强低保边缘家庭认定。

（三）加强资金保障

资金问题是农村低保的核心问题，不同于城市低保有中央财政的支持，农村地区没有中央财政的补助，但农村地区却是更加需要资金支持的。地方政府负有地方经济发展的责任，要发挥主要作用，将农村最低生活保障纳入财政预算，中央财政作为补充，加大转移支付力度，同时也可以通过发动社会力量建立扶贫基金等方式帮助低保资金补充，充分利用资源，形成合力，加大农村低保资金保障力度。

五、结束语

好的政策应该是公共政策与社会伦理的有机统一。积极探索政策执行过程中出现的伦理问题，不仅能对症下药不断规范公众社会公共伦理意识，使其内化于心，更能有效帮助优化现有政策，引导经济社会良好运行，有效避免因伦理问题导致的政策执行不畅等问题，实现政策应有的惠民利民效果。

参考文献：

[1] 戴维·伊斯顿.政治体系：政治学状况研究[M].北京：商务印书馆，1993：123-124.

[2] 张金马.政策科学导论[M].北京：中国人民大学出版社，1992： 20-22.

[3] 杨光飞.试析转型期公共伦理的缺失[J].学术论坛，2002（6）： 132-134.

[4] 陳振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2004：462-463.

[5] 李奇.伦理视角下公共政策的执行力探究[J].中学政治教学参考，2019（16）：85.

[6] 陈丽雅.公共政策制定中的伦理问题研究[D].海口：海南大学， 2018.

[7] 刘洪银，李沁.农村低保政策执行中的问题与改进对策[J].长白学刊，2017（03）：126-133.

[8] 陈文琼，刘建平.论农村低保救助扩大化及其执行困境[J].中国行政管理，2017（02）：85-90.

[9] 刘磊.基层社会政策执行偏离的机制及其解释：以农村低保政策执行为例[J].湖北社会科学，2016（08）：31-37.

[10] 郑鑫.公共政策制定中的公共伦理问题研究[D].济南：山东师范大学，2016.

[11] 杨树林.浅析公共伦理对公共政策制定过程的作用机制[J].黑龙江教育学院学报，2009，28（09）：1-3.

作者简介： 唐瑜潞，女，苗族，湖南凤凰人，硕士研究生在读，研究方向：公共管理。