我国财政专项资金支出监管法律制度探析——以农村生活污水治理为例

唐怡妃，付 健

（1.桂林航天工业学院，广西 桂林 541004；2.广西师范大学 法学院，广西 桂林 541004）

一、问题的提出

财政专项资金是国家部门投入，具有稳增长、调结构、惠民生功能的一种专门性资金。张弘力认为，专项资金是中央政府为了实施其宏观政策目标以及对地方政府代行一些中央政府职能进行补偿而设立的，它在加强中央政府调控地方政府行为、优化地方财政预算支出结构，引导地方财政资金投向国家重点支持和发展的事业方面，具有一般性转移支付无可替代的作用。[1]周飞舟认为，财政资金的“专项化”是指政府间的分配资金越来越依靠“专项”或“项目”的方式进行。[2]因此，文章中的农村生活污水财政专项资金是指我国财政部门为促进农村生活环境质量改善而设立，由中央财政将农村生活污水治理的财政专项资金下达于省市级财政部门，省市级财政预算安排，进行专款专用、单独核算、专项管理的资金，相较于其他经常性账户收支财政专项资金有明显的特殊性。

财政专项资金支出（以下简称“专项资金支出”）是财政分配的一种方式和手段，农村生活污水治理财政专项资金支出是指用于农村生活污水治理纳污收集、管网铺设、终端设施等基础设施建设的支出、农村生活污水治理项目的立项、规划、审计等费用支出。[3]它的特殊性在于一是按照“以奖促治”和“以奖代补”相结合。二是一般采用一次性拨付方式，拨付的费用只包括前期的建设费用支出，并不包括设施建成后期的日常运营管理的费用。三是在资金监管上，资金整合重两端、轻中间，管理环节重立项分配、轻绩效监管。[4]

财政专项资金是政府推进乡村振兴的主要抓手。农村生活污水治理是实现乡村振兴的关键举措。“十四五”期间，我国提出到2025 年，达到40%的农村生活污水治理率目标要求。从现有的文献来看，不同领域的学者都对农村生活污水治理进行了研究，但是没有学者对农村生活污水治理财政专项资金支出法律制度监管方面进行研究。通过实地调研发现，由于农村生活污水治理财政专项资金支出的特殊性，部分地区农村污水处理项目实施完成后，存在重建设轻运维现象，缺乏预算和绩效管理，导致财政专项资金没有发挥最大效益，我国现行的法律法规对于农村生活污水财政专项资金支出监管有待完善。

在国外，如美国、日本针对农村生活污水治理制定了强制性的法律法规，1987 年，美国颁布了《清洁水法案》作为清洁水州滚动基金支出的依据。[5]1983 年，日本颁布了《净化槽法》成为日本农村生活污水治理的主要法律依据。[6]当前，我国农村污染防治，仍存在着法律不健全、法律条款可操作性差、执法制约因素多样化、农民环境法律意识不高等问题。[7]

二、我国农村生活污水治理财政专项资金支出监管法律制度现状

中央财政对农村生活污水治理的相关财政专项支出的投入力度逐年增加，文章发现在财政专项资金运行管理过程中的法律依据包括《环境保护法》《预算法》《财政违法行为处罚处分条例》以及相关的具体专项资金管理办法，作出规定的主要是规范性文件[8]（见表1）。

表1

（一）中央层面相关法律法规体系的现状

这一系列的法律法规，在专项资金支出监管层面明确了监管与被监管主体、资金支出方式与使用范围、中央与地方财政事权、支出责任绩效考核评估等内容。

从监管主体与被监管主体的角度看，《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题的实施方案》《中央对地方专项转移支付管理办法》等法规抽象地概括了各部门在财政专项资金支出监管方面的职责。虽然《农村环境整治资金管理办法》中规定了财政部和生态环境部及各地方财政和生态环境部门对农村环境整治资金分配标准、建议方案、编制预算草案的职责，但是不同环境整治项目的财政专项资金的使用主体并没有明确。

从资金支出方式和使用范围的角度看，主要是“以奖促治”和“以奖代补”资金相结合。“以奖促治”主要是注重事前的补助，对于治理积极、成效高的地区予以资金补助支持来推动项目的运行；“以奖代补”主要是注重事后的奖励，促进地方主动对农村生活污水治理和示范点建设，主动预防与被动治理相结合。

从中央与地方财政事权和支出责任角度看，《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案通知》中明确了农业农村污染防治属于地方财政事权，由地方承担支出责任，中央财政通过转移支付予以支持。

从绩效考核评估角度看，《农村环境整治成效评估工作方案（修订）》中虽然规定了工作思路、评估、范围、内容、流程，但是未针对绩效评估做出相关规定。对于违规或者滥用农村生活污水治理财政专项资金的行为，适用于《财政违法行为处罚处分条例》《监察法》《公务员法》等法律条文中的抽象性条款进行处罚。

（二）地方层面相关法律法规体系的现状

通过检索北大法宝和政府官网，可以发现我国已有18 个省级行政区出台了27 个农村生活污水治理财政专项资金支出监管有关的法规文件，都分专项资金使用原则、管理职责分工、支持范围、分配方式、监督管理等五部分，一些地方性法规作了特殊性规定，如甘肃、江苏等7 个省在专项资金申报与分配上要求建立省级环保专项资金申报机制，规定了具体时间与程序，并组织专家进行评审论证。湖北、安徽在激励约束机制上提出要建立示范工作奖惩激励机制。重庆、辽宁在项目建设和验收管理上规定了项目招标的要求、验收主体、验收评价及后果。云南、河北等6 个省在预算编制及下达上划分了从省级到县级各财政部门具体职责。辽宁、江苏等9 个省建立监督检查绩效考评制度，作为下一年度资金分配的重要依据，对存在违规违纪的行为要追究责任。重庆针对项目验收罚则作了特殊规定，对未能完成项目验收、评估不合格或被通报的，要在专项资金安排上承担不利后果。

三、我国农村生活污水治理财政专项资金支出监管法律制度存在的问题

通过对上述法律法规的分析，结合实地调研，可以发现虽然我国现有的法律在制度上进行了一般性的规定，但是没有对农村生活污水财政专项资金支出监管进行专门性的具体化规定，还存在以下问题。

（一）农村生活污水治理财政专项资金支出监管法律制度体系不够完善

周旺生教授认为：我国现行的应当是中央统一领导的和一定程度分权，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。[9]《环境保护法》作为我国生态环境保护领域的一部基本法，只是在第50 条和第51 条规定各级人民政府要安排专门资金在财政预算中保障农村污水的处理，但是没有涉及相关环保专项资金支出监管制度。《预算法》在宏观层面规定了财政专项资金的预算收支范围、编制、执行、决算、监督责任等事项，只能在立法精神和原则遵循方面起到指引作用。从特殊性角度看，虽然都有原则性规定，但是没有解决特殊性对于法律体系的需求。由于农村生活污水治理与其他的专项资金监管不同，现有的法律法规并不能覆盖监管的全过程，缺乏针对性。从具体化角度看，最新发布的《农村环境整治专项资金管理办法》虽然要求对农村环境整治资金进行监督管理，但仅是抽象地规定了行政部门的行为，没有细化执行标准和各单位的具体监管职责，可操作性不强。对违法违规使用资金的行为没有制定严格的惩戒措施，刚性约束不强。

（二）农村生活污水治理财政专项资金支出监督管理主体单一

当前，我国农村生活污水治理财政专项资金支出监管主体以政府为主导，各省市级财政和生态环境部门共同管理、分工负责，被监管主体包括各县级政府、财政和生态环境及主管部门、具体实施单位等。从纵向的角度来看，涉及中央、省、市、县、乡级政府；从横向的角度来看，涉及政府、财政、生态环境、发改、住建等不同部门。

农村生活污水治理项目涉及事项多、内容杂，只有政府作为治理主体，权责界定不清晰，就会出现既是支出使用者，又是监督监管者的情况，可能发生职能部门因自身利益而疏于监管，甚至导致权力寻租。例如，根据专项资金使用规定，专项资金结余应当上缴或者经批准后留用，但是通过实地调研发现部分地区为了不上缴就突击花钱，导致专项资金的浪费。还有部分地区将本该用于农村环保整治项目的专项资金挤占、挪用给其他项目，最终影响农村生活污水治理财政专项资金使用。

（三）农村生活污水治理财政资金支出预算分类不够细化、编制标准和办法不统一

农村生活污水治理财政专项资金支出主要来源于中央财政，但中央层面预算分类不够细化，所涉的资金没有细化管理，各地区项目预算编制也五花八门，具体主要表现在：

一是预算分类不够细化。通过查看财政部关于印发《2023 年政府收支分类科目》的通知，可以发现在2023年政府收支分类科目中我国在政府预算收支分类科目体系中的211 项“节能环境保护”大类下没有针对农村节能环境保护子级科目，在213 项“农林水支出”中虽然有农业农村子级科目，但是没有细化农村生活污水治理，无法反映出政府在农村生活污水治理上的财政投入，造成后期财政专项资金预算执行上产生偏差。

二是编制标准和办法不统一。在编制农村生活污水财政专项资金预算时，只能引用相关或相似的项目预算标准及编制要求，而各地区所引用的各不相同，标准不统一。目前，我国援引的相关预算编制制度并不能客观地反映农村生活污水治理项目的全部情况，容易造成漏项或者重复预算，甚至会导致项目预算过高或者偏低。根据文献检索，可以发现在国家层面上没有针对农村生活污水治理项目预算编制制定统一的标准；在地方层面上，只有河北省在2022 年6 月发布了《河北省农村生活污水工程建设预算定额标准》，但仅是征求意见稿。

（四）我国农村生活污水治理财政专项资金支出过程中，中央与地方财政事权和支出责任划分不明晰

根据我国现行的中央与地方财政事权和支出责任划分，一般是中央财政转移支付，地方财政再配套实施。按照现有的财政管理模式，地方财政配套投入增加了地方政府的负担，导致中央与地方事权与支出责任不明晰，具体表现在两个方面：

一方面表现在中央以大量专项转移支付对地方进行补助，削弱地方的监管能力，政府政绩考核机制以GDP 为主要导向，他们更倾向做一些“短平快”的工作，而农村生活污水治理在短期内难以见成效，很难引起重视并对它进行长期性规划。因此，农村生活污水治理的支出责任多由中央承担，地方过度依赖中央财政支出，在支出使用上缺乏统筹安排。

另一方面表现在中央和省级财政补助资金重点支持项目建设，专项资金支出主要是针对农村生活污水处理设施建设，没有包含运行维护资金。通过实地调研发现，该笔资金只能由地方财政保障，部分来源于收取的居民污水处理费，社会资本和第三方投入占比较少，加大了基层政府的财政压力，导致一些项目沦为“晒太阳工程”。例如，对2022 年西部欠发达地区四川安岳县乡镇污水处理设施的统计后发现，它们的处理总规模达到3．61 万吨／日，按照平均80%负荷率和4 元／吨处理成本计算，每年运行管护经费约需4214．14 万元；还需支付乡镇污水处理设施PPP 项目固定资产摊销和回报4．54 元／吨（设计规模1．74 万吨／日），按照80%负荷率计算，每年需支付2306．69 万元。因此，仅安岳县每年就需县财政支付6520．83 万元，财政压力巨大，农村污水处理厂持续运营困难。

（五）农村生活污水治理财政专项资金支出缺少专门性绩效考评制度

现阶段，农村生活污水治理财政专项资金支出都是事后监督，具有滞后性。现行的监管程序中缺乏整体性的监督和资金使用追踪，导致原有的办法存在变通空间，重使用支出轻绩效监管，大大降低了专项资金支出的执行力，具体表现在：

一是缺少专门性的绩效评价细则。我国财政支出绩效评价的法规还处于较低层次，尚未颁布专门性法律或者法律制度。虽然财政部做了规定，但只是原则性的提出，缺乏具体的细则和操作准则，没有在支出绩效与资金分配之间形成激励约束机制，导致农村生活污水治理财政专项资金支出监管无法充分发挥作用。因此，应当逐步建立以绩效目标为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障的评价制度。

二是缺少对农村生活污水治理财政专项配套资金支出落实情况的考评制度。各地区的财政部门不够重视，在年度绩效考评中只有针对农村生活污水治理处理设施项目的考评，没有对财政专项配套资金支出落实情况的考评，开展绩效考评的地区较少且多流于形式，没有反映出最真实的使用情况。部分地区虽然制定了农村生活污水治理财政专项资金支出使用绩效评价机制，从客观角度看，不同地区发展水平不同，标准要求也千差万别，绩效考评机制也是根据各地区实际来制定的；从主观角度来看，部分农村生活污水治理项目建设地点较为偏远，相关的工作人员为了“偷懒”只通过远程监控来了解，没有深入实地，导致考核机制流于形式。

四、完善我国农村生活污水治理财政支出资金监管法律制度的建议

（一）完善农村生活污水治理财政专项资金支出相关管理办法

根据财政科学化与精细化管理要求，继续加强专项资金监管，进一步完善农村生态环境整治资金相关监管办法，从财政资金审批支付、使用保障和监督考核等方面细化。在支出程序与标准、执行环节等方面严格制度及操作规程，保障预算资金安全，确保专款专用。另外，修订完善专家评审、工程招投标、资金奖补等各项制度，并整合各个地方在农村生活污水治理财政资金支出监管法律文件中的有效经验，将绩效评价融入资金管理的全过程。地方层面上，各地区也可以根据自己地方实际情况，因地制宜地制定更加完善的专项资金使用管理办法。例如，完善县级财政集中报账制，规定财政部门管理资金，项目实施单位负责项目建设，可以防止负责项目的部门挤占挪用资金，达到相互配合又互相监督。

（二）形成多元化的农村生活污水治理财政支出资金监督管理主体

财政专项资金支出的风险防范机制在过去一般是以事后型监管为主，从传统公法角度来看，法律是以保护国家（公共）利益为目的，为提高资金使用效率，保障国有资产安全，应当构建多元化的监督主体。

一是强化审计部门的监管。建立独立的内部审计监管部门，负责开展日常审计和不定期的专项资金审计，同时以各个地区的审计部门作为牵头部门、辅以纪检监察部门参与，采取全程介入的方式，对建成后的农村生活污水治理工程组织开展工程项目财务决算和专项资金支出审计工作，出具工程决算报告和财务审计报告，跟踪整改落实情况，发现违法违规行为要严格查处。例如，通过实地调研发现，浙江海宁市审计局与市农污办利用镇级内审机构力量，建立了农村生活污水治理工程结算内部审计工作机制，联合下发《农村生活污水治理工程（村级实施）结算审计办法》，规定了审计方式，明确三级治污机构及协审、监理单位、施工单位的具体工作流程，在结算审计的口径上做到统一，对审计结果进行及时通报，强化对农村生活污水治理工程结算的审计监管。

二是丰富社会监督。公民享有环境知情权，环境保护中的公众参与原则是指在环境开发、利用、保护与改善活动中任何单位和个人都享有平等的参与权，都可平等地参与有关环境立法、司法、执法、守法与法律监督事务决策的权利。[10]例如，通过实地调研发现，部分有条件的地区财政部门搭建财政专项资金信息共享平台，在使用每笔资金时都需要进入该平台进行授权审批，自动更新资金数据。部分没有条件的地方政府利用如政府网站、微信小程序等渠道，对财政专项资金的使用方向、进展过程、绩效结果进行公示。因此，通过信息化的手段实时公布财政专项资金的使用情况，对于一些违法违规行为及时曝光，既尊重群众的知情权，又接受社会各界的监督。

另外，还可以发挥村民理财小组、质量监督小组的作用，建立政府与村民自治组织联合监督的模式，从项目申报、审批、实施、验收、结算等全过程监督，监督方式逐步转为群众监督。

（三）细化预算收支分类科目，统一农村生活污水治理财政支出预算编制标准和办法

根据财务预算的编制过程的“两上两下”原则，在编制农村生活污水治理中长期财政专项资金支出规划时，需要详细测算资金需求、来源等内容。

一是细化政府预算收支分类科目。建议在政府收支分类科目下的211 项“节能环境保护”大类下单设“农村环境保护”子级科目，甚至可以细化到各类与农村环境保护相关的项目，例如农村生活污水治理。或在213 项“农林水支出”下的“农业农村”子级科目单设“农村生活污水”，直观地反映出各级财政投入情况，做好统计与分析，确保地方财政支出真正地用于农村生活污水治理项目，更好地满足需求，支撑项目的运行。

二是统一专项资金预算编制标准和办法。细化项目支出预算中的基本要素、实施年限、专项说明等内容，甚至可以细化到具体实施单位，落实长效管养经费，保证预算批复后能够及时执行。科学测算好运维资金需求，将农村生活污水治理财政专项资金运维保障机制分为两大类，一类是省本级专项资金，将省级专项资金编入部门预算，细化到具体项目和实施部门；另一类是省对市县转移支付资金，将省对市县转移支付资金编入转移支付预算，采用因素法进行计算。这两类专项资金要严格区分，并以大专项＋任务清单的方式进行分配和管理，实现专项资金、任务清单和绩效目标同步下达。另外，还应当完善项目预算评审制度，贯穿项目的全过程，将评审结果作为项目入库、申报和调整的重要依据。例如，对资金数额较大的农村生活污水治理项目的财政专项资金预算编制，邀请技术专家和财务专家对项目计划逐一评审论证，发现设计不规范、资金测算不合理的计划，一律不予批准备案。

（四）理顺中央与地方事权范围，完善农村生活污水处理设施的运行维护资金支出法律制度

萨缪尔森认为，消费上的非排他性是判断公共物品的主要标准。奥斯特罗姆夫妇提出的公共经济观中提出“使用消费共用性”和“排他性”决定了公益物品性质。[11]因此，农村生活污水治理更接近于公共物品和私人物品之间的混合物品，且具有强烈的外部性。[11]综合考虑农村生态环境保护的收益性、层次性、外部性原则，理顺各级政府的支出责任，对农村生活污水治理这种地方性特征比较强的项目意义重大。

一是科学理顺各级政府的事权范围。根据财政法中财政分权基本原则要求，“一级政府，一级事权，一级财权，一级责任”。[12]按照省级人民政府统筹，市县乡各级政府根据外部性和层次性大小来合理分配责任承担，建立合理的财力匹配机制，将具体责任落实到各级政府部门，中央可以在财政政策上给予一定的激励与指导。建议农村生活污水治理在责任划分上实行中央指导、省级负总责、县级抓落实的制度，在投入上实行中央与地方共同分担的形式。

二是改进财政转移支付机制。中央应当合理测算各地区农村生态环境保护的资金需求，按照财力与事权相匹配原则进行支持。农村生活污水治理属于地方政府事务，如果地方财政自有资金无法满足，中央原则上要通过一般性转移支付给予补助，所以应当强化中央财政对农村生活污水处理设施建设项目的转移支付支持力度，调整完善转移支付计算公式，提高转移支付系数；各级政府也可以争取更多的国家扶持资金或者地方建立农村生活污水处理设施运维专项资金，用于对正常运行设施的运维奖补和非正常运行设施的优化改造提升。

三是探索将农村生活污水处理设施的电价纳入农业用电价格范畴。制约农村生活污水处理设施无法正常运行维护的重要因素是用电价格高。目前农村生活污水处理设施的用电是执行工业用电价格，单价约为1.025 元／度（峰时段），它相较于现行的居民用电单价高出了10%-30%，以日处理量30 吨的农村污水处理设施为例，它的月处理量为900 吨，年处理量为10800 吨，每个月的用电量按900-1300 度来计算，每年电费是11070-15990 元。参考住建部公布的数据，我国2020 年全年农村生活污水排放量达337.1 亿立方米，初步测算出每年电费约为340 亿元，这笔运维费用对于地方政府来说是一笔大数额资金，但是如果实行农业生产用电的价格（以广西为例是0.4925 元／度），则每年可以节省约180 亿元，所以可以探索执行农业用电价格标准，在有条件的地方将其电价纳入农业灌溉电价标准执行。

（五）实行跟踪管理，健全农村生活污水治理财政专项资金绩效考核评价体系

树立预算绩效管理理念，构建以结果为导向的激励与约束并重机制，设计量化财政专项资金的指标体系，指标内容主要以专项资金使用的效果性及合规性、资金预算执行到位率及群众满意度等方面构成，将指标内容纳入市县乡三级政府的年度绩效目标管理考核标准中，考评的最终结果会与部门的预算、个人的奖惩、职位的升降挂钩。在绩效考评中做得好、反映好的项目，可以在下一年度资金安排上给予相应的倾斜，对相关的工作人员予以嘉奖；对于没有达标、管理混乱的项目可以适当地缩减下一年度的财政专项资金预算，对相关的工作人员适当扣减绩效奖金。如此，使得各方能够增强财政专项资金的使用管理意识，保证支出使用的成效。