推动构建预防未成年人犯罪工作新格局——《广东省预防未成年人犯罪条例》解读

柯旭 王戈 刘夏子

预防未成年人犯罪，是保护未成年人健康成长的底线要求，是贯彻落实省委“1310”具体部署中法治广东平安广东建设的一项重要工作，关系亿万家庭的幸福安宁和社会和谐稳定。党的十八大以来，习近平总书记多次就未成年人保护和预防未成年人犯罪工作作出重要指示批示，强调要加强青少年法治教育，坚持法治教育从娃娃抓起，不断增强青少年的规则意识；推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度。省人大常委会全面深入学习贯彻习近平总书记重要讲话和重要指示精神，总结近年我省预防未成年人犯罪工作的有效经验做法，对《广东省预防未成年人犯罪条例》进行修订，着力疏通我省预防未成年人违法犯罪工作堵点、卡点，激发社会多元主体在预防未成年人犯罪治理的参与活力，构建系统预防未成年人犯罪工作新格局。条例于2023年9月27日经省十四届人大常委会第五次会议审议通过，于2023年11月1日起施行。条例直面我省预防未成年人犯罪工作的新问题、新挑战，突出鲜明地方特色，符合我省实际需求和时代特点，必将为预防未成年人犯罪工作提供有力法治保障。

完善预防未成年人犯罪工作机制 系统构建综合治理工作格局

综合治理是党和国家关于创新社会治理的新理念、新思想，是加强基层治理体系和治理能力现代化建设的工作要求之一。省人大常委会落实《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》关于预防未成年人犯罪综合治理的要求，进一步压实各方责任，完善预防未成年人犯罪工作协调机制和跨区域协作机制，推动形成预防未成年人犯罪工作合力。

一是压实政府综合治理的各项工作职责。为明晰政府责任，理顺政府不同层级、不同部门职责边界，条例第三条规定各级人民政府应当推动建立健全预防未成年人犯罪综合治理工作机制，加强城乡社区预防未成年人犯罪能力建设。第四条明确了各级人民政府在预防未成年人犯罪工作中的职责，主要包括：制定预防未成年人犯罪工作规划，组织有关部门、人民团体和社会组织开展预防未成年人犯罪工作，为预防未成年人犯罪工作提供政策支持和经费保障，对实施预防未成年人犯罪相关法律、法规、规划的情况进行检查，对预防未成年人犯罪工作有显著成绩的组织和个人给予表彰和奖励等。同时，还对公安、教育、民政、人力资源社会保障、文化和旅游、市场监督管理、网信、卫生健康、新闻出版、电影、广播电视、司法行政、通信管理等部门根据各自职责做好预防未成年人犯罪工作作了规定。

二是完善预防未成年人犯罪工作协调机制。预防未成年人犯罪工作是一个系统工程，需要由政府及其有关部门、司法机关、人民团体等多个方面协调配合、形成合力、共同推进。为强化预防未成年人犯罪工作的统筹协调，条例第五条规定县级以上人民政府建立由人民政府有关部门、人民检察院、人民法院、共产主义青年团、妇女联合会、关心下一代工作委员会等单位组成的预防未成年人犯罪工作协调机制，支持、督促各有关部门依法履行预防未成年人犯罪工作职责，及时协调、解决预防未成年人犯罪工作中的重大问题。

三是健全跨区域协作工作机制。为进一步完善我省未成年人犯罪防控体系，深化与港澳地区工作交流与合作，增强未成年人犯罪防控的整体性、协同性、精准性，条例贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》关于深化社会治理合作要求，第六条规定省人民政府应当推动建立粤港澳预防未成年人犯罪工作协作机制，建立健全省内跨行政区域的预防未成年人犯罪工作联动机制，加强预防未成年人犯罪工作的交流与合作。

完善共建共治共享的社会预防支持体系 全方位提升预防未成年人犯罪工作的支持与保障

预防未成年人犯罪，是全社会的共同责任。省人大常委会贯彻中央关于共建共治共享的社会治理理念，专门增加“预防支持体系”一章，着力于推动构建多元社会治理主体共同参与的支持体系，充分发挥社会协同作用，完善基层预防网络，提供科学、规范的专业服务，推动提升预防未成年人犯罪工作的支持与保障。

一是明确预防支持体系建设职责和方式。为加强预防未成年人犯罪社会支持体系建设，条例第九条规定县级以上人民政府、人民检察院、人民法院应当加强预防未成年人犯罪工作支持体系建设，培育、引导和规范有关社会组织、社会工作者参与预防未成年人犯罪工作；规定共产主义青年团、妇女联合会等有关社会组织的加强预防支持体系建设；明确有关部门和单位根据工作需要，可以通过政府购买服务等方式，委托专业服务机构开展预防未成年人犯罪的宣传教育、家庭教育指导、心理辅导和司法社会服务等工作。

二是加强预防未成年人犯罪工作的信息化保障。为提升预防未成年人犯罪工作的智能化、信息化、数字化水平，条例第十条规定各级人民政府应当推动预防未成年人犯罪工作信息化建设，组织有关部门建立预防未成年人犯罪工作信息共享和犯罪预警机制。

三是加强对未成年人警务、检察、审判、执行等工作的社会支持。为推动预防犯罪社会支持的专业化、职业化、社会化力量建设，条例第十一条规定公安、民政、司法行政、人力资源社会保障等有关部门、人民检察院、人民法院以及共产主义青年团、妇女联合会等人民团体应当根据预防未成年人犯罪工作需要，加强未成年人司法社会工作专业人才、志愿者服务队伍建设，健全未成年人司法社会工作业务培训、薪酬保障、考核评估、表彰奖励等机制，加强对未成年人警务、检察、审判、执行等工作的社会支持。

四是加强城乡社区预防未成年人犯罪能力建设。基层治理与支持是预防未成年人犯罪社会支持体系的重要基石。为进一步提升基层预防未成年人犯罪工作的能力，条例第十二条规定乡镇人民政府、街道办事处应当统筹辖区内的社区服务中心、党群服务中心、新时代文明实践中心、青少年活动中心、法治教育实践基地、企业事业单位等资源，设置至少一处预防未成年人犯罪服务站点。

五是加强预防未成年人网络犯罪工作的支持力度。网络犯罪是预防未成年人犯罪工作面临的新问题。据最高人民检察院及我省关于未成年人涉嫌网络犯罪相关数据，当前未成年人涉嫌利用电信网络实施犯罪、利用电信网络实施诈骗、帮助信息网络犯罪活动呈现上升态势。为预防未成年人实施信息网络犯罪，避免其成为信息网络犯罪活动的“工具人”，条例第十三条规定网信、新闻出版、教育、公安、人力资源社会保障、文化和旅游、卫生健康、市场监督管理、广播电视、电影、通信管理等有关部门应当依据各自职责做好预防未成年人网络犯罪相关工作，宣传普及预防非法利用信息网络罪、帮助信息网络犯罪活动罪等方面的知识，依法查处涉未成年人网络违法犯罪行为。

六是加强统一便捷高效的预防未成年人犯罪平台建设。为进一步发挥12355青少年综合服务平台在预防未成年人犯罪中的积极作用，条例第十四条规定12355青少年综合服务平台受理可能涉及未成年人犯罪的咨询与求助，建立健全分级分类处置的协调工作机制、结果评估制度、个案转介机制与问题报告机制等，并鼓励和支持国家机关、人民团体、社会组织、企业事业单位以及社会工作者、心理咨询师、律师等通过12355青少年综合服务平台提供预防未成年人违法犯罪方面的咨询、帮助。第十五条还规定各级人民政府有关部门应当在街道、集市、机场、码头、车站等公共场所提供救助保护机构的地点、电话，以及12355青少年综合服务平台电话、未成年人维权服务电话、报警电话等信息。

系统推动预防犯罪的教育工作 不断增强青少年的规则意识

省人大常委会贯彻落实《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》“立足于教育和保护未成年人相结合”的要求，规范完善预防未成年人犯罪教育体系，聚焦预防犯罪教育的重点对象，加强相关职责主体预防犯罪教育工作的协作，着力健全预防未成年人犯罪的教育体系与机制。

一是明确政府及相关部门预防犯罪教育的职责。条例第十六条规定各级人民政府应当指导预防未成年人犯罪教育工作，健全家庭学校社会协同教育机制。同时规定预防未成年人犯罪法治宣传教育，实行国家机关谁主管谁负责、谁执法谁普法、谁服务谁普法责任制，要求各级人民政府、人民检察院、人民法院应当结合各自职责，加强对未成年人的法治宣传教育。

二是强化家庭预防犯罪教育责任。为加强家庭教育，条例第十七条规定未成年人的父母或者其他监护人对未成年人的预防犯罪教育责任，共同生活的具有完全民事行为能力的其他成年家庭成员应当协助和配合未成年人的父母或者其他监护人实施家庭教育，并从树立良好家风、关注未成年人的生理、心理状况和情感需求、培养未成年人的法治意识和是非观念等方面对家庭教育作了细化规定。第二十条还对父母或者其他监护人不得以恐吓、遗弃等方式教育未成年人，不得对未成年人实施家庭暴力、让未成年人目睹家庭暴力，父母或者其他监护人不得强迫、放任未成年人辍学务工、务农、经商，不得强迫、放任未成年人卖艺、乞讨或者从事违法活动作了规定。为加强对重点人群家庭教育的指导和支持，条例第十八条规定教育行政部门、妇女联合会应当采取有针对性的措施，为留守未成年人家庭、困境未成年人家庭、遭受家庭暴力或者违法犯罪侵害的未成年人家庭、离异或者单亲的未成年人家庭等实施家庭教育提供服务，引导父母或者其他监护人积极关注未成年人身心健康状况、加强亲情关爱。

三是强化学校预防犯罪教育工作。为强化责任落实，条例第二十一条规定教育行政部门应当将学校开展预防未成年人犯罪教育工作纳入年度考核内容和综合考评体系，将预防未成年人犯罪的相关法律知识和心理学知识纳入教师继续教育内容，规定学校应当将预防未成年人犯罪教育纳入学校日常教育管理工作。为加强法治教育，条例第二十二条、第二十五条对法治实践教育，法治副校长与校外法治辅导员作了规定，明确要求学校每学期应当组织不少于五个课时的法治讲座，并结合工作实际组织开展法治实践教育，教育行政部门应当会同公安机关、人民检察院、人民法院、司法行政部门建立法治副校长、校外法治辅导员人员库，建立健全法治副校长、校外法治辅导员的工作评价、考核、激励机制。为加强学生欺凌综合治理，第二十四条对建立健全学生欺凌防控制度，将学生欺凌综合治理工作情况纳入学校年度考核内容作了规定。条例还规定社会与学校的交流与合作要求，第二十一条第四款鼓励和支持学校聘请社会工作者长期或者定期进驻学校协助开展相关工作。第二十八条第二款规定专门学校、未成年犯管教所可以根据实际情况，在场所内组织开展体验式法治宣传教育活动，为有需要的学校提供法治宣传教育师资内容。

四是突出对重点问题的专项预防教育。找准未成年人犯罪的行为原因与形成机制，明确预防未成年人犯罪教育的重点导向，是提高预防未成年人犯罪教育质效的关键。为防止未成年人在网络中接触有害信息，条例第二十六条规定未成年人的父母或者其他监护人、学校对未成年人合理适用网络的教育内容，并规定网信部门应当指导推动网站平台加强未成年人模式建设，提供有效识别违法信息、可能影响未成年人身心健康的信息以及预防未成年人沉迷网络等功能。为防止未成年人吸食、注射毒品或者进行其他涉及毒品的违法犯罪活动，条例第二十七条规定未成年人的父母或者他监护人、学校对未成年人进行毒品危害教育，并要求公安机关会同教育行政、司法行政、卫生健康、财政等部门建立学校、社区和家庭禁毒教育衔接机制，指导开展针对未成年人的禁毒知识宣传和毒品犯罪预防教育，提高未成年人自觉抵制毒品的意识和能力。针对未成年人心理问题低龄化现象，尤其是为了帮助未成年人解决青春期遇到的生理、心理问题，条例第二十三条规定学校应当建立健全学生心理健康教育管理制度，建立心理健康筛查和早期干预机制，及时预防、发现和解决学生心理、行为异常问题；并规定学校和未成年人的父母或者其他监护人应当根据未成年人身心发展特点，进行青春期教育和生命教育。

坚持分级预防、干预和矫治 着力打造罪错未成年人分级处置的法治环境

省人大常委会落实未成年人犯罪法关于“分级预防、干预和矫治”的要求，根据未成年人违法犯罪行为的发生规律，针对不良行为、严重不良行为、犯罪行为有针对性地制定相关干预、矫治措施，充分体现分级处置的理念。

一是加强对不良行为的干预。为加强未成年人非医疗目的滥用药物的防控，条例第三十条在未成年人犯罪法关于不良行为的定义的基础上，明确“非医疗目的滥用药物”属于不良行为。为强化家庭干预，条例第三十一条规定未成年人的父母或者其他监护人发现未成年人有不良行为的，应当及时制止并加强管教；在干预未成年人不良行为时遇到困难的，可以向有关国家机关、学校、居民委员会、村民委员会或者有关社会组织等寻求帮助。为强化社会干预，条例第三十二条对学校的干预职责和管理教育措施作了规定，第三十三条对居民委员会、村民委员会的相关干预职责作了规定，第三十四、三十五条就学校、公安机关、公共场所管理机构对夜不归宿、离家出走或者流落街头的未成年人的相关干预和保护义务作了规定。为净化未成年人成长的社会环境，避免未成年人沾染不良行为，条例第三十七条至第四十条分别规定学校周边治安的管理要求，未成年人不宜进入的场所与学校的空间距离要求以及营业限制规范，经营场所烟酒销售限制与警示等内容。

二是强化对严重不良行为的矫治。条例第五章对严重不良行为的界定，教唆、胁迫、引诱未成年人实施严重不良行为的处理，公安机关矫治教育措施等内容作了规定，并针对我省专门教育中存在的问题重点对专门教育重点作出规范。为加强专门学校的建设与管理，条例第四十四条规定省人民政府将专门教育发展和专门学校建设纳入经济社会发展规划，统筹专门学校规划布局和建设；县级以上人民政府根据国家和省有关规定设置专门学校，并要求专门学校实行男女学生分班管理，女生班级应当至少配备一名女性班主任。条例第四十九条规定县级以上人民政府可以探索义务教育、职业教育贯通的专门学校建设模式，要求专门学校对接受专门教育的未成年人分级分类进行教育和矫治，有针对性地开展思想道德教育、法治教育、心理健康教育，并可以根据未成年人的实际情况开展职业教育等。为明确专门学校招生范围，第四十四条第四款规定专门学校的学生来源不受户籍限制。为解决困难学生专门教育学费问题，第四十四条第三款规定县级以上人民政府落实学生资助政策，对专门学校符合条件的学生按规定予以资助，并鼓励慈善组织等对专门学校的学生提供资助。为提升专门学校专门教育水平，第四十五条规定了专门学校教师职称评审、岗位聘用、奖励激励等相关保障机制。

三是强化对违反刑法相关行为的专门矫治教育。专门矫治教育是经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关决定，对实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的未成年人实施的保护处分措施。根据我省未成年人矫治教育实践需求，条例第四十八条规定省人民政府应当结合本地实际情况，至少确定一所专门学校，按照分校区、分班级等方式设置专门场所实行闭环管理，对经专门教育指导委员会评估同意、教育行政部门会同公安机关决定应实施专门矫治教育的未成年人进行专门矫治教育，并规定公安机关、司法行政、教育行政、财政等部门应当完善专门矫治教育的学生管理、师资配备、经费保障等制度。

推进罪错未成年人教育感化挽救工作 健全再犯预防综合支持体系

对未成年人重新犯罪的预防是对犯罪未成年人适用的特殊预防措施。省人大常委会坚持实行教育、感化、挽救的方针，落实教育为主、惩罚为辅的要求，通过修改条例进一步维护犯罪未成年人合法权益，加强安置帮教和社会观护，着力为促进罪错未成年人再社会化提供法治保障。

一是注重司法活动中的教育感化。未成年人心理、行为具有较大的可塑性，针对罪错未成年人应当适用教育和保护相结合的理念。对此，条例第五十四条规定公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人刑事案件，应当根据未成年人的生理、心理特点和犯罪的情况，有针对性地进行法治教育；第五十五条规定拘留所、看守所和未成年犯管教所应当将未成年人与成年人分别关押、管理和教育；拘留所、看守所应当对被羁押的未成年人进行法治教育和提供必要的心理辅导；未成年犯管教所根据未成年人身心发育的特点，开展思想、法律、文化和职业教育，并提供必要的心理辅导和心理矫治。第五十六条规定，司法行政部门应当对接受社区矫正的未成年人实行分类管理、个性化教育，采取与其身心发育相适应的矫治措施。

二是注重维护犯罪未成年人合法权益。尊重未成年人人格尊严，保护未成年人的名誉权、隐私权和个人信息等合法权益是开展预防未成年人犯罪工作的基本要求。为保护犯罪未成年人的合法权利，条例第五十八条细化了犯罪记录封存制度，规定未成年人的犯罪记录依法被封存的，依法进行查询的单位和个人应当对相关记录信息予以保密，不得进行公开引用；相关经办人和查询人应当依法签订保密协议。同时明确未成年人接受专门矫治教育、专门教育的记录，以及被行政处罚、采取刑事强制措施、不起诉的记录也适用相关规定。第五十五条规定未成年犯管教所应当尊重未成年人的人格尊严，维护其合法权利。

三是注重推动犯罪未成年人复归社会。条例第八条规定接受专门教育、专门矫治教育、社区矫正、社会观护，被采取戒毒措施，刑满释放的未成年人，在复学、升学、就业等方面依法享有与其他未成年人同等的权利，任何单位和个人不得歧视。第五十七条规定教育行政、人力资源社会保障部门应当采取有针对性的措施，加强对刑满释放、结束专门矫治教育或者强制隔离戒毒等未成年人的职业指导和技能培训，帮助、引导其复学、就业。第五十九条规定未成年人的父母或者其他监护人、学校、居民委员会、村民委员会应当协助司法机关以及有关部门做好接受社区矫正、刑满释放的未成年人的安置帮教工作。第六十条建立社会观护制度，对公安机关、人民检察院、人民法院依法开展未成年人社会观护工作、建立社会观护基地等作出规定。