多边机制下的传统医药合作现状、特点与挑战

孙一诺 张雨阳 王宗斌 刘佐坤 黄旸木

1.北京大学公共卫生学院 北京 100191 2.北京大学医学人文学院 北京 100191

传统医药(traditional medicine)指各国特有的以本国理论、信仰和经验为基础,用于预防、诊断、治疗的知识、产品、技能与实践的总和。[1]在全球传染性疾病威胁仍然存在,非传染性疾病负担不断加剧的背景下,传统医药在兼具疗效的同时,拥有可负担性较高的优势,在实现全民健康覆盖以及可持续发展目标中扮演着愈发重要的角色。[2]

作为传统医药大国,中国一直致力于推动全球传统医药合作与发展。[3]中国积极推动以中医药为载体的双边合作,目前已累计与其他国家政府、机构以及国际组织签订86项中医药合作协议。[4]与此同时,多边国际合作机制是推动传统医药合作的有效载体,全球卫生领域不同的多边机制正在推动传统医药发展方面发挥各自的作用和功能。[5]依托多边平台,中国能够有效推动本国中医药的国际化推广,同时能够与其他传统医药大国形成合力,提高区域或跨区域辐射作用,以推动全球各国传统医药领域的可持续发展。

为此,本文基于国际组织、国际合作机制公开网站政策文件,通过叙述性整合,聚焦中国参与的主要卫生合作机制,包括全球倡议(以WHO为主导的全球合作框架,“一带一路”倡议)、区域多边机制(东盟国家、中日韩卫生合作机制、上海合作组织、大次湄公河区域)、跨区域多边机制(金砖国家、中非合作论坛、二十国集团)等。梳理中国传统医药全球合作现状、特点,并分析现有机制面临的主要挑战,以期对中国加强传统医药多边合作提供论据支撑,助力中国以传统医药为抓手,参与全球卫生治理,促进全民健康覆盖。

1 多边机制下的传统医药合作现状

1.1 全球层面

在全球传统医药合作方面,世界卫生组织发挥了关键推动作用,为各成员国开展传统医药全球合作的重要磋商平台。自1969年起,世界卫生组织就将传统医药划分为规划重点[6],近年来更是通过制定世界卫生大会传统医药议程、发布传统医药标准与战略、建立传统医药中心等多种方式,推动传统医药合作,提高成员国对传统医药的重视(图1)。自1969年以来,共有15届世卫大会就传统药物研发与质量监管、传统医疗服务提供、传统药物知识产权保护等议题进行讨论,其中中国、印度、泰国等作为历次大会主要发言国,为推动决议生成发挥了关键作用。

图1 WHO传统医药相关决议、战略与行动

图2 不同国际机制传统医药合作矩阵

近年来,WHO积极推动建立传统医药合作实体与常态化合作机制。[6]2022年,首个全球范围的合作实体——全球传统医学中心在印度成立,为各成员国的传统医药研究与创新提供支持。[7]2023年首届传统医药全球峰会召开,推动各国做出政治承诺,并采取循证行动。[8]作为合作的重要推动方,世界卫生组织在传统医药领域所采取的政策与行动有助于弥合各国传统医药文化、体系与标准差异,促进不同行为体协调与合作。

“一带一路”倡议是传统医药合作另一重要全球机制。“一带一路”倡议是中国至关重要的政策部署,在2013年提出初期就将中医药以及传统医药发展作为重要合作领域,为中国开展双边及多边合作提供了桥梁与平台支持。中国相继在“一带一路”倡议框架下颁布传统医学发展计划:《中医药“一带一路”发展规划(2016—2020年)》和《推进中医药高质量融入共建“一带一路”发展规划(2021—2025年)》,明确在传统医药领域的医疗服务提供、药物研发、产业促进、医学教育等多个层面推动多边合作。多年来,“一带一路”传统医药合作也不再局限于早期的计划与纲要层面,转而向医药领域纵深发展。“一带一路”中医药发展论坛是该机制常态化对话机制,每年举行一次,自2017年首届至今已举办6届。[9]此外,中国已与相关的“一带一路”沿线国家开展了30个中医药海外中心[10],推动合作迈入全面务实阶段。

1.2 区域层面

东南亚国家联盟(Association of Southeast Asian Nations,ASEAN,以下简称“东盟”)是传统医药合作的主要区域机制之一。该区域机制于1967年成立,并以重大疫情为契机发展出中日韩—东盟(10+3)、中国—东盟(10+1)等“东盟+”的合作机制。[11]在东盟国家内部,传统医药卫生合作没有停留于软性制度层面,而是在此基础上进一步推动实质性合作。2004年,东盟国家成立了传统药物与保健品产品工作组,并通过制定系列东盟区域国家传统药物监管执行标准,推动了产品标准化发展与区域内准入,这在众多区域组织中尚属首次。[12]“东盟10+3”合作机制始于1997年,自成立至今,共9次领导人会议、8次卫生部长会议宣言将传统医药作为重点合作内容。在东盟合作框架下,中国与东盟国家间的传统药物合作逐渐从间接模式过渡到“东盟10+1”直接合作。在“东盟10+1”合作中,共有4次中国—东盟领导人会议,2次中国—东盟卫生部长会议发布宣言内容涉及传统医药合作[13],2009年,中国—东盟传统医药高峰论坛成为主要常态对话机制,目前已累计召开6届。[14]在这些合作机制的促进下,中国—东盟积极推动双方在药品监管领域的实质性合作,在《中国—东盟药用植物保护技术指南》等质量标准编撰领域达成初步共识。综上,东盟形成了一系列涉及传统医药的联合宣言、声明、行动计划,推动传统药物研发与药品监管领域在区域内的发展,然而中国与东盟在该领域仍尚未形成实质性合作项目。

上海合作组织(The Shanghai cooperation organ-ization,以下简称“上合组织”)是在传统医药合作方面具有丰富实质性进展的区域机制之一,于2010年成立首个合作机构“上合组织传统医学研究院”[15],后续相继建立多个合作中心与联盟,包括2012年“上合组织传统医学院国际工作小组”[15],2015年“丝绸之路经济带国家传统医学推广联盟”[16],2018年“上海合作组织医院合作联盟”[17],2022年“上海合作组织医学大学联盟”和“上合组织传统医药产业联盟”[18,19]。这些机构从多层次、多方面确保上合组织成员国传统医药合作有序进行。此外,上海合作组织传统医学论坛于2020首次召开,现已成为上合组织重要的磋商平台[20],截至目前已连续召开4届,并发布多份合作倡议[21,22]。上合组织成员国传统医药实质性合作日趋紧密,合作形式多样,但目前合作内容主要集中于传统医药医疗服务提供,其他方面仍处于起步阶段。

中日韩合作(Trilateral Cooperation Secretariat,TCS)是较早将传统医药纳入合作领域的区域合作机制之一。2007年,首届中日韩卫生部长会议即提出开展传统医药领域合作的倡议,标志着三国在传统医药领域的合作开端。[23]目前,中日韩卫生部长会议与中日韩传统医药大会是三国传统医药领域合作的主要机制。在既往16届中日韩卫生部长会议中,分别于2007年、2017年及2018年共3次提及传统医药合作,内容涵盖传统药物研发、传统医疗服务提供、传统医药教育与科研。[24]中日韩传统医药大会分别于2009年与2010年召开两届,但该会议未能按照预期持续召开。[25]此外,学术交流研讨会是该机制开展传统医药合作的特色方式,三国围绕传统药物炮制、传统医药科研等领域开展系列学术研讨会,推进三国传统医药互学互鉴,共同发展。[26]总体而言,三国通过建立会议机制、发布合作宣言、开展学术论坛等方式在传统医药方面开展合作。该区域性三边合作机制关注的主要领域在于传统医药的学术科研合作,然而此类合作大部分停留于学术交流,未能签署有效协定,实践方面尚有不足。

大湄公河次区域合作(Greater Mekong Subregion,GMS)与澜沧江—湄公河合作(以下简称“澜湄合作”)是新晋传统医药合作较为活跃的区域机制之一,由中国与柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南共同发起和建设。由于该机制的关注重点在经济领域,传统医药尚未成为历届领导人峰会与部长级会议的议题。卫生合作工作组是该区域传统医药合作的主要平台与机制。2019年,工作组发布《2019—2023大次湄公河区域合作战略》,提及传统医药合作内容。[27]澜湄合作则是2016年正式启动的新型次区域合作机制,与大湄公河次区域合作相同,澜湄合作外长会是该区域开展传统医药合作的主要平台。2021年,澜湄合作第六次外长会发布《关于在澜沧江—湄公河合作框架下深化传统医药合作的联合声明》,确定开始推动澜湄六国在传统医药医疗、教育、科研、产业领域的合作。[28]综上,大湄公河次区域合作与澜沧江—湄公河合作两个区域机制在传统医药领域合作仍处于起步阶段,以合作声明、计划等软性制度为主。

1.3 跨区域层面

金砖国家(BRICS,包括巴西、俄罗斯、印度、中国和南非)是传统医药合作最紧密的区域机制之一。金砖国家于2010年正式成立,2011年将卫生纳入主要合作领域。2016年,传统医药首次成为金砖国家领导人峰会与卫生部长会议的讨论议题,并被纳入重点合作领域。自此,金砖国家通过发布合作宣言、召开合作论坛、建立合作中心与委员会等方式在传统医药领域开展系列合作。金砖国家领导人会议、金砖国家卫生部长会议、金砖国家传统医药高级别会议是该机制在传统医药领域重要合作平台。在既往12届领导人峰会与11届卫生部长会议中,分别有3届峰会与4届卫生部长会议宣言,提出在传统医学领域开展传统医疗服务提供、传统药物研发与药品监管、传统医药教育等多个层面的合作。[29]截至目前,金砖国家传统医药高级别会议分别在2017年、2021年、2022年召开并发布合作联合宣言。[30,31]此外,金砖国家积极推动传统医药领域实质性合作,金砖国家健康医疗国际合作委员会(简称“金健委”)与金砖国家传统医学培训中心于2018年和2022年相继成立。持有金健委《传统医学医师资格证书》的医师可以在金砖国家及“一带一路”成员国进行传统医药诊疗活动[32],为传统医药从业人员提供便利。金砖国家在传统医疗服务领域已取得了令人瞩目的成绩,但在传统药物研发与监管等领域目前还缺乏实质性进展。作为传统医药大国,中国和印度拥有丰富传统医药资源,在金砖国家合作中发挥重要辐射作用。该机制将于2024年1月1日正式扩员至11国,更多国家的加入也将使得金砖国家在传统医药领域扮演的角色愈加重要。

中非合作论坛是较早在传统医药领域开展合作的跨区域机制之一。中非合作论坛成立于2000年,2002年双方即召开了“中非传统医药论坛会议”并通过《中非传统医药发展与合作行动纲领》。中非合作论坛部长级会议是双方在中医药领域的主要合作机制。在既往8届中非部长级会议中,共4届制定的行动计划涉及传统医药合作内容。[33]2023年,首届中非中医药国际合作论坛召开,该论坛以“深化中医药合作,助力人类卫生健康共同体建设”为主题,自此该论坛成为双方在中医药合作方面的另一重要机制。[34]中非合作论坛通过发布合作宣言、制定行动计划、召开合作论坛等方式在传统药物研发、产业合作等领域开展合作,然而该多边合作机制实质性合作进展较慢。在传统药物研发方面,中国政府曾在2018年与2021年强调“支持中非双方开展药品医疗器械监管合作”,推动中国企业与非洲合作提高医药产品研发能力与可及性。目前中国企业逐步参与到非洲传统医药研发与本地化生产等方面,尤其是以青蒿素为代表的系列传统抗疟药物合作。但中非之间在传统医学领域尚未形成有效与成熟的区域合作框架或协定。[35]

二十国集团(Group of 20,G20)是兼有发达国家和发展中国家的跨区域合作机制,近年来开始关注各成员国传统医药领域的合作。G20领导人会议与卫生部长会议是发布合作宣言的主要机制。2018年,G20领导人会议与卫生部长会议宣言首次提及传统医药合作,尤其关注传统医药质量监管。[36]2023年,G20卫生部长会议也作为首届WHO传统医药全球峰会的补充会议同期举行,进一步扩大了传统医药政治承诺影响范围。[7]目前,G20主要通过发布合作宣言的方式促进各成员国在传统医疗服务提供、传统医药法规体系建设等方面的合作。然而,G20虽涉及传统医药合作领域广泛,国家数量众多,但至今仍然缺乏硬性的合作框架和协定,也尚未形成有关传统医药的专门委员会和机构,仍需进一步推进实质性合作。

综上,目前开展传统医药国际合作的主要机制包括:(1)全球倡议,即以WHO为主导的全球合作框架和“一带一路”倡议;(2)区域多边机制,包括东盟国家、中日韩卫生合作机制、上海合作组织、大湄公河次区域等;(3)跨区域多边机制,包括金砖国家、中非合作论坛、二十国集团等;其中,WHO在推动全球传统医药国际合作中发挥重要主导作用,而“一带一路”倡议开始较晚,其影响力与辐射作用有待进一步提高。中非合作论坛是最早开始传统医药国际合作的多边机制,其他多边机制在2007年后陆续开展合作。上合组织、金砖国家在推动传统医药实质性合作方面取得较大进展。在合作内容方面,中非合作论坛与中国—东盟国家重点关注传统药物研发,上海合作组织重点关注传统医疗服务提供,其他机制则无明确优先合作领域。

表1 不同国际机制下传统医药合作情况

2 不同国际机制下传统医药国际合作的特点与挑战

2.1 国际合作机制众多,但未能形成有效合力

不同层面的多边国际合作机制逐渐成为推动传统医药国际合作的重要载体。在众多机制中,中国能够发挥金砖国家集团、中国—东盟、中非合作论坛、上合组织等区域及跨区域机制传统医药合作力度明显增强,且中国能够凭借相对优势积极引导合作的进程与方向。然而,尽管诸多国际机制参与合作中,随着机制与行为体数量的逐渐增多,传统医药国际合作协调机制呈现出碎片化趋势,这也是当前众多领域全球卫生合作面临的一大症结。[37]主要表现为部分国际合作机制,如G20等,国家数量众多,内部合作主导权不明确,在传统医药领域相对具有影响力的中国、印度等尚未发挥有效议程引导和设置作用,在一定程度上制约了该机制传统医药合作。[38]另一方面,在世界卫生大会等全球平台,各国仍呈现“各自为战”的特点,鲜见全球或区域统一行动形成合力共同推动传统医药发展。[5]

2.2 合作内容不断丰富拓展,但优先领域有待进一步聚焦

随着不同机制下传统医药国际合作的不断发展,合作内容逐步扩展丰富。然而,多数机制在卫生合作框架下仅将传统医药作为大的领域纳入合作范围,但没有从需求出发设置优先重点,未提及优先合作领域,且缺乏具体规划,不利于下一步形成聚焦于某一具体内容的制度化、常态化合作。在众多机制中,仅东盟与上合组织分别将传统药物研发与传统医疗服务作为各自机制合作重点。不同机制成员国传统医药发展现状、需求与特色不尽相同,所以亟需结合不同机制特点,形成聚焦于某一特色领域的多边合作,这有利于推动机制及成员国传统医药可持续发展。

2.3 合作以软性制度为主,但难以产生持续的实质性成效

目前,不同机制下传统医药领域的国际合作形式以会议、合作声明、合作宣言、合作计划等软性制度为主,该类合作缺乏约束性、制度化的合作条款,难以产生持续的实质性成效。多数合作机制依托领导人会议或卫生部长会议开展,虽然金砖国家、中国—东盟、中日韩、中非合作论坛等机制构建了传统医疗领域专门会议机制,但部分未能按照预期持续开展,甚至已停止。在众多合作机制中,仅金砖国家与上合组织尝试建立合作中心或联盟,推动实质性合作项目。这可能由于合作起步较晚、经费投入不足、协调机制不完善等原因造成。在一定程度上,各国传统医药存在明显差异,可持续且可操作的合作项目恰好是传统医药国际合作互鉴的关键。因此,推动各机制宏观层面的合作计划落实,需要微观层面实质性合作项目的开展。如何针对不同机制国家特点,在适宜领域开展长效有效的硬性合作是当前推动传统医药合作的主要挑战。

3 中国推动传统医药国际合作的建议

3.1 在现有国际合作机制下完善话语体系,推动各机制在传统医药领域形成合力

中国在传统医药领域拥有丰富经验,应继续加强中国在传统医药领域的国际话语权。全球倡议、跨区域多边机制和区域多边机制是中国在传统医药领域分享实际经验、展现卫生实力、发挥国际影响力,最终提升全球卫生治理能力的重要平台。金砖国家、东盟国家、上合组织等是当前传统医药合作领域的关键机制。相关领域的政府管理者及技术人员应持续密切追踪这些机制下传统医药领域合作的变化和趋势,在各机制领导人会议以及卫生部长会议等多边平台积极参与议程设置和议题磋商。此外,在世卫大会等全球平台,中国可参与推动各机制就传统医药相关议题发出共同声音,形成合力在全球发挥关键辐射作用。

3.2 积极引领和推动设置不同合作机制下传统医药合作的优先领域

当前,多数合作机制仅将传统医药作为整体纳入优先领域之一,缺乏进一步细化的合作范畴,造成工作重点难以聚焦,不利于传统医药的务实合作。参与合作机制的各国国情与传统医药发展状况存在一定差异,为更好地推动主要多边机制识别重点优先领域,中国应深入了解和掌握不同机制下各国传统医药管理体制及合作需求,根据各国不同特点确定合作优先事项和卫生合作策略。如鉴于金砖各国传统药物资源丰富,特别是印度、南非在传统药物应用方面经验丰富,未来可将传统药物研发与监管设置成为该跨区域机制传统医药的优先合作重点。中国可积极推动金砖国家传统药物监管标准一体化建设,为未来实现金砖国家间传统药物产品互认奠定必要基础。

3.3 加强对WHO和重要多边机制的支持,推动实质性传统医药多边合作

当前,WHO已在印度成立全球传统医学中心,进一步促进全球传统医学发展。我国应积极探索在此新模式下深度参与全球传统医药话语体系构建的新策略。中国亦可借助传统医药优势资源,有重点的为不同多边机制提供资源和技术支持。如在上合组织医院合作联盟内,中方中医医院可积极推动与外方医院就中医、针灸开展合作研究项目,实现资源与技术共享,提高优质医疗服务可及性。针对关注传统药物研发,但尚未推动实质性合作的中国—东盟、中非合作论坛等机制,中国可进一步发挥引导作用,推动《中国—东盟药用植物保护技术指南》和《中国—非洲传统医药研发与本地化生产》等合作规划落实,并积极推动区域及跨区域机制传统药物标准和指南标准化建设。

4 结语

当前,不同国际合作机制在传统医药领域合作日趋完善,但面临合作深度不足、优先领域有待进一步聚焦、实质性合作推进乏力等系列挑战。为有效推动全球传统医药合作,中国作为主导力量,应在现有国际合作机制下完善话语体系,推动机制在传统医药领域形成合力;积极引领和推动设置不同合作机制下传统医药合作的优先领域;加强对世界卫生组织和重要多边机制的支持,推动实质性传统医药多边合作。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突。