对完善水库移民监督管理工作的几点思考

王昱淇，曹良兵

（水利部移民管理咨询中心，湖北 宜昌 443000）

《移民条例》等水库移民政策为做好大中型水库建设征地补偿安置和移民后期扶持工作提供了重要的法律依据，兼顾了国家、集体和移民各方权益，保障了水利水电工程建设顺利进行和社会稳定。随着社会的发展，移民安置和后扶工作在实践中逐渐出现了一些新情况、新问题，地方政府、建设单位、设计单位等利益相关方对进一步完善移民政策的呼声越来越高。本文从移民安置、后扶工作实际出发，结合水库移民监督管理工作面临的新形势、新情况，进一步厘清中央和地方、地方各级政府和项目法人等各方的监督管理责任，界定稽察、审计、监督评估、绩效评估等监管方式的主要任务、工作权限和职责划分，力求构建统一、协调的工作机制，提出各方加强监督的管理内容和措施建议，为移民政策完善提供参考。

1 《移民条例》监督管理内容的指导作用

（1）促进水库移民监督管理认识再深化。《移民条例》把加强监督管理工作摆在了更加突出的位置，要求对移民安置和后扶实行全过程监督管理，对水库移民监督管理的各方面作出了详细规定。保障了水库移民大政方针的有效贯彻执行，保障了水库移民群众的生活生产需要。

（2）促进水库移民监督管理工作稳步推进。过去由于移民工作监督管理责任不明确、制度不完善、机制不健全等，监督管理存在明显弱项，损害广大移民利益、违反资金和项目管理规定的行为屡禁不止。《移民条例》为监督管理工作提供了重要依据，为确保移民政策法规有效落实、移民资金安全使用、移民村组从扶持项目受益、库区和安置区社会稳定发挥了重要的作用。

（3）促进监督管理全过程化。监督管理贯穿于移民安置前期、搬迁安置到后扶的各个阶段，通过对移民安置和后扶全程监督管理，能够及时发现和纠正项目前期、实施和资金使用管理等方面存在的问题，切实保证水库移民工作质量，保障移民资金的使用安全，有效减少了移民工作中的违规违纪违法行为，维护了党和政府的形象。

（4）促进监督管理责任具体化。水库移民监督管理工作的主体多样，监管内容明确规定了移民工作主体在移民工作中的相应责任，强调了地方政府属地管理的责任，形成了从中央到地方各负其责的监督管理网络，构建了层层监管的责任体系，各级政府监管职、责、权相统一，为实现水库移民监管提供了有效支撑。

2 当前水库移民监督管理存在的问题及成因分析

当前我国水库移民监督管理体系总体上是不断完善的，但同时也要清楚地看到，水库移民工作进入贯彻新发展理念、构建新发展格局的阶段，迎来了新的发展机遇，现有的移民监督管理工作面临新的挑战，任务更加艰巨繁重。根据对近年来承担的水库移民工作监督管理成果的梳理分析，当前移民监督管理工作还存在制度不够完善、体制不够顺畅、机制不够健全、内容不够全面、工作不够规范以及监管力量薄弱、资金不足等短板，影响了监督作用的有效发挥。监督管理仍是水库移民工作中的明显弱项，侵害广大移民合法权益、违反项目和资金管理规定的问题还未完全杜绝。

移民监督管理工作存在上述问题背后的原因，主要与以下方面有关：一是水库移民法规政策的修订完善相对滞后。由于政策制定修改审批程序严格，导致移民相关政策的出台和移民工作的开展时间上不一致。随着移民工作实践的深入和新问题的出现，已有政策法规逐渐显示出广度不够、覆盖面不全的问题。部分省未及时制定或修订完善移民工作相关配套政策文件，监督检查尺度、标准不一，导致有法难依、违法难究、依法行政困难等问题，既影响了监督检查权威性，也无法对各地实行更有效的监督指导。二是对监督管理重要性认识不到位。一些省级移民管理机构思想认识存在偏差，没有充分认识到加强移民工作监督管理是自身职责所在，片面地理解移民工作是地方政府负责，应本着权责统一的原则把监督管理的责任压给市县政府，省级任务主要是加强宏观指导和服务，对监督管理工作未进行统筹谋划、未制定完善相关配套政策制度，对开展监督检查不积极主动，不敢较真碰硬，主体责任落实不到位。三是水库移民工作自身有其特殊性，我国水库移民工作实行政府负责制，地方各级政府既是水库移民工作实施管理者，又是受益者。因此，地方政府很难通过自身解决监督缺位的问题。

3 监督管理面临的新形势、新任务和新要求

监督管理是一项综合性强、复杂繁琐的工作，它贯穿于移民工作的全过程。根据“十四五”全国大中型水利水电工程建设形势、实施乡村振兴战略、放管服改革要求，以及中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见、中央关于统筹规范督查检查考核工作的通知等要求，水库移民政策实施监督管理工作面临新形势、新任务和新要求，有必要进一步加强监督管理工作。

新时期水库移民监督检查工作应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照水利部“三对标、一规划”专项行动部署，紧密结合水库移民工作实际，全面落实监督制度、强化水库移民工作监管。

4 完善监督管理工作的措施建议

4.1 完善监督管理工作机制

（1）完善监督评估机制。一是充分发挥第三方监督评估在完善移民安置工作程序、按时完成安置工作任务、保证移民安置工作质量等方面的“体检”作用；二是强化事中事后监管，抓好重点项目监督检查，提高问题整改质量；三是加强对各省移民安置监督评估工作开展情况的监督指导，把监督评估纳入稽察检查范围，通过通报、约谈、问责等方式加大惩处力度，推动监督评估工作规范开展，切实发挥应有作用。

（2）完善监督检查工作机制。利用大数据手段加强水库移民监督检查工作，依托水库移民信息管理系统推进“互联网+移民监管”，加强项目实施和资金走向的动态实时监管，使信息化监管成为数字“千里眼”和“顺风耳”；强化监督管理成果的运用，通过分析研判监督管理中发现的问题，找准原因，查找弱项和不足，举一反三，提出对策措施，及时修订完善水库移民监督管理的相关制度，建立长效监管机制，推动监管从单一简单的“体检”逐步向“全程防治”转变。

（3）推进全社会监督工作机制。当前移民群众参与监督移民工作事务、维护自身权益的意识不断增强。针对这一情况，一是各级移民管理机构要正确理解、认真对待、依法行政，自觉接受移民群众监督；二是由于移民工作政策性、社会性较强，批复的移民安置规划在实施时经常会发生调整变化，有的地方对此信息公开不够充分，导致移民群众信访，应改进完善移民信息公开工作，根据实际情况公开相关信息简本，给群众一个明白、还干部一个清白。

4.2 明确监督管理责任主体

建议进一步明确各级政府监督主体的事权。其中，国家层面负责顶层设计，以及跨省重点项目的监督检查；省级及以下按照属地管理负责原则，省级负责跨市州项目、市级负责跨县项目、县级负责属地内的项目监管。

责任主体需要处理好以下几个关系：一是正确处理水库移民管理机构与其他监管主体之间的关系，移民管理机构与级地方政府、与同级有关部门、上下级移民管理机构之间，都要围绕水库移民督管目标形成工作合力。二是正确处理实施监督管理与接受监督的关系。

4.3 健全完善水库移民监管工作制度

细化水库移民监管的各项规定，形成清楚高效、规范可行的制度。一是在水库移民财务和资金管理方面，重点优化完善财务预算管理、资金申请、报帐与资金拨付、用款管理等具体制度。二是在水库移民项目具体实施管理方面，制定完善立项、审批、实施和验收等管理制度，特别是制定移民后扶生产开发项目管理办法，明确产权管理、受益分配机制等。三是在项目评估方面，修订完善移民安置监督评估、后扶监测评估相关制度，进一步明确责权，规范程序，加强监管。四是在移民政务公开方面，制定移民群众参与的制度办法，建立完善的公开目录和制度，从制度上给利益相关者设计出足够的参与空间，深化优化水库移民政务公开工作。五是在廉政与反腐败建设方面，根据水库移民工作实际情况制定针对性的反腐倡廉相关制度，将反腐倡廉工作融于水库移民制度建设，融于水库移民管理工作，构建程序严密、制约有效的水库移民廉政风险防控机制。建立健全移民安置和后期扶持各方面工作相配套、各环节管理相连接、上下级之间运行相协调的监管机制。

4.4 做好对监督管理工作的统筹安排

稽察、审计、绩效评价、监测评估等监督检查工作需加强统筹调度、有所侧重。建议各类监督检查手段的工作重点应有所区别、有所侧重。如稽察的重点应突出发现主体责任落实、政策落实、规划实施、资金和项目管理中存在的问题；监测评估的重点应突出对后扶政策实施情况和效果进行跟踪监测和系统评估；绩效评价的重点应突出对中央水库移民扶持基金绩效目标实现程度及效果、存在问题等进行评价分析；审计的重点应突出对专项规划、专项方案或专项问题的资金审计。特别应加强统筹安排，避免集中扎堆，切实减轻基层单位的工作负担。

4.5 加强监督管理工作力量

（1）积极落实监督检查工作经费。目前。水利部和各省大多委托第三方机构独立开展监督检查，而第三方机构大多是市场经营主体。建议根据工作需要列足监督检查工作经费，积极协调财政部门明确该项经费从中央分配各省的水库移民后扶资金中列支，或者明确列入地方年度财政预算解决，切实解决监督管理工作的“后顾之忧”。

（2）加强监督检查队伍建设。对于移民管理机构已成为部门（如水利厅）内设处室的省份，建议明确由部门现有的监督管理处承担该项职能，或者明确移民处承担，切实解决“谁来监管”的问题。通过不断努力，健全完善移民监督管理机构，建立一支高度负责、勤勉敬业、敢于担当、能力突出、人员稳定、高质量的水库移民监督检查队伍。

（3）充分发挥社会力量。按照政府“放管服”改革的要求，移民管理机构可通过政府购买服务引入第三方机构或者依托直属技术支撑事业单位，聘请在项目法人管理、勘测规划设计、工程监理、生产开发、财务管理等方面能力突出、经验丰富的专业技术人才充实监督检查力量，承担稽察、内部审计、绩效评价、监督评估、监测评估等监督检查具体工作，并通过对这些社会服务机构强化全过程监管，切实提高监督检查工作质量和效果。