交通运输综合行政执法改革后公路养护机构路产维护工作方向分析

黎业轰

（广西壮族自治区横县公路养护中心，广西 南宁 530300）

0 引言

2018 年12 月广西开始推行交通综合行政执法机构改革，2019 年12 月进入实体划转程序，原公路路政执法大队剥离公路管理机构，人员、编制、资产等整体划转至地方交通主管部门。2020 年初，各县级交通主管部门的交通综合行政执法机构改革进入全面实施阶段，原路政管理机构整体划转至地方交通运输局后，整合成立交通行政综合执法大队，集水运管理、交通行业监管、道路运输管理、路政执法等交通行业行政权于一身，实行“局队合一”模式，将辖区内普通公路的行政处罚、行政强制、路政管理职能全部下沉至地方，实施属地管理。至此，交通行政综合执法大队全面承担地方交通行政综合执法职责和法定义务。

县级公路管理机构改革后成立公路养护中心，转变为专业公路养护机构，为公益一类事业单位，继续履行公路路产损毁索赔的工作职责，通过自治区交通运输厅授权方式，赋予公路养护机构继续履行涉路行政许可审批和行政确认职能。改革后部门行政执法权力和行政强制权全面剥离，在公路养护机构在路产维护、涉路行政许可审批方面的工作上，将不再具备行政权力强制权、处罚权，从强势执法转变为以告知和服务为主线的工作方式，面临的阻力在工作中日益凸显，这样的形势下要求公路养护机构必须全面转变思维，抛开旧思想，探索新模式。

1 改革前运行模式

在改革前，公路管理机构实行的是管养一体，2017 年《中华人民共和国公路法》开始在法律层面赋予公路管理机构负责公路养护，保障公路处于良好技术状态的养护职责，也赋予了公路管理机构可在上级交通主管部门的授权下，实施路政管理的行政职能。2011 年颁布实施的《中华人民共和国公路安全保护条例》更是直接授权公路管理机构成为路政管理行政主体，确立和强化了管养一体化的运行机制，集管养于一身，此时的公路管理机构实质上就是带有行政权力的行政类公益事业单位[1]。

管养一体模式下的公路管理机构，行政权力特别是行政强制权和处罚，给路政管理工作带来极大的便利，出现违法相对人拒不配合执法活动的情况时，可以采取强制措施排除现场阻挠，给相对人和社会起到有力的震慑作用。管养一体模式也存在一些弊端：首先，公路管理机构的路政部门在追回路产损失时，虽然执行的是省级财政、物价主管部门共同制定的公路赔偿收费标准，但是在一线执行中，从定损到理赔再到上缴都是公路管理机构路政部门的路政执法人员在操作，造成了公路管理机构是受损方和受偿方，同时也是定损方和收缴方的现实。这样的方式从客观上仍然属于既是裁判员又是运动员的概念范畴，不符合罚缴分离的原则；同时追回的路产损失上缴至省级公路主管部门，再按照比例分配进入养护、维修和运行的经费中，也不符合现行的财务预算制度要求；在赔补偿标准上，由于固定的赔偿标准不可能随着物价水平变化，截至2019 年改革前，依旧执行2006 年审定下来的赔补偿标准，存在严重的滞后性；公路路政管理部门同时承担公路超限运输治理工作，在改革前，由于公路超限运输现象较为严重，普通国省干线公路面临的超限运输压力巨大，超限运输车辆对公路、公路桥梁的损坏非常严重，所以公路路政管理部门的工作重心一直偏向公路超限运输治理工作，治超工作占据大部分执法力量，而忽略了本应该作为工作重心的路产路权维护，出现本末倒置的现象，且处罚权的集中也产生了廉政问题。

在坚持政事分开改革的大环境下，公路管理机构管养一体带有行政职能事业单位的体制，明显不符合改革的趋势和要求，将行政职能剥离公益性事业单位，行政职能划归行政机构，保留公益服务职能，从而理顺政府行政机构与事业单位之间的关系，实现行政职能回归行政机构，强化事业单位的公益属性，这是改革的必然趋势。

2 改革后面临的困难

在2020 年底，机构改革已经基本完成，公路管理机构已经完成改革，成立了公路养护机构，并为解决改革后的路产管理工作，成立路产事务科，负责对辖区内国省干线公路开展路产管理工作，此时的路产管理与改革前已经有本质上的区别，不再带有行政权力的性质[2]。由于原来的路政部门是整体划拨至地方交通主管部门的，具备丰富路政管理经验的人才已经全部脱离公路养护机构，因此，新部门的成立只能从零开始。路产事务科组建初期，新成立内设部门人员是从各科室抽调，新组建的人员对路产管理方面没有经验，也没有具体的工作指导意见，造成一线公路养护机构路产管理工作完全处于摸索状态，导致工作无从下手，处于停滞状态，部门运行步履维艰。

成立初期，若发生路产损毁案件，公路养护机构只能沿用旧的处理方式，即邀请交通综合执法大队执法人员共同进行现场勘察定损，由交通综合执法大队执法人员向相对人下发赔补偿通知书，赔偿缴纳至属地县级财政部门。由于公路养护机构执行区级财政，地方执行县直财政，收缴的路产损失进入地方财政后，由地方进行统筹，无法回归到公路养护部门，造成公路养护机构存在实际损失却无法得到赔偿，出现受偿主体错位的事实，导致受偿主体与实际损失主体脱节，这既不符合逻辑也不符合法理，然而短期内却无法改变这一现象。想冲破这一困局，打开新局面，就要改变传统的思维模式，捋清各主体之间的矛盾，从而抓住主要矛盾，解决问题。

3 路产管理的工作建议

3.1 设立具备法务和专业技术的路产管理内设部门

公路养护部门要想对所管养的公路资产进行有效管理和维护，必须先设立专门的路产管理内设部门，该部门必须同时具备法务能力和专业技术能力，并将部门定性为具备综合协调能力、法务能力和专业技术能力的综合部门，同时将部门工作职责明确为维护路产路权，办理涉路行政许可业务和单位法务工作。选用人才也必须根据部门定性进行筛选，将其逐步建设成为一个具备专业技术、法务能力、综合协调能力的综合性管理部门，负责维护养护路线的路产路权，办理涉路行政许可业务和法务工作。

3.2 选用人才应以部门定性为基础，重选拔强培养

由于改革后原路政执法部门的人才也一并划转至地方，新部门的工作人员，只能从现有人员中选用，因而路产工作人员选用应以部门定性为前提，选用具备一定专业技术、法律基础和较强综合协调能力的人才。路产管理部门是一个对外部门，工作人员时时刻刻都代表着单位形象和国家形象，既不能过于刚硬亦不能唯唯诺诺，所以筛选时应将工作人员的临场协调能力放在首位，再综合其他方面。组建后应加强对其业务能力的培训教育，严抓法律、程序、业务能力的系统培训，整体提升路产工作人员的业务水平和综合协调能力。

3.3 加强对基层路产管理工作的指导和交流

上级部门应建立有效的引导机制，加强对基层路产管理部门的指导，可以采取与专业的第三方法务机构合作的模式，根据现有的工作形势摸索出合法、高效的工作流程，并依托数据化管理模块，将交通运输厅授权的涉路许可项目材料、路产维护材料采用线上申报审批和报送的方式，该方式能够减少材料递交环节的时间耗费，进而提高审批、报送效率。上级部门应调动各基层部门间的交流，探讨其各自的工作方式，搜集各部门的优点、好的工作方法等，并进行总结和整理，形成暂行性的路产工作指导意见，下发基层以指导基层路产管理工作。

3.4 加强横向协调，捋顺与地方职能部门的权责关系

改革后行政权力下放，公路养护部门的路产管理工作面临较为尴尬的局面，各基层路产管理部门，应根据自身的实际情况，与交警、交通、保险等部门探索更为有效的工作模式，创新工作方法。加强横向协调，争取交通、交警等行政执法部门的配合是当前最有效、最直接的办法。通过横向协调捋清权责关系，明确各自职责，部门间相互配合，可使路产管理工作取得事半功倍的效果。

4 路产损失追回问题的症结和破解办法

4.1 面临的症结性问题

在实际的路产管理工作中，路产损失的追回主要面临两个症结性问题：一是受偿主体与追回执行主体的产权与事权的操作程序问题；二是受偿方式问题。要想在机构改革后追回路产损失必须先理清这两个问题，从法律层面和行政职能层面去解决这两个问题，才有可能摸索出合法合理的操作规程。

4.2 破解办法一

根据症结存在的原因，先从法理上捋清关系和逻辑，对此可从以下方面解决：

首先，明确受偿主体。根据谁养护谁受偿的原则，受偿主体应为公路养护机构。公路养护机构是唯一对公路具有养护职能的部门，从法律上讲即为路产损失的直接受损人，受损失人即应为受偿主体，所以公路养护机构应为路产损失的唯一受偿人。

其次，明确追回执行主体。在交通运输综合执法改革后，公路养护部门被定性为公益一类事业单位，已经不再具备行政职能，行政权力下放地方交通主管部门，交通行政执法职能由地方交通综合行政执法大队履行，所以追回执行主体应由地方交通综合行政执法大队承担，追回主体即为地方交通综合行政执法大队。路产损失案件发生后应由交通综合行政执法大队的交通执法人员对事故现场进行勘察和定损，并向侵害责任人出具《赔补偿通知书》，同时抄送公路养护机构作为证据进行保存，要求侵害责任人在规定的时限内履行赔偿责任，向公路养护机构缴纳路产损毁赔偿款。追回的路产损失由基层公路养护部门上解到区级公路发展中心，统一调配进入养护经费预算，并在每年的养护经费中设立路产损失维护经费，以确保对受损的路产进行及时修复，确保公路设施完善和行车安全[3]。

此时由地方交通综合行政执法大队出具的《赔补偿通知书》与改革前公路部门出具的《赔补偿通知书》有本质的区别，地方交通综合行政执法大队出具的《赔补偿通知书》以证据的形式出现，是非受偿主体的行政机构出具的证据，虽然不具备法律强制性，但当公路养护机构逾期未获得赔偿时，可以使用此证据向法院申请强制执行。这一办法真正实现了罚缴分离的原则，彻底地解决改革前既是裁判员又是运动员的弊端，同时也获得较为有力的证据，为申请法院强制执行提供了有利条件。办法虽好，但是实际操作性却不是很高，很容易出现部门协同脱节、申请法院强制执行期长等问题。

4.3 破解办法二

采用行政程序的办法进行追偿，实质上会出现追回时间无法掌控、程序长、涉及部门多和法律资质要求高等弊端，很耗费人力和物力，对于一线的路产维护工作有诸多不利。转换思维，通过协商和引入保险公司进行理赔和修复的模式也可提供参考。

实施前，公路养护部门与保险公司进行事前协商，争取保险公司的配合，确定工作机制。具体操作办法：由保险公司成立或选定专门的路产维修工程队伍，路产维修工程队伍应具备相应的施工条件和施工能力，修复效果应达到相应的公路技术规范，修复成果由公路养护中心的专业技术人员进行验收和确认。事故发生后，事故责任人报保险公司和交警部门到现场进行勘察，由交警部门确定事故责任，保险公司的勘察人员和维修工程队伍人员确定修复方案，维修发生的费用由事故责任人委托保险公司的维修工程队伍进行理赔，完成路产修复后，公路养护中心路产管理部门组织养护、工程、安全技术部门对修复设施进行验收和确认。验收通过后公路养护中心路产管理部门向保险公司提供理赔材料，由保险公司根据交警部门出具的事故责任书、损害路产情况和修复工程清单支付维修费用。

这一方法在基层公路养护中心已有实践，追偿效果较为明显，且路产维修恢复较快，对基层公路养护部门较为有利，既能追回路产损失又节省人力物力，工作效率较高。但是实施过程中也存在风险和漏洞，应引起注意，例如合伙骗保、维修质量达不到相应的技术指标、滋生廉政问题等风险也相应增加，这就要求公路养护部门和保险公司做好廉政、法律风险应对措施，在提高路产追偿效率、保障公路损毁设施修复达到相应技术要求的同时，防范廉政和法律问题的发生。

5 结语

本文通过对改革前后的工作情况和环境进行对比分析，捋清前后身份由执法者变成受侵害人的实际情况。从现状出发，对新的身份出现的两个症结：受偿程序问题和受偿主体问题进行分析，提出两个破解办法，希望在未来的工作中能够给基层公路养护机构路产维护部门一些参考，同时也希望上级公路养护机构可以根据现状的角色转换，由上至下地形成一个系统性、规范性的办法和指导性的操作规程，对基层公路养护机构的路产维护工作进行指导，形成统一标准和规范，这样既提高基层公路养护机构的路产维护工作效率，也为路产维护工作提供具有法律效力的政策依据。